我国公共图书馆地方立法：特征、问题及修法建议*

王协舟 李奕扉 张 可

（1. 湘潭大学公共管理学院 湖南湘潭 411105；2. 中国人民大学档案事业发展研究中心 北京100872）

1 引言

自2018 年1 月1 日生效以来，《公共图书馆法》实施已有四年，其出台为我国公共图书馆地方立法工作提供了明确指引与新要求，标志着我国公共图书馆事业发展进入新时代。然而，四年来地方公共图书馆立法对《公共图书馆法》的理解、领悟情况如何？是否贯彻、执行并落实？是否配套上位法？这些都是横贯在我国公共图书馆工作中的重要问题，值得业界人士探究。故此，探析我国公共图书馆地方立法进程与立法文本内容，审视地方立法对《公共图书馆法》法旨的解读、执行与配套情况，反思其不足，对推进地方公共图书馆事业与立法发展尤为重要。

2 我国公共图书馆地方立法建设情况及总体特征

本研究对象确定为我国各省、自治区、直辖市的公共图书馆立法，笔者在选取研究对象时衡量两方面因素：一是全面，由于笔者旨在探析我国公共图书馆地方立法特征，因此，研究应尽可能做到全局考量，以进一步展现研究结果客观、公正。二是精准，笔者利用我国地方政府信息公开网站、数据库检索有关公共图书馆的条例、办法的具体文本与修订时间，有利于确保研究资料来源可靠。此外，研究利用文本分析法与比较研究法，分析地方立法的结构与文本内容，依据其立法规制对象、资源建设与服务内容等加以排列、编辑与分类，为推进后续比较研究提供整体框架。同时，研究结合国法法旨，重点对比地方已有相关法律的修订频率与内容侧重，并收集其余地方的立法工作情况，以进一步了解我国公共图书馆地方立法在国法配套情况、管理机制等方面存在的问题。

2.1 建设情况

截至2022 年4 月30 日，我国各省、自治区、直辖市等围绕“公共图书馆”出台的法律为23 部（不含港澳台，下同），其中21 部早于《公共图书馆法》的施行时间，具体情况见表1。

表1 地方公共图书馆法建设情况

2.2 总体特征

通过进一步提取、分析表1 结果，可以发现，虽然各地立法工作均致力于公共图书馆事业发展，但受当地经济、文化与社会氛围等方面影响，各地立法差异明显，具体表现在进程、形态与内容等三方面。

2.2.1 进程特征

各地立法进程存在显著差异。根据调查结果，目前我国经济发达地区相比经济欠发达地区更为重视公共图书馆的法律建设，为便于分析研究对象，将各地立法进程分为立法修订、立法准备与未立法三个阶段，具体分析如下。

一是部分处于立法修订阶段。整理、提取并重新排列表1 结果，可知现阶段我国各地关于“公共图书馆条例/办法”修订的条例部数为7 部，具体如表2 所示。通过修订内容分析，可知各地在修订立法内容时，主要围绕立法的严肃性、时代性、思想性与技术性四个维度进行思考。例如，深圳市在第一条中，新增“有关法律、行政法规的基本原则”作为条例制定依据；《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》第十二条有关信息检索的内容中新增“通过计算机检索”；上海市不再允许占用阅览用房和藏书库房（参见第十二条第一款）；北京市将《北京市图书馆条例》第十九条第一款对图书馆业务人员的要求“经考核合格方可上岗”删除。

表2 我国公共图书馆地方立法修订汇总

二是部分处于立法准备阶段。笔者提取表1 整理结果，依据征集立法建议、列入立法阶段、立法调研、起草四个阶段，将处于立法准备阶段的地方进行分类汇总。其中，河北、宁夏、青海、黑龙江、安徽、福建、江西、云南、西藏与海南这10 个地区仍未对图书馆进行立法且并未步入立法准备阶段。值得注意的是，虽然青海、江苏、广东与新疆没有出台省级以上的图书馆条例或办法，但西宁、镇江、广州、深圳、乌鲁木齐这5 座城市均出台了关于公共图书馆的条例或办法，为之后的省级图书馆条例和实施办法的出台起到了经验总结与示范作用，具体如表3 所示。

表3 我国公共图书馆地方立法准备阶段汇总表

三是部分处于尚未立法阶段。部分地区受其经济与文化发展水平、公众兴趣与素养的影响，处于尚未立法且仍未准备立法的阶段，由表1 可知，包括河北、宁夏、青海、福建与西藏等5 个地区。

