迈向精细化：互联网平台经济领域反垄断监管的路径选择

赵丽敏

(南宁师范大学 经济与管理学院，广西 南宁 530299)

互联网平台是基于互联网或互联网上的网站为介质向消费者提供信息和便利化服务的商业平台，具有无国界性、无限扩展性和隐蔽性等特点。近年来，信息通信技术革命推动互联网平台经济迅猛发展，然而，随之伴生的垄断乱象也为市场经济带来了诸多负面影响和风险挑战：大数据“杀熟”、强制“二选一”、垄断协议、平台的自我优待、滥用市场支配地位、强行搭售、倾销性定价、“扼杀式”并购等不正当竞争的垄断行为和案件频发，引发了社会各界的高度关注。因此，将互联网平台经济领域反垄断监管纳入精细化议题是现实的急切呼吁。

一、互联网平台经济领域反垄断监管精细化的特征

精细化概念首先应用于企业管理，随着社会经济问题日趋复杂，逐渐被引入政府管理与监管领域。欧盟对谷歌垄断的高额罚款，美国对微软、脸书、苹果等科技巨头的反垄断调查，不同国家对eBay、Facebook及优步(Uber)等数字平台企业的反垄断审查，以及我国对“3Q”大战、美团强制“二选一”、滴滴大数据“杀熟”等案件的审判，均为我国互联网平台经济领域反垄断监管精细化提供了丰富的实践经验。结合既有研究与现实发展动态，互联网平台经济领域反垄断监管精细化的特征可归结为四个：

一是监管主体的多元化。新形势下的互联网平台经济领域反垄断监管需要政府放开绝对话语权，构建多元主体合作的监管机制，联合各方主体参与反垄断监管的全过程，充分发挥行业协会、平台经营者、平台用户和消费者、社会第三方组织等主体的监管效能。二是监管过程的精细化。我国互联网平台经济领域反垄断监管仍然沿袭市场分散治理模式，[1]多以问题导向选择事后监管，忽视事前分析、研判，且监管部门多以属地管理为主，不能适应互联网平台经济跨界竞争的新特征。监管过程的精细化要求注重全周期的监管过程，即注重事前研判—事中审查—事后监管的有效衔接、部门对接，保证有效填补监管缝隙和规避冲突。三是监管方式的专业化。从经济性方面讲，收集专业人士意见，运用现代科技手段和定量分析工具预判垄断行为，分析、跟踪有不良行为企业的运营情况，并以此制定应对策略，减少资源和精力的浪费；从社会性方面讲，互联网反垄断监管追求及时性、有效性和参与性，建立并优化平台用户和广大消费者的投诉渠道，在大数据和专业分析师协助下弄清楚大众需要解决的问题，从而确定运用哪些干预手段。四是监管效能的最优化。在经济效益层面，要求降低金钱、时间、精力成本来提升监管效率；在社会效益层面，要求以广大老百姓的利益为中心，充分考虑民众对平台服务的需要。

二、互联网平台经济领域反垄断监管精细化的现实挑战

(一)精细化监管主体联合性不强

互联网平台经济的垄断具有高技术性、国际性、无限扩展性、跨界性与隐蔽性等特点，依赖单个主体监管不能保证监管的有效性。当前政府与行业监管没能形成有机统一体，新闻媒体的监督也尚未与政府、社会第三方机构挂钩，大部分新闻报道仅表面曝光某一垄断行为而没有进行进一步监督。平台用户或消费者遭受不公正待遇时，缺少权威的投诉检举渠道，反抗成效甚微。此外，监管部门间存在协同困难的问题，不同监管部门的政策、标准、要求等出现相互抵触的现象。例如，在网络直播平台模块，国家新闻出版广电总局明确提出，各级广电部门应依据所颁发的《信息网络传播视听节目许可证》，对超越许可范围或未取得许可非法开展网络直播服务的予以行政处罚；而国家网信办在《互联网直播服务管理规定》中又规定，网信办具有对全国互联网直播服务信息内容的监督管理执法权限，且当直播平台与直播发布者未经许可或超出许可范围进行新闻信息服务提供时，网信办有权对其予以处罚。[2]这就意味着，如果直播平台在新闻直播时超出了许可范围，广电部门与网信部门都享有行政处罚权，实际定责困难。总的来说，监管主体间的联合尚处于较低水平。

