审判人员违法行为检察监督的检视与深化

● 张世光 /文

《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求，检察机关依法履行对行政诉讼活动的法律监督职能，促进审判机关依法审判。在全面深化行政检察监督的大背景下，加强行政审判人员违法行为监督，对于补齐短板、增强弱项，做实行政检察，维护审判程序正义，保障审判活动实体裁判结果正确合法都具有重要意义。

一、行政审判人员违法行为监督的现状检视

全面深化行政检察监督背景下，通过行政审判人员违法行为监督，进一步规范行政诉讼活动，以程序正义保障实体正义，能够让人民群众感受到公平正义就在身边。实践中，检察机关对行政审判人员违法行为的监督作用发挥还不够充分，与人民群众的期望值还有一定的差距。

（一）办案规模总体偏小

初步统计，全国办理行政审判人员违法行为监督案件，2020年约6000余件、2021年约9000余件，其中H省2020年128件，2021年281件，提高幅度较大。但从数量占比来看，以2021年为例，全国办理行政审判人员违法行为监督案件量仅占全部行政检察案件量的六分之一左右，H省仅占十分之一左右，规模总体偏小的状况依然没有得到根本性改变。

（二）区域工作开展失衡

据统计，H省19个市级院2021年共办理281件行政审判人员违法行为监督案件，其中1个市级院未办理此类案件，办案数量不超过10件的有9个，最多的仅为34件。全省165个基层检察院中，办案数量最多的仅为6件，有41个基层检察院未办理此类案件，行政审判人员违法行为监督工作不平衡的现象普遍存在。

（三）线索来源渠道狭窄

H省X市行政检察部门受理的行政审判人员违法行为监督案件，2020年受理6件、2021年受理34件，全部为检察机关依职权发现监督线索；2022年第一季度受理130件，仅有2件是当事人向检察机关申请监督，没有案外人控告、举报的监督线索。

（四）监督层次相对较低

2019年1月至2022年3月，H省X市共受理171件行政审判人员违法行为监督案件，行政审判活动违法情形中，裁判确有错误但不适用再审程序纠正的6件，违反法律规定送达的12件，审理案件适用程序错误的1件，违反法定审理期限的1件，有其他违法情形的151件，其余11种违法情形没有监督案件，也没有一名审判人员受到党纪政纪处理，对“人”的监督缺位。

（五）整改效果不够理想

监督行政审判活动违法，审判机关书面回复检察建议均比较好，全国2020年度和2021年度采纳率均为98%左右，H省2020年度和2021年度采纳率分别为95%、100 %。但对于检察建议中提出的审判活动违法问题，整改落实情况千差万别，有的正视问题、立行立改，有的敷衍塞责、避重就轻，使监督效果大打折扣。

二、行政审判人员违法行为监督的困境分析

行政审判人员违法行为监督工作在近些年取得了显著的成绩，但与此同时，由于行政检察监督的力度和深度不断加大，加之人民群众对行政检察的期待和要求不断提高，做实行政审判人员违法行为监督工作还面临着多方面的挑战。

（一）监督思维不敏捷

实践中，“重实体、轻程序”的思维模式和办案习惯长期存在，对行政审判人员违法行为重视不够、研究不深的现象司空见惯，行政审判人员违法行为监督工作一直在较低层次徘徊。此外，由于行政检察是事后监督，除庭审笔录记录和裁判文书记载外，很难收集到相关证据证明行政审判人员的违法行为，监督无从下手。

（二）办案经验不丰富

行政审判人员违法行为具有隐蔽性、多样性和专业性的特点，并非行政检察干警轻易就能发现、认定的。尤其是在审理部分敏感、复杂案件时，主审法官因不愿或者不敢触及矛盾而有意规避监督，往往以司法鉴定、管辖权异议等事由延长审理期限，以遭遇疫情等不可抗力为由中止诉讼等方式予以掩盖，审判程序中的违法行为更加隐蔽，行政检察干警不具有深厚的法律功底、丰富的实践经验，就难以发现违法行为线索。

（三）法律研判不到位

对行政审判人员违法行为进行监督，涉及行政诉讼法及其适用解释、行政诉讼监督规则等诸多法律法规。《人民检察院行政诉讼监督规则》中关于监督行政审判人员违法行为的条款比较原则，列举的违法情形还有待深入研究。如果对有关条款研究不深不透、对其中含义把握不精不准，难以使审判人员口服心服、自愿接受监督。

（四）审判信息不对称

检察官获取审判信息不对称，一是调取审判卷宗普遍困难，极大地限制了检察官获取审判信息的范围。二是检察官不了解庭审，很少有机会旁听庭审，难以全方位、近距离、同步化审视审判活动。三是当事人及案外人反映审判违法线索少，即使发现行政审判人员行为涉嫌违法，也不知道向检察机关反映，更不知道现场及时固定违法证据，供检察机关监督使用。