2.2.2 形态特征

各地立法形态有所区别。根据表1 结果可知各地立法选择以条例、办法或二者均有的形态呈现，立法目标不一，具体分析如下。

一是针对具体。乌鲁木齐、辽宁、上海等9 个地区选择以办法的形态对当地公共图书馆运行提出相关规定。例如，《重庆市公共图书馆管理办法》第一条指出，该办法是为“促进公共图书馆事业发展、加强公共图书馆管理”，其立法结构由总则、规划与建设、文献信息资源管理、运行与服务、工作人员等构成。相对而言，办法侧重对当地公共图书馆具体运行与资源管理工作直接提出要求，为当地公共图书馆提出更为实际、微观的措施方案，其立法内容更具有可操作性。

二是全局把握。内蒙古、北京、天津等5 个地区以条例的形态对当地公共图书馆及其事业发展提出管理规定。例如，《贵州省公共图书馆条例》第一条指出，该条例为“促进公共图书馆事业发展，发挥公共图书馆功能，保障公民基本文化权益，传承人类文明和多彩贵州文化，坚定文化自信”，其立法结构则由总则、设立、运行、服务、法律责任等构成。可见，相对办法，条例更倾向从宏观角度为当地公共图书馆整体运行与未来事业发展制定更为全面、系统的战略规划，其立法内容法规性更强。

三是体系严密。北京、广州2 个地区既从整体规划公共图书馆当下与未来的发展方向，又为条例配套公共图书馆管理的具体细则。例如，北京在2002 年发布《北京市图书馆条例》，次年发布该条例的实施办法，二者相辅相成、层层递进，有效促进当地立法体系完备。

2.2.3 内容特征

各地立法侧重点略有不同。从立法内容上看，虽然现阶段我国公共图书馆地方立法均对公共图书馆立法的基本原则、经费、管理体制、文献资源建设、服务、读者权利与义务、馆长和馆员能力、法律责任等方面作出相关规定，但各地侧重的公共图书馆管理对象有所出入。

一是侧重提高文化服务质量。例如，广州、重庆均提出市文化行政主管部门应当制定公共图书馆考核标准，建立第三方评估机制。值得注意的是，“第三方评估机制”属于外部评估，能从更为客观、真实与科学的角度检测工作人员实际的服务质量，有利于发现工作人员在服务中存在的问题。

二是侧重提升资源共享效能。例如，深圳在立法内容中提出要“逐步建成现代化公共图书馆网络，实现公共图书馆文献信息共享”，贵州提出利用大数据等信息技术促进图书馆智能化、智慧化建设。两个地区分别从覆盖广度与领域深度对公共图书馆的文献信息共享服务提出战略目标，推动公共图书馆数字化转型，以构建立体化、全方位、广覆盖的文献信息共享服务体系。

三是侧重扩展专项信息服务。例如，广州提出要为公众、政府部门与其他机构提供地方文献与地方历史文化研究等专题信息服务；湖北提出公共图书馆可为个人、企事业机构及政府部门提供个性化服务等。上述举措属于公共图书馆在维持基本服务后对自身业务服务的扩展，给予当地公共图书馆灵活使用本馆文献信息的空间、提升地方特色文献信息使用价值，对当地公共文化事业发展、历史文化传承与交流有重要意义。

3 我国公共图书馆地方立法内容特征分析

公共图书馆地方性法规对我国图书馆事业的发展有着举足轻重的作用，对地方公共图书馆开展的各项工作也具有规范和指导的价值。故笔者结合目前我国地方已出台的23 部公共图书馆法律，将这些地方立法的条例和实施办法的条款进行归纳，总结为以下几个方面。

3.1 事业发展规划

作为公共文化服务体系的重要组成部分，公共图书馆秉持以人为本的服务理念，不断在文化事业发展道路上拓宽服务领域、应用信息技术、获取读者建议以提升读者体验、优化读者服务。同时，《公共图书馆法》也有“推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”“改善服务条件、提高服务水平”“按照平等、开放、共享的要求向社会公众提供服务”等表述。可见，目前国法有意引导各馆通过积极应用新型技术、完善基础设施来改善服务条件、提升服务质量，促进公共图书馆提升效能，持续推进标准化、均等化发展。

