新时期浙江省基础设施投资的趋势和提升建议

文/童志怡 沈锋 陈明雨 牛美晨

一、新时期浙江省基础设施投资的“五个趋势”

（一）从总体情况看，基础设施投资增速放缓，对固定资产投资增长贡献下降

2007年至2011年，浙江省固定资产投资增速呈上升趋势，2011年达到最高增速22.9%。2011年至2020年固定资产增速呈下降趋势，但总体保持两位数的增长率，仅2017、2018和2020年三年增速低于10%。2012年以来，受经济下行压力影响，固定资产投资增速逐步下降，尤其是2015年以来，基础设施投资增速下降明显，对固定资产投资增长贡献放缓（见图1）。

图1 2007-2021年浙江省固定资产投资与基础设施投资增速

（二）从领域比较看，基础设施投资和房地产投资“跷跷板效应”明显

2008年以后，浙江省大量投资向基础设施集聚，并传递至房地产领域，基础设施和房地产投资增速呈“一上一下”的“跷跷板”现象，并形成三次波动。第一次波动为2010-2011年，房地产增速从10%跃升至50%，同期基础设施增速放缓，增速差最高达37.4%；第二次波动为2015-2016年，基础设施增速达到最高值，而房地产增速为同期最低值，增速差最高达31.3%；第三次波动为2018年，房地产增速回升至20.9%，高于基础设施增速13.2个百分点。但随着房地产投资政策的完善，两个领域的资金关联度降低，波动幅度逐渐缩小（见图2）。

图2 2007-2021年浙江省基础设施投资与房地产投资增速波动情况

（三）从投向结构看，以市政设施为代表的水利、环境和公共设施管理业投资占比迅速扩大

2007年至2012年，水利、环境和公共设施管理业的投资规模与交通运输、仓储和邮政业的投资规模十分接近，但2013年至2017年间，由于城市建设的大规模推进，以市政设施为主体的水利、环境和公共设施管理业与交通运输、仓储和邮政业在投资比重方面拉开差距。水利、环境和公共设施管理业占基础设施投资比重从2012年前的35%提升至2016年的47%；2013年-2017年，交通运输、仓储和邮政业和电力、热力、燃气及水的生产和供应业投资规模稳步提升，但在基础设施投资中占比总体呈下降趋势（见图3）。2018年-2020年，由于投资基数较大且提升空间缩窄，水利、环境和公共设施管理业与交通运输、仓储和邮政业投资增速呈下降趋势；电力、热力、燃气及水的生产和供应业投资增速在2018及2019年为负增长，2020年以后重回正增长（见图4）。

图3 2007-2017年浙江省基础设施各分项投资占比

图4 2012-2021年浙江省基础设施各分项投资增速

（四）从资金来源看，财政性资金投入逐步放缓，债券比例逐渐上升

新时期以来，政府经常性支出和资本性支出大幅增加，但财政收入增速随着经济增速下行而放缓，融资能力下降，资金缺口加大。以水利、环境和公共设施管理业为例，其投资占比最高的为市政公用设施，从其资金来源看，2010年-2020年，市政公用设施投资中，国家预算占比呈下降趋势，自筹资金及其他资金比重呈上升趋势，国内贷款占比波动较大（见图5）。而高速公路投资中，随着地方政府债务压力加大，财政性资金投入逐步放缓，银行贷款占比也随之下降（见图6）。

图5 浙江省市政公用设施资金占比来源各年份占比

图6 浙江省高速公路资金占比来源各年份占比

（五）从成本收益看，成本增加和收益下降的剪刀差问题愈发突出

随着基础设施建设规模和范围的不断扩展，项目边际效应逐步收窄，收益越来越难以覆盖建设成本，资金缺口逐渐加大，成本增加和收益下降的剪刀差问题愈发突出。以高速公路建设和收费为例，2015年至2020年，高速公路每公里累计投资（累计投资/累计公里数）从7500万元上升至1亿万元，但每公里通行费收费从686万元下降至572万元，每公里养护费支出从72万元上升至95万元，单一领域单一功能基础设施建设，项目收益越来越难以覆盖建设成本，资金缺口和融资需求加大。

二、提升浙江省基础设施投资水平的“四点建议”

在深刻认识浙江省基础设施投资总体趋势的基础上，本文根据扩大有效投资、优化投资结构、提高投资效益的总体要求，从项目的谋划生成、投融资模式、过程管理和要素保障四个角度，提出以下四点建议：

（一）坚持多主体合力谋划，完善项目多元化谋划机制

保持深度谋划意识，在规划阶段就应细致做好项目谋划工作，并充分发挥各方面作用，创新项目谋划方式，以更高标准提升项目前期研究质量。

1.坚持“开门谋项目”，创新投资项目谋划方式。基础设施项目谋划由政府牵头，但不是政府包办，要建立多主体参与的“开门共谋”机制，发挥智库、工程咨询机构、金融机构等专业机构以及各领域企业作用，助力拓展项目谋划思路，形成由传统政府部门排项目到多元主体谋项目的新局面。具体方式上，引导各级政府建立项目谋划建议平台，鼓励多元主体谋划申报项目。还可建立健全项目储备赛道机制，升级完善重大项目库，打造一体化的项目、资本、中介机构在线对接、公开比选的投融资项目库，探索建立“赛谋划、比质量”考评机制，扩大高质量投资项目储备，并对入选项目的申报主体给予招投标加分、资金补偿等激励。

