生态产品价值实现机制的探讨

□ 李宏伟

绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。生态产品价值实现是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径和物质载体。

一、生态产品价值实现的认识和理解

2021 年4 月26 日，中 共 中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，要求“探索构建行政区域单元生态产品总值”，“建立覆盖各级行政区域的生态产品总值统计制度”，“推进生态产品价值核算结果在政府决策和绩效考核评价中的应用”，“推动生态产品价值核算结果在生态保护补偿”等方面的应用。

探讨生态产品价值实现的话题，首先要定义什么样的产品能够被称作是生态产品。学术界通常会把生态物质产品、调节服务产品和文化服务产品放在一起探讨，并进行GEP 核算。对此，有一些争论。一是认为调节服务产品占比过大，有的地方即使算出的GEP 数值很大，但不能有效转化，或者并不需要将所有的调节涵养功能全部转化；二是调节涵养服务本身不需要做精细的核算，在算法上添加那么多指标，费力费神，意义不大。其实，绿水青山就是金山银山的理念，本来就不是说一定要把绿水青山所蕴含的经济价值全部体现出来。

2003 年6 月，习近平总书记在浙江调研时说到，“磐安生态富县的路子是对的，生态是可以富县的，生态好不仅可以富县，而且可以让老百姓很富，是很高境界的富。”也就是说，生态富县、生态富民是能够实现的很高境界的富。要达到这种境界需要一个转化，需要找到相适宜的路径，即坚持生态优先、绿色发展，最后实现共同富裕，我们称之为绿色共富。换言之，绿色共富就是在特别严格的生态保护前提下，通过绿色发展来实现共同富裕。为什么说绿色共富是很高境界的富？有三层含义，即生态优先事关全局的、长远的生态公共福利；绿色发展事关代内、代际的高质量发展和可持续发展；共同富裕事关人的全面发展和全体人民的共同富裕。

二、生态产品价值实现取得的进展和成效

一是生态产品价值评价体系基本建立。2022 年3 月26 日，国家发展和改革委员会、国家统计局联合印发《生态产品总值核算规范（试行）》，指出“针对行政区的生态产品总值核算主要用于绩效考核和生态产品保护补偿等政府发挥作用的生态产品价值实现领域”。各地积极探索制定相应的GEP 核算地方标准，这是很好的基础。

二是生态补偿机制不断完善。生态补偿，本质上是政府代表生态产品的消费者来购买生态功能区提供的生态产品。20 世纪90 年代，生态补偿就写进了中央文件，之后不断完善，现已覆盖了各类生态系统，区域和流域的横向生态补偿机制也取得了明显成效。2000年以后，我国在生态补偿方面的资金投入不断加大，每年各类生态补偿政策资金超过2000 亿元。

三是各部门、各地方高度重视生态文明建设。生态环境部已经命名授牌了572 个生态文明建设示范区和240 个“绿水青山就是金山银山”实践创新基地，充分调动了地方政府开展生态文明建设的积极性。

三、生态产品价值实现中存在的突出问题

一是尚未形成有效的制度合力。2019 年国家发展和改革委员会批准丽水市和福州市两个国家级试点，2020 年以来自然资源部推出4批共43 个生态产品价值实现典型案例。多个部门的多头管理容易产生制度的合成谬误，因此在顶层设计方面还需要相关部门协同推进。

二是在实现机制方面，个别地方存在过度消费、乱扣帽子等问题。比如有的地方打着生态旅游推动生态产品价值转化的旗帜，但实际上做的是采矿、水电开发等破坏绿水青山的事情；有的地方以康养的产业名义开发房地产，在水源地做康养、旅游项目，显然是踩到了“红线”。

三是有些地方停留在初级阶段，路径不畅、思路不多，未深入研究自身资源禀赋，只是进行简单模仿。有的地方偏重于直接见效的产业开发和短期物质利益回报，或者未结合本地情况认真研究而是照搬照抄，并没能探索出适合本地的可持续发展路径。比如曾经有些地方特别是生态富集的地方都在培育食用菌，但是由于大家都去做，市场上食用菌价格就低了，经济效益反而降低了。

四是存在政策的配套性和系统性不够的问题。由于缺乏相关政策依据，很多地方政府在推动生态产品价值实现工作时，不能很好地调动企业和社会的力量参与，很多时候是在跳独舞，很吃力。

四、建立和完善生态产品价值实现机制的思考与建议

生态产品价值实现既需要政府推动，也需要调动企业和社会各界共同参与，以市场化的方式，建立长效机制。

第一，厘清生态家底，做好GEP 核算。这是很重要的一步，只有核算准了，才能更好地应用于考核机制和产业发展等各方面。

第二，建立健全生态补偿机制。生态涵养区在中央财政转移支付的基础上，要积极探索建立健全横向补偿机制，在区域之间形成协同机制，并健全市场化、多元化的生态保护综合补偿机制。

第三，建立转化机制和平台。比如浙江省成立了“两山”银行，后来改名为“两山”合作社，就是搭建了资源整合的有力平台。特别重要的是，要建立自然资源要素高效整合的机制。山水林田湖草等自然资源的开发利用权利从原始所有者流向项目开发方，需要解决“见得着”“聚得够”的问题，实现自然资源要素的高效配置。“见得着”即资源和项目要能实现通畅的对接，“聚得够”是指生态资源的高效开发利用需要资源要素的规模整合。无论是生态农业、生态工业，还是旅游、康养等第三产业，都需要对涉及的自然资源进行批量的整合利用，其中既有集中连片扩大产能的规模需要，也有优化资源类型组合的结构需要。这就需要建立有为的服务型政府及自然资源要素组织体系，来实现资源的全域化整合，产权确认、交易体系等。由于自然资源具有难以移动、牵涉面广、协调难度大等特点，对自然资源要素的组织就需要“强政府+强市场”的模式。要鼓励各地搭建“政府主导、市场化运作”的平台，建立起自然资源流转整合、提质增效、对接产业项目的运营公司体系。同时，要对一定区域范围内分散闲置的森林、水体、耕地、古民居等资源进行整合，打造优质资产包，对接休闲旅游、森林康养、现代农业等产业，回应生产力发展对生产要素集中的要求，探索特色发展的路子。

第四，GEP 进规划、进决策、进考核、进项目。建立服务生态产品开发的金融、资产交易和科技服务体系，需要发挥财政性资金、政策性银行的引导作用，在融资担保、信贷产品体系等方面进行创新建设。建立服务生态产品开发的金融服务体系，鼓励各类金融机构根据生态产品开发项目的发展需求和风险等级创新金融产品，引入证券化、股权投资、抵质押贷款、保险等，推动自然资本转化为金融资本，促进自然资本产业化运作。