印度利用《联合国海洋法公约》的诉求、路径与挑战

李潇枭

【内容提要】《联合国海洋法公约》自生效以来，对维护全球海洋秩序起到了重要的作用，被视为“海洋宪章”。印度为了在国际制度框架内追求海洋权益和利益的最大化，在加入和实施《联合国海洋法公约》的过程中积极利用其来主张诉求、维护海洋权益。印度通过出台海洋法律法规，建立和完善海洋事务管理体系，推出和更新海洋战略和海洋学说等一系列举措，并取得了一定成就。印度在利用《联合国海洋法公约》的过程中也面临着立法滞后、管理混乱和执行受阻等方面的挑战。可以预见的是，在迈向世界性海洋强国的道路上，印度必将更加重视并利用《联合国海洋法公约》以实现和保障其区域和全球的海洋权益和利益。

《联合国海洋法公约》(下文简称《公约》)自生效以来，被认为是全球海洋治理领域的“海洋宪章”，为维护全球海洋秩序做出了重要的贡献。《公约》作为一部规范海洋活动的综合性条约，是发达国家和发展中国家、沿海国和其他海洋利用国之间利益协调和政治妥协的产物。(1)张海文：《<联合国海洋法公约>开放签署四十周年：回顾与展望》，《武大国际法评论》2022年第6期。印度作为海洋大国，同时也是一个发展中国家，独特的国际身份地位决定了其海洋法实践具有明显的特色。自1947年独立起，印度便重视并参与海洋法实践。一方面通过出台各类涉海立法完善国内海洋法令，另一方面重视国际法的国内适用，尤其是与《公约》的对接。印度于1982年12月10日签署了《公约》，并于1995年批准。(2)“Status of Treaties，United Nations Convention on the Law of the sea，”United Nations Treaty Collection，https：//treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx？src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en，访问时间：2023年9月25日。在具体实践中，印度越发重视国际法特别是《公约》在处理海洋问题中的地位和作用。正如2015年《印度海洋安全战略》中所提到：“战略更加注重以下方面……维护航行自由，加强国际海上法律体系，特别是《联合国海洋法公约》，对各方利益至关重要。”(3)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.6.印度作为海洋大国，立国至今已有丰富的海洋法实践，包括维护航行自由、海洋边界争端、海洋资源开发、打击海盗活动等方面。可以说，在海洋安全方面，遵守国际法、利用国际法特别是《公约》中相关内容，已经成为印度维持海洋安全、实现海洋战略目标的重要手段之一。(4)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.81.

学界对印度的海洋战略与政策等宏观层面的研究成果丰富，而研究印度海洋法实践方面的成果却寥寥无几，(5)国外学界对印度海洋法实践研究成果也较少，印度海军退役少将萨尔玛(Sharma O.P.)著作The International Law of the Sea：India and the UN Convention of 1982对海洋法的规则有过进行基本介绍，也涉及了印度海洋法实践的相关内容，但缺少对最新印度海洋法实践的研究。并基本局限于法律法规的基本梳理(6)参见刘畅：《印度、巴基斯坦海洋法律体系研究》，知识产权出版社，2022年；薛桂芳：《<联合国海洋法公约>与国家实践》，海洋出版社，2011年；张海文，李红云：《世界各国海洋立法汇编 亚洲和大洋洲国家卷》，法律出版社，2012年。，尤其缺乏对印度海洋法实践的具体研究。因此，研究印度与《公约》之间的互动关系，一方面有助于了解印度参与国际海洋立法实践的背景和目的；另一方面对理解印度如何利用《公约》实现和维护其海洋权益方式以及《公约》在其参与区域和全球海洋治理中的地位和作用具有重要的意义。

一、印度加入《公约》过程及核心诉求

《公约》作为全球海洋领域最重要的一部多边条约，不仅规定了各国合理利用海洋的权利，也规定了各国需要严格遵守的相关义务。一些规定如保护海洋环境、航行自由、专属经济区制度等甚至成为了国际习惯，对所有国家具有拘束力，无论是否是缔约国都必须遵守。(7)Roach，J.Ashley，“Today’s Customary International Law of the Sea，”Ocean Development &International Law，Vol.45，No.3，2014，pp.239-259.印度全程参与了三次海洋法公约会议，在谈判过程中争取国家利益最大化是印度的核心目的和直接动因。由于同时具有发展中国家和海洋大国的双重身份，印度为了其利益诉求让更多的国家所接受，在谈判博弈中采取了“平衡策略”以满足不同国家的利益需求。