(二)精细化监管回应性不足

所谓的回应性不足主要表现在监管部门的监管能力欠缺、效率低下、救济措施跟不上。现有的监管手段主要以事后处罚为主，且过度依赖被动式的行政处罚，对涉事主体威慑力小，且不能有效理顺市场的自我进化机制。[3]目前我国尚未形成一套针对互联网平台经济领域的监管模式，部门职能交叉造成的多重管制问题也比较突出。传统的管制体制让不同监管部门仅负责业务体系中的一部分，监管时容易出现推诿、“甩锅”及过度管制等现象，不适合于监管互联网平台经济的商业行为。平台经济的高度创新性改变了创新型企业的准入和商业模式，仍然在静态环境中审视短期价格影响消费者福利的标准，难以关注市场的动态竞争过程，从而难以评估平台企业对竞争造成的影响。[4]

另外，监管部门存在选择规制工具困难的问题。互联网平台企业依托先进的信息技术日渐隐蔽地开展不正当竞争行为，就算搜寻到了某经营者的违法竞争线索，也会因调查和执法过程中需要对平台进行长期的海量数据积累而无法及时规制不正当竞争行为。同时，在界定“滥用市场地位”方面，也尚未形成行之有效的评估方法。我国《反垄断法》对滥用市场支配地位行为的规制比较原则化，不能适应集多边市场特性、交叉网络效应、消费者注意力效应及创新速度飞快和低边际成本等特性为一体的互联网平台经济，导致界定市场地位被滥用与否和准确评估涉事主体造成的伤害程度存在困难。2020年底发布的《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》也没有细化“考虑该市场份额持续的时间”的相关标准，但在互联网技术创新与模式创新的背景下，却对规定相关的时间提出了迫切的要求。

(三)精细化监管理念有待培养

监管价值理念的确立是互联网平台经济领域反垄断监管朝向精细化发展的思想前提。通过分析“3Q”大战等诉讼案件，发现我国当前的监管逻辑仍囿于传统垄断监管思维，即“头疼医头脚疼治脚”的事后惩戒模式，忽视社会监管力量，缺乏对监管全局性、整体性的把握。从总体上看，阻碍互联网平台经济领域反垄断监管迈向精细化的结构性因素有三：一是过于依赖政府，对政府职能认识片面。由于历史文化影响，我国公众倾向于将各类社会问题抛给政府，长此以往形成政府总揽一切的格局。但是政府不是万能的，难以同时满足社会不同主体多样化、多层次需要，特别是在对互联网平台经济的认识尚处于初级阶段的情况下，更难以“包打天下”。过于依赖政府，不但阻碍政府职能的转变，更不利于培育社会多元主体的监管责任意识。二是囿于传统的粗放型反垄断监管思维。自反垄断监管框架建构以来，监管部门往往以结果为导向，轻监管过程、流程；以情感为导向，轻监管理性、程序等。然而互联网平台经济的高度创新性易催生各类新型垄断行为，一些新业态、新模式颠覆了传统的商业规则，不能通过传统行业监管经验直接预判某行为后果。[5]实践表明，传统的粗放式反垄断监管思维阻碍了监管实现精准化与具象化。三是监管人员精细化监管理念有待加强。现行的监管方式主要为临时性集中执法、选择性执法或“一刀切”执法，[6]互联网平台经济的垄断行为较于传统单一市场的垄断更为复杂和难以甄别，监管主体不仅需要更精准地执法，还要求具备全面的知识储备，要求以更快的应变能力和审时度势能力应对复杂多变的新型垄断行为。[5]面对日新月异的互联网平台经济，包括我国在内的大部分国家的反垄断规制部门都存在知识更新有限和人才队伍不足等问题，[3]因而监管人员必须树立起精细化监管理念，以回应新的发展特征。