3.1.1 提升服务效能

为了向读者提供更优质的公共文化服务，各地公共图书馆突破空间、时间与形式的限制，扩大服务范围，优化服务质量，丰富群众体验感，提升群众获得感。

一是对接特殊群体需求。公共图书馆作为公益性事业单位，应向社会公众提供平等的公共文化供给服务，特别是针对阅读机会受限的特殊群体服务，保障并丰富其精神文化生活是公共图书馆的义务与使命。《公共图书馆法》《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》均对公共图书馆提出加强特殊群体适用资源建设和设施配备的要求，目前23 部地方立法中，有12 部对特殊群体服务有所涉及，其中，贵州、广州、江苏与重庆的特殊群体服务涵盖未成年人、老年人、残疾人等；河南、山东与四川仅对未成年人、老年人和残疾人的服务专做要求；而北京、乌鲁木齐与重庆则要求公共图书馆为老年人、残疾人利用文献资料提供方便；湖北与浙江的特殊群体服务仅分别涉及农民与残疾人。

二是推进信息技术赋能。遵循公共文化服务体系完善、方式创新与供给均等的发展要求，各地公共图书馆积极应用信息技术，强化科技支撑，“智慧图书馆”“个性化服务”“用户画像”等项目不断涌现。同时，《公共图书馆法》在立法内容中鼓励公共图书馆提高公共文化服务水平。例如，其第八条提出“推动运用现代信息技术和传播技术，提高公共图书馆的服务效能”。目前23 部地方立法中共有9个地区对信息技术应用提出有关规定。其中，贵州直接提出利用信息技术提高服务效能；其余地区均对如何应用信息技术提出具体要求。例如，广州、江苏、四川要求利用信息技术提供远程查询、阅读、个性化等信息服务，深圳要求积极引进现代化技术设备用于馆藏文献储存、加工等处理活动，北京、浙江、广西、重庆则提出要将信息技术应用于馆藏文献信息资源的数字化及文献信息资源开发。

3.1.2 优化治理结构

公共图书馆应始终以读者的需求为工作导向，要贯彻落实这一工作，公共图书馆就应建立与外界的联系，积极与外界交互，为读者开放长效反馈系统，吸收公众参与工作治理，并以读者反馈建议与公众决策内容作为发展驱动。

一是挖掘读者建议。读者反馈能为公共图书馆优化服务指明改进方向。目前已有7 个地区建立读者反馈机制：贵州、广州、重庆明确规定公共图书馆要利用意见箱、网络评价等方式获取读者反馈意见，广西、乌鲁木齐提出读者有权向主管部门或公共图书馆提出建议和意见，江苏则要求图书馆每年至少进行一次读者满意度调查。

二是吸收公众治理。除了吸收读者对馆内服务的反馈意见，公共图书馆同样应吸纳社会力量参与馆内事务治理，促进决策公平公正。《公共图书馆法》第四十七条规定公共图书馆的服务质量和水平考核应当吸收社会公众参与，这意味着，各地考核工作需要采取包容开放、公开透明的运作模式，积极引导公众提供意见。然而，目前仅有4 个地区开展社会治理，且仅有贵州措辞与《公共图书馆法》一致；广州采取第三方评估机制；重庆推动法人治理结构吸纳有代表性的社会公众参与管理，并建立第三方评价机制；四川则仅公开征求社会公众关于公共图书馆建设设计方案的意见。

3.2 经费管理规定

经费投入是公共图书馆创办并正常运营的基本条件。我国公共图书馆地方立法关于经费的规定情况见表4，主要包含公共图书馆经费来源、用途、挪用情况、监督、多渠道筹集以及地区扶持。

表4 我国地方公共图书馆法规关于经费的相关规定

3.2.1 经费来源

一是财政支持。《公共图书馆法》第四条提出“加大对政府设立的公共图书馆的投入，将所需经费列入本级政府预算，并及时、足额拨付”，第五条提出“设立公共图书馆应当具备必要的办馆资金和稳定的运行经费来源”。如表4 所示，共有22 部法规明确规定公共图书馆的经费来自财政拨款。同时，深圳、河南与天津的财政拨款相关规定更为具体，深圳规定各级人民政府从行政经费中支出图书馆业务经费，河南和天津则规定由各级财政从文化事业费中拨出。

二是政策扶持。除去直接对公共图书馆给予经费支持，国法还专从政策角度对部分特殊地区作出补充规定，其第七条提出，国家扶持革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区公共图书馆事业的发展。这意味着，国家极有可能给予上述特殊地区额外扶持，因此，上述地区应在立法中积极回应国家支援，力争均等发展公共图书馆事业。目前，除去乌鲁木齐等部分经济发展水平比较滞后的地区外，也有经济发达地区注重当地特殊区域文化事业发展。例如，湖北、浙江、北京、江苏、重庆、四川等地在立法时规定政府要鼓励和扶持少数民族区域、经济贫困区域、老区和经济欠发达区域的公共图书馆事业，在社区、村兴办公共图书馆（室），这契合国法助力特殊地区享受文化服务的愿景，亦有助于解决上述地区经济水平制约发展的难题，极大推动当地公共文化服务事业发展。