(一)印度加入《公约》的考量

第一，争取海洋利益最大化是印度加入《公约》的直接动因。印度参与了三次联合国海洋法公约会议的谈判过程，分别经历了消极—被动—主动三个阶段。1958年第一次联合国海洋法公约会议上，印度拒绝批准1958年“日内瓦海洋法公约”。(8)联合国于1958年在日内瓦召开第一次海洋法会议，达成四项公约及一项议定书：分别是《领海及毗连区公约》《大陆架公约》《公海公约》《捕鱼及养护公海生物资源公约》以及《关于强制解决争端的任意议定书》。原因在于印度要求军舰通过领海需要提前批准和通知，但是1958年“日内瓦海洋法公约”中并没有对军舰的活动作限制性规定。(9)Sharma O.P.，India and the United Nations Convention on the Law of the Sea，Ocean Development &International Law，Vol.26，1995，No.4，pp.391-412.第二次谈判过程中，由于在领海宽度问题上分歧严重，各国没有达成任何关于海洋法的新协定。加上美苏两国在海洋利益上的斗争和分歧，印度等发展中国家只是作为美国或苏联的附庸被动地参与其中，并没有自己的发言权。(10)Sharma O.P.，The International Law of the Sea：India and the UN Convention of 1982，Oxford University Press，2009，p.xxxii.在第三次联合国海洋法公约会议中，印度积极参与并提出了一系列主张。印度的特殊地缘决定了其非常重视航行、环境、安全和海洋科学研究等海洋权利。印度海洋法研究专家帕特(Patel B.N.)教授认为，印度在第三次联合国海洋法公约会议上声称的基本海洋利益包括：(1)保证印度在传统水域和用于国际航行的海峡自由航行的利益；(2)安达曼、尼科巴群岛以及拉克沙威普群岛的大陆国家远洋群岛地位；(3)沿海水域的重要战略和安全利益；(4)确保海军军舰的自由行动；(5)保护邻近海域的海洋环境；(6)管理其专属经济区内外国研究机构进行的海洋科学研究。(11)Patel B.N.，The State Practice of India and the Development of International Law：Dynamic Interplay between Foreign Policy and Jurisprudence，Martinus Nijhoff Publishers，2016，p.77.

印度态度转变与其对《公约》重要性的认知变化有关。随着国际海洋法的发展以及第三世界力量的壮大，原有被海洋强国垄断的谈判格局发生了变化。印度逐渐意识到积极参与国际规则的制定不仅能维护印度海洋安全，而且也能保障印度其他海上利益如海上贸易、海洋安全、海上战略通道等。首先，《公约》通过后，印度不仅可以依据《公约》维护海洋主权，获得大面积海上专属经济区，也有可能与邻国发生海洋争端，因此印度需要做好相关准备积极应对。(12)Gurpreet S.Khurana，Maritime Forces in Pursuit of National Security：Policy Imperatives for India，Shipra Publications New Delhi，2008，p.4.其次，印度海军实力不断增强，印度参与联合国海洋法公约会议的态度和立场开始转变。1957年印度从英国购买了航空母舰“维克兰特”号(INS Vikrant)，并于1961年作为印度第一艘航空母舰入列。随着印度海上力量的增强，(13)“The Glorious History of India’s Aircraft Carriers，”Ministry of Defense，https：//pib.gov.in/FeaturesDeatils.aspx？NoteId=151135&ModuleId%20=%202，访问时间：2023年12月9日。印度将原本军舰在领海需要提前批准改为提前通知。(14)“Blueprint to Bluewater，”Ministry of Defense (Navy)，https：//www.indiannavy.nic.in/sites/default/files/Bslueprint-to-BlueWater-06Apr16.pdf，最后访问日期：2023年8月13日。再次，印度的海洋战略逐渐从“近海防御”向“远洋海军”转变，(15)李红梅：《印度海洋战略的发展历程、现状特征与未来展望》，《南亚研究季刊》2018年第4期，第9-15页。《公约》中的相关规定能够为印度实现区域和全球海洋战略目标提供重要的国际法依据。在此背景下，自诩为第三世界领袖的印度积极参与谈判、提出相关建议和提案也不足为奇了。

第二，印度的双重身份要求其平衡不同的利益需求。印度同时具有发展中国家和海洋大国双重身份，导致印度在谈判过程中需要兼顾双方的利益需要，以实现自身利益的最大化。作为发展中国家，为了使自身诉求得到广大发展中国家的支持，印度在《公约》谈判过程中站在发展中国家一边，支持发展中国家的立场。如坚持领海12海里的宽度、军舰在领海无害通行需要进行提前通知、坚持新出现的专属经济区制度等。作为海洋大国，印度与其他海洋大国也有一些共同的利益，主要体现在保障国际战略通道上，特别是国际海峡的自由通行方面。为了减少发展中国家和海峡国家的疑虑和反感，印度在事关海峡自由通行等符合海洋大国立场的问题上采取了低调的态势。由于会议谈判采取的是“一揽子协定”谈判方式，不允许缔约国有保留。当印度提出的建议与他国产生冲突时，印度则会采取观望或折中的方式推动谈判的进行。

(二)印度加入《公约》的核心诉求及成效

第一，积极主张海域主权以保障海洋权益。印度通过声明海域主权范围、划分不同类型海域以积极主张海域权利，保障其海洋权益。在主张海域主权范围方面，印度一直重视和维护自身海洋权益。1947年印度独立不久便宣称3海里的领海。1956年发布了四份总统通知，除了主张对印度大陆架的权利，还主张100海里的渔业保护区和12海里的毗连区范围，并将领海宽度扩展到6海里。在大陆国家远洋群岛的群岛地位上，印度坚持安达曼和尼科巴群岛的群岛地位。印度认为区分构成单一国家的群岛和大陆国家远洋群岛是没有逻辑依据的，尽管它们与沿海国有一定距离。但是根据《公约》谈判的结果，只确定给予那些本身就是政治实体的岛屿群以群岛地位，例如印度尼西亚、菲律宾和马尔代夫。印度之所以希望其大陆国家远洋群岛的群岛地位获得承认，一方面是由于安达曼和尼科巴群岛的战略地理位置极为重要，印度可以依据国内法指定海道和制定相关海上交通规则；另一方面印度也可以通过划出群岛基线的方式对大约23000平方海里的水域拥有管辖权，并获得更为充实的国际法依据。(16)Sharma O.P.，India and the United Nations Convention on the Law of the Sea，Ocean Development &International Law，Vol.26，1995，No.4，pp.391-412.