(四)精细化监管缺乏法律支撑

任何监管都需要于法有据，循法而行。互联网平台经济领域的反垄断具体体现在法治化上，同时生动地诠释着国家治理体系和治理能力的现代化。[4]我国关于互联网平台经济反垄断的法律性文件较少，跟不上快速发展的互联网经济实践，不能很好地指导监管行动。虽然《关于平台经济领域的反垄断指南(征求意见稿)》推动了我国互联网平台经济领域立法前进了一大步，但毕竟不是法律性文件，在实际司法过程中难以裁量某种垄断行为，不能为监管执法提供有力的支撑。首先，在界定是否滥用市场支配地位方面，虽然弥补了2019年出台的《禁止滥用市场支配地位行为暂行规定》缺乏体系化、可操作性不足的问题，并且坚持了包容审慎的监管理念和方向，但部分规定还是不够细化，还需要完善市场准入、数据保护、监督检举等方面的立法。其次，一些行政干预手段缺乏规范的支撑，“运动式”执法色彩较为浓厚。执法一旦失去明确法律条文约束，自由度便相应地扩大，容易产生不作为或腐败等流弊。另外，认定市场力量尚无规范的法律依据，判断滥用市场支配地位行为也没有公认的标准。尽管现有法规已经认定互联网科技巨头利用市场支配地位进行排他性交易的行为属于垄断行为，但没有表明如何评估对消费者和商家造成的损害或实质影响。最后，司法保护和救济措施的及时性、有效性不够，不能适应数字时代竞争司法救济的需求。从司法实践上看，我国对互联网平台垄断行为的惩戒力度没有明确的法律标准，导致当事人对赔偿力度、临时救济措施等方面颇有微词。

四、推进互联网平台经济领域反垄断监管精细化的路径

互联网平台经济是由政府监管部门、平台企业、平台用户、社会第三方组织、立法部门等多元利益主体组成的复杂生态系统，利益主体的社会化协作体系决定了互联网平台经济监管是可以实现协作共治的经济生态，[1]可以针对性地从不同维度提出应对之策，最终实现“1+1>2”的监管效能。

(一)政府监管维度：构建激励相容的监管机制

激励相容的监管机制实质上是一种多元治理体系。多元治理体系能够缝合政府监管层面的单一监管缺陷，减少规制的智识障碍、以更低的成本获取信息和灵活执行监管等。[7]政府首先需要树立多元共治的监管理念，保持监管过程的开放性与透明性。自觉与社会力量联合，疏通其他主体参与监管的渠道，避免出现“规制俘获”或可能的“监管套利”现象。其次，针对部际协同性问题，可以尝试建立专门负责监管互联网平台经济的独立部门。产业融合速度加快，监管和规制部门间必须改变各自为政的局面，确保时刻关注互联网平台经济领域的垄断行为并及时规制。[5]在选配专业人才方面，可以利用第三方专业机构和智库力量，提高创新性、数字化执法人才占比。[8]在学科构成上，特别需要注重对法学、经济学、公共管理学、信息技术等学科人才的引进，最大程度地保护该领域的自主创新与技术发展，促进公平竞争。

(二)平台企业维度：加强平台规则与法律的互嵌

平台是为供需双方提供交互行为的场所，本身具有强大的信息优势和监管责任，外加产权及其衍生的排他权和丰富的管制手段，化解互联网平台经济的负外部性和矫正不良行为更接近行为主体，监管的速度及效率高于政府且成本更低。[9]国家法律与平台规则在平台经济发展历程中具有“互嵌性”，平台企业应自觉提高平台规制与法律的互嵌，充分利用自身优势推进互联网平台经济发展。[10]在具体操作中，平台企业应遵照法律要求应对竞争者，不能无限制地挤压新进入者的存活区。对内加强法律意识培训，避免出现违法滥用市场支配地位进行强制“二选一”等不正当竞争行为。在应对消费投诉等问题时自觉配合执法并提供证据，反向证明自身经营的正当性。面对平台内经营者要采取“数据驱动的透明性和问责制的开放创新”原则，[11]监督经营者的经营活动，履行营造健康商业环境的社会责任。同时，平台企业还需要加强系统自治，充分发挥行业准立法和行业技术标准的合规力量。