3.2.2 经费筹集

通过社会捐赠、设立基金会、进行有偿服务等渠道筹集。《公共图书馆法》第四条提出“县级以上人民政府应当积极调动社会力量参与公共图书馆建设，并按照国家有关规定给予政策扶持”。如表4 所示，目前大部分地方立法均有提及鼓励社会对图书馆进行资金、文献、基础设备等多种形式的捐赠，人民政府对突出贡献者还给予表彰奖励和税收优惠待遇。此外，广州规定人民政府可以建立公共图书馆发展社会基金，基金的创建和管理依照有关法律法规执行。同时，广州、内蒙古、湖北、河南、湖南等地还提及公共图书馆可以逐步开发付费服务（有偿服务）并扩展其业务，以享受相关的国家文化和经济政策，付费服务的计费标准则由当地物价部门制定，这些都是公共图书馆拓宽自主筹集经费的渠道。

3.2.3 经费使用

由于公共图书馆属于非营利性质的公共文化设施，其经费来源有限，因此，公共图书馆地方立法更应注重经费用途与使用监督。如表4 所示，首先，对于公共图书馆经费用途规定，共有8 个地区指出经费应如何使用。其中，吉林、贵州、北京、浙江、乌鲁木齐、四川等提出经费应做到专款专用；深圳、内蒙古提出应当用于图书馆建设和开支；其次，对于公共图书馆经费使用监督，只有上海、四川、重庆3 个地区作出规定，其经费使用受财政、审计主管部门的监督。

值得注意的是，部分地区加大经费监督力度，专门对挪用经费情况给予严厉处罚。例如，北京、乌鲁木齐、江苏、内蒙古、河南、湖北、四川、深圳8 个地区对经费挪用提出“轻则给予行政处分，重则追究刑事责任”的处罚规定。

3.3 文献资源建设

公共图书馆提供文献信息相关服务，以开展社会教育，保障公民基本文化权益，提高公民科学文化素质，因此，文献资源建设在实现以上目标的工作中尤为重要。目前，我国公共图书馆地方立法关于文献信息资源建设的内容主要为文献资源配备与文献保护，具体如表5 所示。

表5 我国地方公共图书馆法规关于文献资源建设的规定

3.3.1 馆藏文献数量

公共图书馆应具备与其功能、规模以及当地公共文化发展水平相匹配的文献馆藏数量。各地对文献馆藏数量要求不一，具体内容如表6 所示。其中，内蒙古、四川规定图书馆馆藏数量按国家标准及当地政府规定执行，辽宁、乌鲁木齐、江苏、河南、北京、贵州规定图书馆应根据地方经济发展水平，逐年增加藏书总量。

表6 我国公共图书馆地方立法关于文献馆藏数量的具体规定

3.3.2 馆藏文献特色

《公共图书馆法》第二十四条提出，政府设立的公共图书馆还应当系统收集地方文献信息，保存和传承地方文化。目前，除湖南、辽宁、上海外，其余20 部地方立法均对图书馆的特色馆藏作了相关规定，通过对地方文献的收集，促进公共图书馆形成具有地方特色的特殊系列或收集体系，保存和传承地方文化。例如，广西提出应加快图书馆馆藏各类联合目录数据库及地方特色文献数据库建设，这为其他地区了解当地文化提供了渠道；又如，内蒙古、贵州提出要配备熟悉少数民族语言文字的专业人员，建立具有民族特色的藏书体系，这显著提升了当地特色文献阅读推广专业水平；再如，湖北则直接提出要设立特色公共图书馆，这有力推动了当地特色文化事业发展。