在划分不同类型海域上，印度在《公约》谈判过程中的主张基本得到实现。除了在毗连区、大陆架的范围与其他发展中国家不一致外，印度在领海、专属经济区方面与其他国家的意见保持一致。在毗连区方面，印度主张18海里的范围。印度主张的领海范围比一般国家的主张更大，原因在于20世纪70年代初期印度饱受海上走私犯罪的困扰，因而希望扩大毗连区的范围来控制走私活动等海上犯罪，但大多数国家认为24海里毗连区范围已经足够，最终印度还是承认24海里的毗连区宽度。在大陆架方面，印度一开始主张的是200海里固定的范围，由于没有获得足够的支持，印度转变态度加入了“宽大陆架”集团，并认为外大陆架产生的利益需要设立相关专门机构进行分配。此外，印度也接受了斯里兰卡联合提案，并获得了比《公约》规定更宽的大陆架。

第二，解决海洋边界问题以塑造安全海洋环境。印度与7个国家存在海上边界。在与周边国家划界的实践中，《公约》通过之前，印度主要通过协议谈判的方式与斯里兰卡、印度尼西亚、马尔代夫、泰国、缅甸缔结了海洋边界协定。(17)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，” Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.22.签署并加入《公约》后，印度利用《公约》设立的国际海洋法法庭以仲裁的方式解决了与孟加拉国的海洋划界争端。(18)Prescott Victor，“Regional Report Indian Ocean，”in International Maritime Boundaries，The American Society of International Law，http：//dx.doi.org/10.1163/2214-8388_rwimbo_IMBO_Book_6_2，访问时间：2023年8月13日。印度通过协议谈判和国际仲裁的方式解决了大部分的海上边界问题。在海洋划界方法上，印度坚持“等距离”划界法优先，而印度周边一些国家坚持“公平原则”划界法优先。例如，在印度—孟加拉国划界案中，孟加拉国坚持由于特殊地理环境，划界应坚持“公平原则”，若按照“等距离”的划界方法进行划界，将使得孟加拉国成为“被海洋锁住”的国家。(19)Sunil Kumar Agarwal，“India-Bangladesh Maritime Dispute：An International Law Perspective，”Maritime Affairs：Journal of the National Maritime Foundation of India，Vol.6，No.1，2010，pp.28-50.印度对通过《公约》机制解决与孟加拉国的海洋划界的结果表示欢迎。(20)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，” Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.22.印度成功利用《公约》机制解决海上边界问题是诸多因素的结果。首先，印度重视海上边界问题的解决。孟加拉国和印度从1974年开始进行海上争端问题的谈判，两国1975年将会谈的级别上升到部长级。2010年1月，孟加拉国总理哈西娜对印度进行了访问，同意通过和平友好的方式解决两国的海上争端。2011年9月，辛格总理对孟加拉国进行了回访，并且签署了陆地边界协议。其次，孟加拉国与缅甸利用《公约》机制成功解决了海洋争端，为印度和孟加拉国解决海上边界问题提供了先例。2012年3月，国际海洋法法庭就孟加拉国与缅甸的海上争端作岀了裁决，孟加拉国和缅甸都表示接受仲裁结果。2012年3月，印度负责与孟加拉国进行边界谈判的特别代表潘卡·萨兰(Pankaj Saran)表示：“孟加拉国与缅甸的仲裁是一个重要裁定。我们希望与孟加拉国就影响两国关系的因素进行双边沟通解决。”(21)“India Ready to Resolve Maritime Row with Bangladesh Bilaterally，”The Times of India，March 17，2012.目前，除了巴基斯坦外，印度解决了与其他国家的海洋边界问题。和平解决海洋边界争端一方面能为印度提供一个较为安全的海上环境；另一方面还有助于改善印度与邻国的关系，树立印度在邻国中的友好形象。譬如孟加拉国外交部部长马哈茂德·阿里(Mahmud Ali)说：“这是孟印友谊的胜利，两国的海上争端随着此次仲裁而画上了句号，这将推动双方关系向前一大步。”(22)Haroon Habib，“Bangladesh Wins Maritime Dispute with India，”The Hindu，July 9，2014.

第三，坚持军舰航行自由以加强地区存在和控制。印度关于军舰在领海的无害通过问题上，其态度在《公约》谈判的过程中发生了转变。第一次海洋法会议上，印度要求军舰在领海需提前通知的规定写入“日内瓦海洋法公约”，但当时会议的结果没有满足印度的诉求。第三次联合国海洋法公约会议中，印度从原来主张的批准和通知改为仅通知。同时，为了落实该主张，印度在1976年通过了《海洋区域法》，其中规定外国军舰在通过印度领海时须事先发出通知，并要求所有潜艇和其他水下运载工具在通过领海时在水面航行并展示国旗。(23)“The Territorial Waters，Continental Shelf，Exclusive Economic Zone and Other Maritime Zones Act，1976，Article 4，”India Code，https：//www.indiacode.nic.in/bitstream/123456789/1484/2/A1976-80.pdf.相反，印度的周边国家对外国军舰通过领海问题的态度与印度不一致。到1977年，巴基斯坦、孟加拉国、斯里兰卡和缅甸都单方面颁布了外国军舰通过各自领海需要事先批准和通知的规定。(24)Patel B.N.，The State Practice of India and the Development of International Law：Dynamic Interplay between Foreign Policy and Jurisprudence，Martinus Nijhoff Publishers，2016，p.85.因此，印度海军在通过周边国家领海的时候面临着法律冲突的问题。例如，斯里兰卡根据其立法对印度军舰在帕克湾(Palk Bay)水域的通过提出事先同意的要求。印度认为在对等基础上，斯里兰卡可能只要求按照印度1976年《海洋区域法》的规定对其军舰通过领海要求事先通知。(25)Patel B.N.，The State Practice of India and the Development of International Law：Dynamic Interplay between Foreign Policy and Jurisprudence，Martinus Nijhoff Publishers，2016，p.88.