（五）检察建议不够精准

实践中，办案检察官因对监督对象、监督内容、监督依据、监督标准以及检察监督与监察监督的关系等把握不准，对行政审判活动的违法情形及行政审判人员的违法行为等事实认定不清，相应地，制发的建议或者文不对题、或者过于笼统、或者难以落实，加之部分建议可能涉及主审法官的切身利益，造成审判机关对检察建议纸面回复、虚假整改，削弱了检察建议的监督刚性。

三、深化行政审判人员违法行为监督的路径选择

（一）强化办案意识，增强监督原动力

1.树牢依法能动履职理念。坚持问题导向，积极回应群众反映强烈的行政审判程序违法问题，充分运用政治智慧、法律智慧、监督智慧，在监督审判机关公正司法上用心发力，让人民群众同时感受到实体正义和程序正义就在身边。

2.树牢“在办案中监督、在监督中办案”理念。坚持系统思维，克服片面办案、孤立办案、就案办案等错误倾向，以法律监督为本位和目标开展行政审判人员违法行为监督工作，在办案中挖掘、发现监督线索，用活用好用足办案手段，彰显法律监督实效。

3.树牢“办案就是办人生”理念。坚持心怀“国之大者”，把发生在群众身边的行政审判程序违法“小案”当作“天大的事”来办，通过案前汇报、案中会商、案后分析，让每一起案件“止于至善”，避免因审判质效不高给当事人带来伤害甚至使其彻底改变人生。

（二）强化法律研判，找准监督发力点

1.研读监督规则，学懂弄通法条含义。建立常态化学习研讨制度，采取专题培训、网络课堂、沙龙论坛、专家答疑等多种形式，针对行政诉讼法及其解释有关诉讼程序的条款、行政诉讼监督规则对行政审判程序中审判人员违法行为监督的具体规定等进行分析和研究，准确理解11种监督情形的内涵，全面把握监督范围、监督对象等适用要求。

2.解剖典型案例，深刻领会监督要旨。广泛收集最高检和各省级院发布的典型案例，解剖麻雀，举一反三，深入分析行政审判人员违法行为的特点、规律，学习借鉴典型案例可推广、可复制的经验、做法，充分发挥典型案例的指导作用，推动解决违法行为把握不准、法条适用不熟、监督无从下手等突出问题。

3.开展以案代训，集中力量攻坚克难。在全市乃至全省范围内抽调业务骨干成立工作专班，有针对性地调取一批案件，全面审视行政审判活动，深度梳理行政审判人员违法行为线索，集中力量研究监督的具体切入点，为全面铺开办理行政审判人员违法行为监督案件积累实战经验。

（三）强化业务指导，打开监督突破口

1.以上率下，树好标杆。注重发挥上级检察院的引领作用、检察长的示范作用，带头办理行政审判人员违法行为监督案件，一级做给一级看，一级带着一级干，并组织基层院行政检察干警进行观摩学习，增强直观认识，领会监督要点，启发办案思路。

2.个案指导，打开缺口。针对基层院行政检察干警办案经验匮乏、业务流程不熟、实战技巧不足等实际情况，上级院要靠前指导，安排专人负责跟踪案件办理，结合个案办理教方法、讲要点、明方向、定措施，携手发力、以点带面开创新局面。

3.智力支援，补齐短板。通过组建智囊团队、设立咨询热线、编制工作手册、搭建交流平台等方式，及时解疑惑、传经验、授技巧，有效解决办案实践中的各类堵点、难点、焦点问题，不断夯实基层检察院行政检察干警的办案业务基础。

（四）强化类案审查，拓展监督辐射面

针对审判程序违法行为往往会在一定时期、在特定法官所办案件、在审理同一类案件或者同一批案件过程中重复出现的特点，一是结合已发现的行政审判人员违法行为，加强对主审法官近年来所办案件的全面审查，深挖监督线索，扩大办案规模。二是汇总行政审判人员违法行为具体情形并通报辖区各基层检察院，根据各地法官审判特点，有针对性地梳理某一类或者几类违法问题，扩大办案范围。三是坚持个案监督向类案监督延伸。针对错误适用审判程序、违法适用调解、不依法核对诉讼参加人身份、违反法定审理期限、违反法律规定送达等常见多发的违法情形，在办理个案基础上，灵活安排“小专项”活动，集中解决审判人员的同类违法问题，扩大监督影响力。四是坚持对“事”监督与对“人”监督并重。在对行政审判活动系列违法情形进行监督的同时，加强穿透式监督，着力发现并监督隐藏在审判活动违法背后的故意违反法律法规办理案件、利用职权为自己或者他人谋取私利等行政审判人员违法行为。

（五）强化制度创新，抢占监督制高点