(三)社会第三方组织维度：代表弱势群体发声

激励相容的多元监管机制为社会第三方组织提供实现自我价值的平台。作为参与政治经济生活的重要主体，社会第三方组织天然拥有比平台用户和普通消费者更高的履责能力，也更容易表达意志。在互联网科技巨头垄断下，可以通过以下途径为弱势群体发声：一是要完善信息公开机制，搭建社会公众参与渠道，引导弱势群体向社会求助，利用公众合力推倒互联网平台经济的“信息围墙”，激励不同主体参与监督，降低监管政策滞后带来的社会风险扩散。二是行业协会要加强信息化建设，加快完善“互联网+监管”的监管模式，实时掌握互联网平台经济的发展动态，及时为政府监管提供违法违规信息，并利用大数据等现代信息技术为协会监管赋能。三是新闻媒体行业要发挥舆论监管的力量，实事求是地报导垄断乱象，敢于揭示互联网平台经济领域的不正当竞争和非法集资等垄断行为，帮助降低政府监管成本。[12]四是公益团体加快推进公益诉讼制度的建立，救济因垄断行为而遭受侵权的消费者，帮助消费者降低普通诉讼成本，提高诉讼能力、动力及胜诉率。

(四)平台用户维度：寻求第三方组织赋能

平台用户是互联网平台经济领域的利益相关方，也是供需双方交互行为的当事人，有权利与义务行使监督权力。[1]平台用户参与互联网平台经济反垄断监管，是构建激励相容的监管机制的内在要求。广大用户和消费者应意识到，一味地“吃闷亏”或“自认倒霉”只会逐步放大市场的逐利本性，导致垄断行为的主体为谋取利益变本加厉地侵犯其他主体权益。作为被垄断行为侵害的直接主体，也是最广泛接触平台业务的主体，平台用户可以利用信息优势联合社会第三方组织，将平台方的不正当竞争行为信息提供给消费者权益保护协会，依靠类似社会公益性组织发声。此外，还可以向新闻媒体求助，利用舆论压力威慑平台方。在个人难以通过普通诉讼渠道维权的情况下，还可以委托社会公益性团体提起公益诉讼。另外，平台用户需注重提高信息获取能力，主动反击平台方的垄断侵权行为。

(五)反垄断立法维度：加快推进立法进程

互联网平台经济监管包括经济性管制和社会性管制。反垄断立法部门应针对监管精细化的现实需要，加快推进互联网平台经济领域反垄断立法的进程，协调互联网平台监管法律规则，细化关于反垄断监管的相关界定。首先，以国家最新制定的市场监管规制为统领，确定平台经济领域内不同板块的监管主体、对象和内容，并在此基础之上明确监管部门的职能范围和权限。其次，动态调整和完善相关法律条文以适应互联网平台的产业政策与竞争政策。细化界定具有市场支配地位的原则和方法，在面对纠纷时可以降低举证成本、缩短时间周期，有利于保证执法或司法判决的正确性。在判定相关平台是否存在滥用市场支配地位时，可以借鉴发达国家的经验，由被认定具有滥用市场支配地位行为的平台或经营者本身举证，提高举证规则科学合理性。另外，针对评估经营者的垄断行为所造成的伤害程度，需要综合考虑多种相关因素，完善多元评估体系。具体可以考量市场支配地位、进入壁垒、排他性交易、倾销性定价、差别待遇、消费者的依懒性、潜在竞争性等因素，比较其行为带来的正负面效应。最后，注重各方主体对某一垄断行为的评价，在汇聚民意的基础上改进法律法规。