印度将外国军舰在领海的通过要求由批准和通知改为仅通知，一方面是由于印度试图限制航行自由，特别是限制外部军事力量进入印度洋地区。在历史上，西方国家通过控制海洋来统治和殖民印度。加上1971年美国“企业号”航母给印度带来的心理阴影，使得印度并没有像以美国为首的西方国家那样强调“绝对的”航行自由。正如印度1995年批准《公约》的声明中提到：“印度共和国政府理解《公约》的规定并未授权其他国家在专属经济区和大陆架内进行军事演习或军事行动，尤其是涉及使用武器或爆炸物的行动，除非得到沿海国家的同意。”(26)“Declarations and Statements：Oceans and Law of the Sea，”United Nations，https：//treaties.un.org/Pages/ViewDetailsIII.aspx？src=TREATY&mtdsg_no=XXI-6&chapter=21&Temp=mtdsg3&clang=_en，访问时间：2023年9月25日。另一方面作为拥有强大海军的海洋大国，印度也希望航行自由以加强在地区甚至在“全球公地”的存在。(27)Patrick Bratton，“India and Freedom of Navigation：Maritime Power and Control of the Sea，”Journal of Indo-Pacific Affairs，Vol.6，No.1，2023，p.1.因能力不足，印度还无法实现其海军力量在全球范围的投射。因此，印度海军通过在周边国家领海的自由航行，以加强在印度洋地区的存在和控制，便成为印度的现实选择。

第四，遵循新制度以保障海洋资源开发利用。《公约》赋予了印度约201万平方公里的专属经济区和120万平方公里的大陆架，同时也为印度进行海洋资源开发和利用提供了法律保障。(28)“India’s Maritime Doctrine，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，August，2009，p.62.在专属经济区方面，《公约》第56条规定了沿海国勘探和开发、养护和管理海床、底土及其上覆水域的自然资源(不论生物资源或非生物资源)，以及从事经济性开发和勘探的主权权利。在大陆架方面，《公约》第77条规定了沿海国为勘探大陆架和开发其自然资源的目的，对大陆架行使主权权利。在国家管辖海域外，《公约》中国际海底区域平行开发制度也扩大了印度开发和利用海洋资源的范围。(29)国际海底区域(简称“区域”)是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土，为了开发区域资源，《公约》将国际海底区域资源勘探开发制度与管理机构作为一个主要部分。见陈德恭：《现代国际海洋法》，北京：海洋出版社，2009年，第407页。印度于1987年成为第一个在国际海底管理局登记的“先驱投资者”，并获得了15万平方公里的国际海底区域，确定了7.5万平方公里的开发区域用于在中印度洋盆地开展各种多金属结核(PMN)开发活动。(30)“Mineral Exploration by India，”Ministry of Earth Science，https：//pib.gov.in/newsite/PrintRelease.aspx？relid=75788，访问时间：2023年9月25日。印度对区域内的资源开发表现积极，一方面是印度对镍、钴、铜、锰等战略资源的需要，另一方面也是印度在印度洋保持战略存在的一种重要手段。国际海底管理局曾于2001年和2011年将西南印度洋近2万平方公里的探矿区授予中国，(31)中国获印度洋底1万平方公里采矿权，新快报，https：//coal.in-en.com/html/coal-1096366.shtml，访问时间：2023年9月25日。导致印度对区域外国家进入印度洋感到担忧，怀疑中国是出于战略目的而进行相关勘探活动。(32)“Deep-Sea Mining as a Political Tool，”Stratfor Enterprises，LLC.，https：//oceanminingintel.com/news/regulation/deep-sea-mining-as-a-political-tool，访问时间：2023年9月25日；朱永灵：《关于中国国际海底区域矿区采矿的思考》，《海洋开发与管理》2017年第8期，第109-112页。

二、《公约》影响下印度实现海洋权益的路径

《公约》为印度参与区域和全球海洋治理提供了国际法依据和指导。在《公约》的影响下，印度通过出台相关涉海法律、建立和改革管理机构、提升海洋权益认知等举措，加快《公约》的国内适用，以维护和保障海洋权益。

(一)立法层面：出台国内涉海法律，将国际法转化为国内法

印度重视利用法律制度来管理海洋，很大程度上继承了英国传统，沿袭了殖民时代制定的多部涉海法律并根据需要制定了一系列新的法律法规。印度的海洋立法以《印度宪法》为核心，同时以1976年《领海、大陆架、专属经济区及其他海洋区域法》(以下简称“1976年《海区法》”)和1981年《印度海洋区域(外国船只捕鱼监管)法》(以下简称“1981年《海区法》”)为立法框架，其他法令和通知为补充。