3.3.3 馆藏文献保护

一是突发风险防控。《公共图书馆法》第二十八条提出，应当配备防火、防盗等设施，并按照国家有关规定和标准对古籍和其他珍贵、易损文献信息采取专门的保护措施，确保安全。目前，有10 个地区制定了文献保护措施。例如，天津、乌鲁木齐、山东、四川、北京、广西、广州、贵州提出要配备防火、防盗等必要设施；广州、贵州还提出要建立应急预案，落实安全管理措施，制定安全管理制度；乌鲁木齐、河南、广西、深圳提出图书馆文献信息受法律保护；乌鲁木齐、湖北、四川、重庆、广州、贵州提出应加强保护和管理馆藏古籍善本等珍贵文献。四川、重庆、贵州还提出建立古籍保护制度，改善古籍存放条件，促进古籍的修复、整理、出版、研究和利用；广州则提出利用数字化、善本再造或者缩微技术等提供保护性使用。这些地区均有意化解文献信息保护与利用的冲突，促进文献信息实现利用价值。

二是文献资源保留。为完整收集并保存出版物，公共图书馆大多会接受出版物呈缴本。目前我国有13 部地方立法对出版物的呈缴本制度作了具体规定，如表7 所示。针对呈缴对象，13 部法律均规定向所在地的公共图书馆进行呈缴。同时，广州还区分出版物类型，特别规定儿童出版物必须同时提交至广州市儿童图书馆，政府内部资料性出版物也必须向本级呈缴。针对逾期呈缴行为，内蒙古、湖北、浙江规定应处以呈缴出版物价格五至十倍的罚款，江苏、河南、四川、广州、深圳、贵州还提出对于不按照规定缴送出版物样本的出版机构，要采取具体举措责令改正。

表7 我国公共图书馆地方立法关于呈缴本制度的具体规定

三是知识产权保护。在技术变革的背景下，公共图书馆信息资源数字化建设成为全新的事业。然而，这也导致馆藏文献信息知识产权侵犯风险随之上升。在知识产权保护方面，《公共图书馆法》第十条提出公共图书馆应当遵守有关知识产权保护的法律、行政法规规定，依法保护和使用文献信息。迄今为止，共有四川、重庆、广州、北京、贵州等地在立法中规定要尊重知识产权、依法保护馆藏文献信息资源的知识产权。其中，广州还对馆藏资料复制服务进行了规定，提出单册文献复制量不超过单册篇幅的三分之一的要求，促进依法保护和合理使用文献信息资源。

3.3.4 馆藏文献共享

馆际资源共享有助于各馆发挥自身优势与价值，促进公共图书馆整体在包容的环境下，同步、稳定提升服务水平。在23 部公共图书馆地方立法中，共有13 部法律对资源共享作出规定，但各地资源共享实现方式有所不同。

一是馆际交流合作。目前已有10 个地区在立法内容中直接提出馆际交流合作。例如，广州、北京、四川、重庆、贵州“鼓励开展交流与合作”，上海、内蒙古、浙江提出“公共图书馆应当加强联系和合作”，山东要求公共图书馆“搞好与其他各类图书馆的协作和文献信息资源的共建共享工作”，广西要求公共图书馆“统一组织、协调、分工、合作”。同时，部分地区还采用“图书馆网络”的措辞推动馆际交流合作。例如，湖北、乌鲁木齐均提出要逐步建立现代化图书馆网络，实现全省图书馆资源共享；深圳则提出市人民政府应当“制定深圳市公共图书馆发展规划和网络建设方案，逐步建成现代化公共图书馆网络”。

二是馆际联合服务。《公共图书馆法》鼓励公共图书馆与其他类型的图书馆开展联合服务。迄今为止，共有6个地区对联合服务有所规定，其中，只有广州、四川、重庆直接规定“实现联合服务”，且只有重庆与《公共图书馆法》表述一致，使用“鼓励实现联合服务”的表述；贵州提出鼓励和支持公共图书馆与其他类型图书馆、其他机构开展合作，实现资源共享与协同服务；北京要求公共图书馆“主动开展协作和服务”；浙江要求公共图书馆在文献资料采编、利用和开发等方面进行协作。

三是建设共享平台。《公共图书馆法》第四十条提出，政府设立的公共图书馆应当“建立线上线下相结合的文献信息共享平台”，这从制度上对各地文献信息共享平台建设提出了明确要求。然而，目前只有贵州在立法内容中对此项工作有所提及，但其旨在“推进公共图书馆数字化和数字服务平台建设”，与《公共图书馆法》要求并不完全一致。