2.突出“规划带项目”，增强规划项目引领作用。做深做细做实规划编制过程中的项目谋划工作，特别是以“多规合一”规划理念，推进项目与资源一体化谋划机制，通过发展规划、空间规划、区域规划及各专项规划间的协调，基于整体空间资源分布，明确项目选址位置、用地规模、建设内容、资源搭配等条件，提升项目生成的科学性。在编制项目三年滚动计划基础上做好五年尺度的项目储备规模。

3.强化“可研定项目”，更好发挥前期研究基础性作用。进一步做深做细项目前期研究工作，强化可行性研究对项目审批决策、规划设计、资金筹措、风险防控的基础性作用。建立健全体现不同类型项目特点的差别化可行性研究业务导则，在可行性研究乃至项目建议书阶段，引导项目单位结合项目属性和资金需求，加强对投融资方案、土地指标、能耗等因素的考虑，推进可行性研究从重视形式向更重视内容转变。在项目前期研究中，还要提早做深项目运营方案，对商业模式、运营主体选择、运营能力建设、运营风险应对做出研究和设计。

（二）深挖资源融资属性，探索构建复合式融资模式

在传统基础设施项目投融资模式基础上，鼓励各地结合资源禀赋和条件，在风险可控基础上进一步探索新型投融资模式，加大社会资本参与力度。

1.探索“资源+”“存量盘活”等复合式投融资模式。一是大力推广“项目集成开发”的投融资模式。聚力抓好以公共交通、生态环境等为导向的开发（TOD、EOD）突破口，将基础设施建设与周边资源开发打包成一个或若干个项目，以资源综合开发反哺基础设施建设，推进“资源+项目”的投融资新模式。二是积极探索“投资循环”的投融资模式。针对运营效益良好的存量资产，加快探索发行基础设施公募REITs，缩短投资回收周期，以满足新建项目资金需求；针对闲置、缺乏规模效应的存量资产，鼓励通过兼并重组、股权转让等方式，整合提升资产质量和项目回报，并将回收资金用于再投资。

2.推进基础设施平台公司市场化转型。厘清平台公司与政府边界，坚持市场逻辑，实行政企分开，剥离平台公司的政府融资功能，将传统的以政府信用为基础的投融资模式转型为市场化的以企业信用为基础的投融资模式。鼓励建设类平台公司向城市基础设施与公共服务综合服务提供商转型，推进投资类平台公司向金融控股公司转型。鼓励平台公司加快培育现金流，拓展多元化盈利空间。

（三）抢抓数字化改革契机，推动项目全过程数字化管理

强化基础设施项目全过程管理，破解“重建不重管”、单一环节封闭等弊端问题，构建基础设施“投建管养运”一体化管理模式，实现项目全过程效益最大化。

1.构建全过程数字化服务云平台。以基础设施项目全过程管理为主线，通过政府引导、市场建设的方式，运用新一代数字技术，构建工程数字孪生底座，建成工程项目一体化监管和服务平台，推动基础设施数据开放共享和全要素流通，支撑项目决策、审批、监管等政务服务，提供项目设计、建造、运维等市场服务，实现工程项目的全过程数字化透明化管理，形象上构建“全视角”数字基底，时间上实现“全过程”留痕可溯，空间上实现“全要素”统筹管理。

2.建立全程化效益评价机制。聚焦项目全过程效益最大化目标，建立基础设施全程化效益评价机制，从质量安全、使用效能和工程寿命等角度对基础设施效益进行全方位评价。提高基础设施建设标准，延长工程寿命，降低后期运营维护成本，加强新技术、新工艺、新材料、新设备在基础设施建设、管理、养护、运营全过程中的应用，提高基础设施使用效能和工程寿命，打造一批“百年工程”。完善基础设施安全生产、日常性健康监测、预防性维护和应急保障体系建设，增强基础设施系统韧性，提升对突发事件的预防抵御、应急反应和快速恢复能力。

（四）立足项目个性分析，强化要素精准化保障

坚持“要素跟着项目走”，精准分析项目属性和功能，强化资金、土地、能耗等要素对重大基础设施项目建设的保障力度。

1.加大债券对基础设施的支持力度。对符合风险管理规定和发行要求的交通、水利、市政基础设施、新型基础设施等领域重大项目，可申请专项债券支持。加强基础设施专项债项目谋划和常态化储备，做到“项目等资金”。在分配上，优化专项债分配机制。推进专项债投向和额度区域差异化管理，根据各区域发展现状、发展潜力、偿债能力与融资需求，进一步细化不同地区专项债额度，优先支持项目收益与融资平衡、前期手续齐全的项目和绩效管理好的地区。在管理上，推动专项债与项目管理协同。加强发展改革和财政部门的工作协同，建立地方政府专项债资金使用网络监督机制，确保专项债券募集资金的及时拨付和使用效率，加快实现专项债全过程管理和风险管控。

2.加大基础设施建设用地用能保障。用地方面，以各地重点领域和重大项目质量、数量以及项目落地开工实效作为配置计划指标的依据，改革新增建设用地年度计划指标分配方式，实行集中统筹、分级保障，加大存量土地盘活力度，提高土地资源配置效益。用能方面，落实能耗、污染物排放总量跟着项目走，并引导项目实施企业提高单位能耗产出效益、推进污染物减排，在严格控制能耗强度的基础上，对具有全局性重要意义的项目实现能耗单列。

三、结束语

2022年4月，中央财经委员会第十一次会议强调全面加强基础设施建设，构建现代化基础设施体系。为有效应对需求收缩、供给冲击、预期转弱“三重压力”，浙江省需要深刻认识基础设施发展的外部环境和自身规律，持续优化投向结构、扩大资金来源、创新项目管理，发挥基础设施投资对稳投资、稳增长的“压舱石”作用。