第一，《印度宪法》是印度海洋立法的核心。《印度宪法》对印度的海洋领土进行了规定，并通过修正案不断更新涉海立法内容。《印度宪法》于1949年11月26日由制宪议会通过，并于1950年1月26日生效。1951年至2015年，印度共颁布了100个宪法修正案。(33)“The Constitution of India，”India Code，https：//www.india.gov.in/my-govemment/constitution-india，访问时间：2023年8月13日。《印度宪法》第297条直接涉及印度的海洋领土，其中规定：“领海、大陆架(1963年第15次宪法修正案加入)有价值的资源和专属经济区(1976年第40次宪法修正案加入)内的资源，均属于联邦。”1976年的第40次修正案中还规定：“印度领海海域及大陆架上的土地、矿物及其他有价值的资源均属于联邦政府，应由联邦支配其用途；印度专属经济区的所有其他资源也属联邦所有，应由联邦支配其用途；印度领海大陆架、专属经济区与其他海洋区域的范围由议会法律随时确定。”该修正案明确了联邦政府控制资源的专属权利。相较于陆地领土的规定，《印度宪法》对海洋重视不足，内容仅限于总括性的规定。一方面是由于印度历史上长期面临来自陆地的威胁，对陆地的重视程度高；另一方面，由于制定《印度宪法》时正值独立初期，印度急于摆脱殖民统治，因此对海洋主权的重视程度不高。(34)刘畅：《印度、巴基斯坦海洋法律体系研究》，知识产权出版社，2022年，第21页。随着印度的海上实力的不断增强，印度对海洋权益的重视也不断加强。

第二，1976年《海区法》是印度总括性海洋立法。为了实现《公约》在印度国内的转化和适用，印度出台了1976年《海区法》。1976年《海区法》共包括16条，出台背景正值第三次海洋法公约会议举行之际，因此该法吸取了印度当时的立场和谈判的最新成果。一是界定了印度各海区的性质与范围，明确了印度各海域的管辖权。该法第3条至第8条界定了一系列海区的具体范围，包括领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及历史性水域的范围，同时也提到领海具体的范围可通过《政府公报》的通告作出变更。该法第9条还规定印度与邻国的海区争端应协商解决，争端解决前应暂时按中间线做临时划分，除非另有双方同意的其他安排。印度在1974年至1993年间划定了五个海上邻国的海上边界，大多数采用“等距离线”原则。(35)Arun Prakash，“India’s Maritime Strategy，”Journal of the United Service Institution of India，Vol.137，No.568，2007，pp.157-176.二是明确了印度各类海区的不同管理制度。该法的第3条和第8条规定了印度在领海和历史性水域行使主权。第4条规定了外国军舰、潜艇和潜水器经过印度领海需要提前通知，后两者在进入领海时需要浮出水面并悬挂旗帜。该法第5条增加了“安全”内容，即除海关、移民、财政、卫生外，中央政府还可以就印度的国家安全问题在毗连区内行使相应的权力和采取必要的措施。该法第6条、第7条规定了印度在专属经济区和大陆架上行使资源开发和管理等主权权利。三是确定了主要权限和处罚制度。该法将海洋管理的主要权限赋予中央政府，第15条授权中央政府通过《政府公报》制定执法条例，对领海等各海区内的人员行为、资源开发和利用等进行规范，授权中央政府规定相应的处罚措施。(36)曾祥裕：《印度海洋安全战略：政策规划与实践》，华夏出版有限公司，2021年，第110页。由于该法第14条规定在起诉之前需要获得中央政府的批准，因此在执法方面增加了一定的阻碍。

第三，1981年《海区法》细化了执法依据。为了遏制在印度管辖海域内外国船只的非法捕捞活动，印度政府分别于1981年和1982年通过了《印度海洋区域(外国船只捕鱼监管)法》和《印度海洋区域(外国船只捕鱼监管)规则》(以下简称“1982年《海区法》”)。其中，1981年《海区法》共5章，26条，《外国船只捕鱼监管规则》是在其基础上的进一步细化。1981年《海区法》规定了外国船只在印度领水和专属经济区参与捕捞的条件，授权相关机关(海岸警卫队和海军)执法以及对非法捕捞的外国船舶进行处罚，有力地保障了印度管辖海域的渔业资源和管理。为了便利执法，该法第22条、第23条专门规定了违法活动和事件的简易认定程序。由于该法没有类似1976年《海洋区法》中需要获得中央政府批准的要求，因此更为频繁地为海军和海岸警卫队执法时所援用，并减少了相应的执法成本。(37)Patel B.N.，The State Practice of India and the Development of International Law：Dynamic Interplay between Foreign Policy and Jurisprudence，Martinus Nijhoff Publishers，2016，p.104.