4 我国公共图书馆地方立法存在的问题及启示

4.1 我国公共图书馆地方立法存在的问题

4.1.1 立法进程亟待加速

一是未及时配套国家立法。党的十九大报告指出，要推进“科学立法、民主立法、依法立法”，因此，地方立法应及时修订，以衔接、配套国家立法。然而，自2018 年《公共图书馆法》实施以来，只有重庆、深圳、广州与北京分别于2019 年7 月、2019 年8 月、2020 年8 月 与2021 年11月完成过一次修正，山东、内蒙古、深圳（第二次修订）与四川目前均处于修订过程中，其他15 部地方立法自颁布以来均未进行任何修订。目前仍有河北、宁夏与青海等13个地区未出台市级以上的公共图书馆相关法律法规。

二是未持续关注发展变化。在国家立法出台之前，虽然地方公共图书馆立法缺乏上位法引导，可能致使各行政区域公共图书馆地方立法的具体内容仅以当时的经济、文化与公共图书馆事业发展实际情况为依据，但是，部分地区在立法后也并未高度关注当地发展实际，更未及时修订法律内容。例如，只有上海在《公共图书馆法》出台以前进行过4 次修订，内蒙古与北京有过1 次修订，而天津、湖南、辽宁等地的地方立法已有二十余年未进行修订。

4.1.2 立法语言有待改进

一是语词使用不准确。首先，在馆际交流合作方面，《公共图书馆法》在第三十条指出公共图书馆“应当”加强馆际交流与合作，属于义务性条款，这意味着，各地应将此项规定视为一项义务来贯彻落实。然而，如前所述，当前已立法地区仅有上海、浙江与内蒙古在馆际交流相关条款中采用“应当”一词、广西对公共图书馆分工与合作采用“要”一词，其余地区则采用“鼓励”等更偏向引导、激励作用的语词，这削弱了国法的强制力、约束力与执行力，不利于国法有效落实。其次，在联合服务方面，《公共图书馆法》第四十八条提出国家“支持”开展联合服务，可见，此项规定并未将联合服务视为公共图书馆必须完成的工作。但广州、四川等地公共图书馆事业发展比较成熟，走在国法前列，在地方立法层面将实现联合服务视作公共图书馆的义务，使这一要求得到强化，有助于推进当地公共图书馆网络体系形成。

二是术语表述不清晰。首先，在特殊群体服务方面，《公共图书馆法》第三十四条对少年儿童、老年人与残疾人等特殊群体的服务专做要求，这意味着，公共图书馆服务应考虑以上群体甚至其他群体的特点。然而，目前只有贵州、广州、江苏与重庆等地将特殊群体表述为“未成年人、老年人、残疾人等”，其余地区均将服务对象限制到国法所规定的特殊群体范围中的某一类，并未实现特殊群体全覆盖，这难以充分保障特殊群体公共文化权益，亦难以实现公共文化服务全面普及，不利于充分展现公共图书馆的公共性、平等性与普惠性。其次，在文献信息共享平台建设方面，《公共图书馆法》第四十条要求“建立线上线下相结合的文献信息共享平台”，但目前不仅只有贵州对此项规定有所呼应，且贵州旨在推进“数字服务平台建设”，表述未完全一致，未兼顾线下平台建设工作，这极有可能对公共图书馆资源合理配置、线上线下平台建设同步推进产生不利影响。

4.1.3 立法内容尚待完善

一是未具体规定图书馆经费细则。首先，在经费来源方面，图书馆经费是维持公共图书馆稳定运营的关键环节之一，目前我国23 部地方立法中虽然有22 部规定图书馆经费来源于财政拨款，但对经费拨付的具体额度、部门以及保障措施等具体细则均未规定。其次，在经费用途方面，如前所述，目前只有包括深圳在内的7 部法律明文规定公共图书馆经费应如何使用，同时，也仅有贵州、深圳、浙江等地将公共图书馆经费使用范围精确到设施、人员、文献信息资源、图书馆运行与维护等方面，其余地区仍采用“专款专用”“用于图书馆建设和开支”等较为宽泛的表述。

二是未具体规定知识产权保护细则。如前所述，目前我国公共图书馆地方立法虽有四川、广州、重庆等地区提出要保护馆藏文献信息资源的知识产权，但仅有广州提及侵犯知识产权的法律责任与受保护的文献信息资源类型，其余地区有关保护知识产权的规定还停留在标语化表达的阶段，尚未细化知识产权的具体保护工作任务、方法与措施。

4.2 对我国公共图书馆地方立法工作的启示

4.2.1 保障地方立法功能

一是延续国法意志。《立法法》第七十三条提出，在国家层面的法律生效后，各地立法机关应及时修改或废止地方立法内容中有悖国法的规定。这意味着，地方立法要在地方范围内进一步贯彻实施国法法旨，为地方公共图书馆事业建设提供可靠法治保障。虽然，在《公共图书馆法》出台之前，地方立法无法预知国法内容，但在国法颁布实施后，地方立法必须及时修订，以契合国法要求。因此，一方面，应对照国法立法主旨，核查地方公共图书馆是否配套国法中有关地方公共图书馆的设立、运行、服务等要求，尽快修正与修订地方立法，以衔接、传承国法法旨。另一方面，除国法外，地方立法工作也应持续关注国家层面公共文化服务其他领域的相关立法及规划，以及时追踪国家公共文化服务发展建设相关要求。例如，《公共文化服务保障法》《文化产业促进法》中有关公共文化服务的保障措施、公共文化设施建设与管理的要求等。

二是彰显地方特色。地方立法是国家立法的必要延伸和有效补充[25]，最终要精细化国法法旨、科学化立法内容，结合当地实际发展情况解决公共图书馆建设的实际问题，体现地方立法特色。因此，一方面，地方立法应结合本地特色文化及其相关信息资源、经济发展以及公共文化服务事业发展等具体实际情况，思考领悟国法立法内容，将立法内容规范化、细节化和特色化。例如，云南省图书馆在开展《云南省公共图书馆条例》起草工作期间实地调研文山州图书馆设施配备、服务运行、民族古籍整理保护工作等，了解当地公共图书馆实际发展情况、目前的困难并吸收成功经验。另一方面，为确保地方立法有效实施、切实可行，地方还应展开立法后评估工作，包括问卷调查、定期检查公共图书馆运行情况，例如，广州市法制工委开展《广州市公共图书馆条例》立法后评估工作，通过实地调研、评估座谈会等方式获取公众、公共图书馆等主体的建议，准确调查立法实施情况等。

4.2.2 提升自身建设水平

一是强化文献资源共享。受到当地经济发展、教育水平与公众文化素养影响，部分地区公共图书馆发展较为滞后，因此，各地可尝试鼓励公共图书馆在维持本馆正常运行的基础上加大馆际协作力度，促进资源共享，打破区域、系统与等级的限制，共建共享，协同进步。一方面，各馆通过交流合作、联合服务能够互相助力服务运行，更深层、更精准发挥各馆优势，为各馆自身发展留存更多可支配资源、加速填补短板；另一方面，各馆在协作的过程中能够加速文化交流、资源互用，特别是各馆中地域、名人与古籍等不可替代的特色馆藏资源能够汇集呈现，帮助公众快捷、全面地了解当地文化特色，实现“藏以致用、读有其书”。以吉林省图书馆联盟为例，其联合公共图书馆、高校图书馆与科研系统图书馆，通力合作、统一管理、通过开展馆际互借和文献传递的服务方式合作建设文献信息共享平台，为当地提供较为全面的文献信息资源保障与知识文化服务。

二是提升文献资源质量。丰富的文献信息资源是实施公共文化服务的基础，而优化文献配置与结构能够进一步贴近读者需求，提升文献使用效益。因此，对于已有文献馆藏数量规定的部分地区，可在管理文献数量的基础上，分析文献借阅频率、供给情况、老化程度与时效性等因素，定期投入与剔除馆藏文献。同时，各地文献储备要切实符合当地实际情况，可通过问卷调查、访谈等形式了解读者文化、信息需求。尤其是暂未对文献馆藏数量做出要求的地区，此类直接面向读者的调查方式较为灵活，能够帮助地方公共图书馆同步进行文献质量提升与配套措施制定工作。

三是促进社会协作共治。作为面向社会公众的服务型公共文化设施，公共图书馆应在服务中回应公众文化诉求，亦应让公众参与治理，体现决策公平性与公正性。同时，公众力量若分担馆内事务处理，还能为公共图书馆提供人员支持，减轻决策压力。因此，各地应尽快改变当前社会力量难以参与馆内治理的局面，在条款中利用法人治理、理事会与委员会等机制搭建社会共治的桥梁，明确公共图书馆协作治理模式，并厘清公众权责，细化治理任务，在文献购置、活动举办、工作考核等方面积极吸收公众力量；各馆可尝试开展宣传讲座、参观馆员工作等活动激发培育公众参与意识，并利用公众投票与各馆邀请等方式遴选公众参与代表，对其进行评估与培训，以形成良性互动，凝聚群众智慧。例如，义乌市、常州市、温州市等多个公共图书馆成立理事会，馆内事务由政府、图书馆、社会三方共同决策。