第四，海洋立法的补充和更新。除上述立法外，印度通过其他法令和通知对海洋事务管理进行补充和更新。比如1958年《商船运输法》、1978年《海岸警卫队法》、1974年《水污染防治法》、2022年《海上反海盗法》等。其中值得一提的是，为了保障印度的海上贸易和运输安全，印度最近通过的《海上反海盗法》将死刑作为处罚的最严厉手段来震慑海盗行为。(38)“Maritime Anti-Piracy Act，”India Code，https：//prsindia.org/files/bills_acts/acts_parliament/2023/The%20Maritime%20Anti%20piracy%20Act，%202022.pdf，访问时间：2023年8月13日。该法序言中提到，与其他国家一起打击海盗活动是《公约》的一项应尽义务，鉴于印度已批准《公约》，认为有必要使《公约》中关于海盗的规定生效。该法的通过对印度而言具有重要的现实意义。该法将适用于印度专属经济区和之外的所有海域。在2008年至2022年间，全球共发生了涉及443名印度国民的46起海盗案件。印度外交部长贾尚卡尔对此表示：“确保海上安全是保障印度安全和经济福祉的关键。”并且解释道，印度90%以上的贸易是通过海上运输完成，且国家80%以上的油气需求通过海上运输满足。(39)“印度立法打击海盗行为”，https：//mp.weixin.qq.com/s？_biz=MzA3NTM1MDYyOA==&mid=2650441 600& idx=6&sn=77afa796203ee2f702c85b32ff1be952&chksm=877ff08bb008799d28cebfadbc8f8bd 88249 c5dcb2f69ef943cf5161eb852035c2eb60e12ef2&scene=27，中国船检，访问时间：2023年8月13日。《海上反海盗法》的通过将进一步保障印度的海上安全，包括海上贸易的安全，同时也体现了印度以国内立法的形式来执行《公约》的相关规定和精神。(40)R.Venkat Prabhat，“Anti-Maritime Piracy Bill 2022：A Game-Changer for Shipping Industry Security？”https：//bwlegalworld.businessworld.in/article/Anti-Maritime-Piracy-Bill-2022-A-Game-Changer-For-Shipping-Industry-Security-/06-04-2023-471862/，访问时间：2023年8月13日。

(二)管理层面：建立海洋事务管理机构，构建和完善海洋管理体系

印度负责海洋管理的专门机构众多，包括不同职能的行政和执法机构，但缺乏一个专门机构负责海洋事务总体协调。其中，海洋事务的管理职能分散在各个行政部门，海军部门和海岸警卫队负责海上安全和执法，地球科学部在海洋技术与服务上发挥关键作用。

第一，多部门负责海洋事务管理。印度的海洋管理机构包括总统、总理、议会和政府各个部门以及各级政府机构，并根据自身职能负责管理海洋事务。其中，总统是名誉元首，实权掌握在以总理为首的内阁中，总统对总理和最高法院以及检察长等重要官员有任命权。总理全权负责和领导印度涉海事务和立法，确定海洋政策的具体内容和任务，指导国家海洋政策的实施。议会负责实施立法，保障海洋法律的实施和执行。联邦政府各部门在职权范围内管理海洋事务。如国防部负责海洋安全，地球科学部负责海洋领域的科学与技术研究以及海洋公益服务的开展，农业和农民福利部负责渔业的生产和服务，港口、航运和水道部负责海上海运及安全，石油和天然气部负责海洋资源勘探、开发、保护和利用等。(41)刘畅：《印度、巴基斯坦海洋法律体系研究》，知识产权出版社，2022年，第11-16页。

第二，成立海岸警卫队进行海上维权和执法。早在20世纪60年代，印度海军就向政府提议在印度水域设立“安全与护卫”的辅助性力量，以实施和执行海商海事法律。20世纪70年代初期，印度近海走私猖獗，负责海事机关的渔业部门无力应对，有必要设立单独的海上武装力量成为打击海上犯罪。随着第三次海洋法公约会议中对专属经济区制度的确定，印度201万平方公里的海域也需要执法力量进行巡查和守护。加上当时印度发现了新的孟买油田，油田周边沿岸设施的开发与建设也需要积极维护。1977年2月1日，内阁决定成立一个临时性的海岸警卫机构。1978年8月19日，印度颁布《海岸警卫队法》后，印度海岸警卫队由此作为国家一个独立的武装力量正式成立。(42)“History，” Indian Coast Guard，https：//indiancoastguard.gov.in/content/290_3_History.aspx，访问时间：2023年8月13日。印度海岸警卫队的任务包括：(1)保护包括石油、鱼类及矿产在内的印度海洋及沿岸财富；(2)保护海上生命和财产的安全，包括在海难中协助海员开展救援行动；(3)落实海洋、非法捕捞、走私及毒品贩卖有关的海商事法及相关制度；(4)维护海洋环境及生态并保护珍稀物种；(5)维护人工岛、近岸码头以及其他海上设施的安全；(6)收集相关科研数据；(7)为海军作战提供后援力量。(43)“Mission，” Indian Coast Guard，https：//indiancoastguard.gov.in/content/248_3_Mission.aspx，访问时间：2023年8月13日。海岸警卫队成立以来，印度的海上走私情况大幅减少，不仅保障了印度的海上贸易和安全，还加强了印度对专属经济区、大陆架的专属管辖，维护了《公约》赋予印度的海洋权利。

第三，地球科学部在海洋问题上发挥关键作用。1979年印度开始考虑建立一个处理所有海洋事务的机构。第三次联合国海洋法会议即将结束之际，印度根据谈判的结果颁布了1976年《海区法》，确立了200多万平方公里管辖海域。一方面，印度广阔的海域需要统一的机构进行协调，但印度的各个部分职能分散，功能重叠，难以统一协作。另一方面，当时世界许多国家开始着手成立新的涉海机构，以便更好地维护国家利益。例如，挪威成立了专门的海洋部，美国则建立了国家海洋和大气局等。在此背景下，印度于1981年7月成立了海洋开发局，以加强海洋综合管理。2006年2月，海洋开发局更名为海洋开发部。为了整合印度的科学研究工作，印度政府决定进一步重组海洋开发部。2006年7月，印度政府将气象部、天气预报中心和气象研究所合并组成新的地球科学部。新的地球科学部一方面继承了原海洋开发部的主要职能，另一方面更着重于开展海洋领域的科学与技术研究以及海洋公益服务。现有的主要职能涉及海岸带和海洋环境管理、海洋生物和非生物资源勘探开发、海洋观测与信息服务、海洋科学研究、极地研究和海洋人才培养、海洋科学与服务等。(44)“About Our Ministry，”The Ministry of Earth Sciences (MoES)，https：//www.moes.gov.in/about-us/about-our-Ministry，访问时间：2023年8月13日。地球科学部是目前印度涉海事务的主要协调机构，为印度加强海洋综合管理，促进海洋保护开发和利用发挥着重要的作用。

(三)认知层面：推出和更新海洋战略和海洋学说，提升对海洋权益的认知

印度通过发布海洋战略和海洋学说，不断深化和提升对国际海洋局势的认知和运用思路，不但凸显了其海洋大国的利益诉求，也成为未来海洋实践的重要指导。

第一，将《公约》作为实现海洋战略目标的重要手段。印度一直努力维护“良性大国”的角色，签署、批准和适用《公约》是其作为海洋大国的“责任与担当”的重要表现，因此在制定海洋战略的同时也将《公约》作为重要考虑因素。目前，印度已公开发布了两份正式的海洋战略文件。2007年5月，印度公开了首部海洋战略文件，即《自由利用海洋：印度的海洋军事战略》。为顺应环境的变化，印度2015年10月发布了新的海洋战略文件，即《确保海洋安全：印度的海洋安全战略》。新的海洋战略将“军事战略”上升为较为广义的“安全战略”，“安全战略”的提法更具目的性和实践性。(45)刘磊：《莫迪执政以来印度海洋安全战略的观念与实践》，《国际安全研究》2018年第5期，第98-119页。在2015年《海洋安全战略》中，全文10次提及国际法，有4次专门提到《公约》，并认为“加强国际海上法律体系，特别是《公约》，对维护各方利益至关重要”。(46)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October 2015，p.6.在区分海洋利益区域上，印度将《公约》规定的国家管辖水域为“首要利益区”之首，包括内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等，体现其海洋安全战略的“主权思维”和“底线思维”。(47)楼春豪：《战略认知转变与莫迪政府的海洋安全战略》，《外交评论》2018年第5期，第98-131页。在处理海上邻国关系方面，印度认为在海洋领域同样也需要相互尊重国际法与和平共处五项原则。(48)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.9.《公约》作为海洋领域中最重要的条约，对处理邻国之间的关系的重要性不言自明。在维护海上安全方面，印度认为国际法为海上合作和处理海洋争端提供了有效的方式，印度海军需要继续重视国际法发挥的维护海上航道安全、打击海盗、实现净海洋安全的重要作用。(49)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.24.

第二，发布海洋学说加强对海洋法的认识。印度还先后发布了几份海洋学说文件以加强对海洋法的认识。其中最近的版本是2015年发布的《印度海洋学说》。海洋学说与海洋战略有所区别，海洋学说主要为海洋战略提供一个概念性的解释框架，但并不为具体问题提供相应的解决方案。海洋学说相比海洋战略内容相对更加具体详实、通俗易懂。在介绍海洋法方面提到“全面了解海洋法及其对海洋环境的合法性对所有海员和海军军官尤其重要，因为他们必须遵守和维护海洋法”，并且通过出版《海员国际法指南》(ASeaman’sGuidetoInternationalLaw)一书来加强海军的海洋法意识。(50)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.51.《印度海洋学说》还提及了海上交战规则、海上控制需要遵守的国际规则等。(51)“Ensuring Secure Seas：Indian Maritime Security Strategy，”Integrated Headquarter，Ministry of Defence (Navy)，October，2015，p.74，p.77.除了为从事专业的海洋政策制定者和研究者提供指导外，海洋学说也为非专业人员如大众、媒体普及了印度海洋法的基本概念、规则以及实践的认识。(52)李红梅：《印度海洋战略的发展历程、现状特征与未来展望》，《南亚研究季刊》，2018年第4期，第9-15页。

总之，在印度批准《公约》之后，根据《公约》的规定并结合自身的海洋战略需要，先后出台了一系列的海洋立法和海洋战略文件。印度颁布的海洋立法和海洋政策，兼具稳定性和灵活性，能够更好地应对印度海洋事务管理的新情况和新问题，也为印度海洋开发和管理提供引导和法律政策支持，有利于增强海洋管理实效。

三、印度利用《公约》面临的挑战

印度虽然很早就将《公约》的内容转化为国内法，但是随着全球海洋新情况、新问题的不断涌现以及不断复杂严峻的全球海洋治理环境，印度曾经采取的一些措施已不能适应维护海洋利益的现实需要，并影响了维护自身海洋权益的效果。

(一)立法滞后且不完善，影响维护海洋权益的效果

在立法层面上，印度适用《公约》的过程中主要存在三个方面的问题：第一，印度涉海法律与《公约》的规定存在冲突，需要进行相应的修改。印度目前通行的一些海洋立法早于印度批准《公约》，导致法律出现冲突的情况。比如印度1976年《海洋区法》中规定的毗连区的“安全”目的，超出《公约》相应的规定。第二，立法体系存在混乱冲突的情况，即缺乏一部纲领式的海洋立法。虽然印度通过颁布或发布各种法令和通知来更新法律阐明印度立场，但是对印度国内而言，更需要依靠一部稳定的法律来执行涉海管理事务。第三，立法时间久远，一些海洋立法不适应出现的新情况。目前，虽然印度出台了打击海盗活动的《海上反海盗法》，但对于其他海上的非传统安全等新情况并没有制定相应立法，海洋立法的速度远远落后于其政策主张。对此，作为《公约》的缔约国，印度有必要更新和制定相关海洋立法，以便更好地践行《公约》的相关规定和精神。