4.2.3 规范立法语言表达

一是精准掌控法治力度。如前所述，部分地区立法语词与国法有所出入，这一定程度上可能对部分资金薄弱、人员配备有限的公共图书馆造成压力，不利于馆内其他工作平稳开展，或是让图书馆产生懈怠情绪，未承担本应履行的义务。例如，国法鼓励馆际开展联合服务，而部分地区将其视为各馆权利；再如，前述内容中国法对馆际交流与合作提出义务性要求，而部分地区在立法中以鼓励性、倡导性与支持性规则的形式体现。因此，各地在立法工作中应该谨慎把握法治力度，核实并对应国法选用语词，避免立法冲突，精准贯彻国法意志。

二是均等服务特殊群体。如前所述，当前部分地区有关特殊群体服务的条款中采用列举式表述，只面向其中一类或几类人群开放，限制了特殊服务应用范围。因此，地方立法在描述服务对象及特殊群体服务时应尝试采用概括式表述，例如，可将特殊群体划分为生理性特殊群体与社会性特殊群体等，对有阅读障碍的特殊群体应提供适合其利用的文献信息资源、设施、设备和服务等。此类表述能对公共图书馆进一步实现平等、开放与共享的公共文化服务起到约束作用，同时也能为特殊群体实现信息公平与自由提供法治保障。

4.2.4 明确经费管理机制

一是明确经费来源。公共图书馆是当地公共文化服务体系的重要支柱，具备公益性，政府财政拨款是公共图书馆较为稳定的经费来源，相比其他类型的图书馆，公共图书馆的经费较为受限，因此，地方立法应明确有关当地公共图书馆的经费管理规定，促进公共图书馆稳定运行。在财政拨款方面，地方立法应明确政府财政拨款给公共图书馆的经费具体额度，促进公共图书馆制定切实可行的未来发展方案；在经费筹集方面，地方立法应要求公共图书馆及时公开来自政府拨付、社会捐赠或图书馆自筹的经费数目，促进公共图书馆预算管理法制化与透明化，而针对社会援助公共图书馆建设的经费，需要将该收支明细进行定期、准时、详细的社会公示，确保每一笔经费落到实处。

二是明确经费配额。从外部约束而言，地方立法建立公共图书馆的经费保障制度是保证其稳定运行这一目标的硬性规定，但是，目标的真正实现仍需要公共图书馆的内部约束，即落实经费合理与科学使用。因此，首先，地方立法应尝试均衡公共图书馆各项工作的经费占比，促进经费最大程度发挥效益。例如，上海要求公共图书馆于每年1 月报告上一年度书刊资料购置费的使用情况，此项规定既能让公共图书馆经费使用持续处于监督状态之下，又能让上级主管部门和文化行政管理部门对经费配置存在的问题及时提出指导意见。其次，公共图书馆的收入按照按劳分配原则，避免收入和劳动的平均化分配，并且针对公共图书馆开展的各项活动，必须明确以社会文化效益为主导，扩大公共图书馆的社会影响力，满足人民群众的基本公共文化服务需求，提升社会公众参与公共图书馆建设的热情。

4.2.5 落实知识产权保护

一是规范读者借阅行为。随着技术的发展，读者已趋向于阅读数字形式的资源，而为满足读者喜好与国家公共文化服务的建设需要，诸多公共图书馆将馆藏纸质资源数字化，但这也使其馆藏纸质资源陷入知识产权保护的困境，数字资源滥用、侵权复制的情况时有发生。因此，为同步实现知识产权与公众基本文化权益保护，地方立法可对规范读者借阅行为制定具体规定。首先，地方立法应阐明知识产权的具体侵犯行为与受知识产权保护的资源类型；其次，读者借阅数字资源应与借阅纸质资源一样限制借阅时长，逾期则无法利用数字资源；最后，图书馆应限制数字资源的操作方式，其呈现方式尽量仅以实现读者的阅读需求为目标。

二是明确读者法律责任。为依法保护和使用文献信息、维护知识产权，公共图书馆地方立法应明确侵犯知识产权的法律责任，确保读者自觉维护馆藏资源的知识产权，也使侵权行为的处理有法可依、有章可循。首先，地方立法应设置侵权行为的惩罚金额范围，以经济制裁的形式惩罚读者的侵权行为，并尽可能弥补公共图书馆的损失；其次，为彰显法律威严、震慑不法心理，即公共图书馆可尝试以限制利用权限的形式，约束甚至禁止侵犯知识产权的读者借阅馆藏资源。