(二)管理上缺乏统一的海事机构，行政管理效率较低

在海洋管理方面，如何优化海洋决策体制是印度目前急需解决的问题。印度的涉海决策体制存在职能分割严重、缺乏集中的决策机构等问题，导致了印度的海洋政策实施不畅。印度的国情导致印度很难在海洋管理方面建立一个统一的机构。一方面，由于印度采取联邦体制，除了中央政府14个部门与海洋事务有直接关联外，印度的9个沿海邦以及其他16个邦也与渔港和对外贸易有直接利益关系。印度始终需要从中央和地方的角度思考和处理各部门的涉海利益关系。另一方面，由于海上事务多样性，建立一个统一的海事机构可能会割裂某些领域的陆地事务和海洋事务，也使得在中央内部推行改革困难重重。(53)宋德星：《印度海洋战略研究》，时事出版社，2016年，第117页。随着海洋科技的发展，人们对海洋利用的认知和需求不断增加，但印度政府制定和执行政策能力与国家需求之间存在巨大的断层，导致印度在涉海管理方面一直滞后。由于缺乏一个统一的海事管理机构协调各个涉海部门，导致印度在适用和执行《公约》规定过程中面临相当大的阻碍。印度海洋立法体系滞后、不完善和管理体系分散等问题影响了其在海上维护自身海洋权益的成效，同时导致《公约》在印度适用的效果大打折扣。

(三)执行上面临他国的反对与质疑

《公约》在印度适用面临的挑战不仅有来自内部体制上的困境，也有来自外部全球海洋治理新情况的挑战，尤其是在执行《公约》的过程中存在的一系列问题。第一，印度划定的基线遭到他国质疑。印度采用《公约》中规定的直线基线划定方式，其中包括拉克沙群岛周围的直线基线，并宣布新海域为该国领海的一部分。(54)“Deposit of a List of Geographical Coordinates of Points Defining the Baselines of India，as Contained in the Notifications of the Government of India Dated 11 May 2009 and 20 November 2009，”UN Office of Legal Affairs，https：//www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/mzn_s/mzn76ef.pdf，访问时间：2023年9月25日。印度此举加强了拉克沙群岛周围海域的主权主张，但同时也遭到了一些国家的质疑。巴基斯坦于2011年12月6日对此向联合国秘书长提出了反对的照会，认为印度没有遵守《公约》中关于基线的划定要求，印度所确定的多处基点侵犯了巴基斯坦及国际社会的海洋权益。(55)“Communication from the Government of Pakistan Dated 6 December 2011，”UN Office of Legal Affairs，https：//www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/DEPOSIT/communicationsredeposit/mzn76_2011_pak.pdf，访问时间：2023年9月25日。孟加拉国2021年9月13日提出反对照会，认为印度从1976年《海区法》通过以后一直采用低潮线的方式划定领海，并认为印度违反了《公约》第7条关于基线划定的规定，并要求印度遵守2014年划界仲裁所划定的界限。(56)“Communication from the Government of Bangladesh Dated 13 September 2021，”UN Office of Legal Affairs，https：//www.un.org/depts/los/LEGISLATIONANDTREATIES/PDFFILES/DEPOSIT/communicationsredeposit/NoteVerbaleBgd_Ind.pdf，访问时间：2023年9月25日。第二，印度海域主张范围遭受他国质疑。2021年4月7日，美国约翰·保罗·琼斯号航母(DDG 53)在拉克沙群岛以西约130海里处主张航行权利和自由，引起了印度政府的强烈反应，印度认为美国违反了印度专属经济区的航行规则。(57)“Explained：India and the United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS)，”Usanas Foundation，https：//usanasfoundation.com/explained-india-and-the-united-nations-convention-on-the-law-of-the-sea-unclos，访问时间：2023年9月25日。相反，美国认为只有像印度尼西亚的群岛国家，而不是印度这样的大陆国家，才能使用直线基线来包围岛屿群，并在印度专属经济区内进行航行自由计划(FONOPs)挑战其过度的海域主张。

结 语

近年来，印度越发重视并利用《公约》在实现其海洋战略目标中的重要作用。究其原因，一方面，印度认为加入《公约》能为更好地维护海洋权益和利益。因为《公约》确立了200海里专属经济区和大陆架制度，拓展了印度的海洋管辖区域，为印度维护其“海洋国土”提供了坚实的国际法依据。另一方面，印度也发现遵守《公约》内容和精神，能够提高印度不断增长的国际地位和影响力。在“名”和“利”双重因素的驱动下，印度采取了一系列立法、管理和认知层面的举措，包括制定相关的海洋法律法规和完善管理体系，出台一系列海洋战略文件。印度的一系列举措有效地维护了印度的海洋权益，有力地推动了印度参与海洋全球治理的进程。长远来看，虽然印度在《公约》适用的过程中，存在一些立法、管理和执行方面的问题，制约了印度利用《公约》的效果，但印度也通过一些其他措施积极改进。在新情况、新问题不断涌现的海洋治理环境下，《公约》作为目前全球海洋治理中的“海洋宪章”，仍然发挥着维护海洋秩序的基础性作用。在迈向世界性海洋强国的道路上，印度为了实现和保障其区域和全球海洋利益，必将更加重视利用和发挥《公约》的作用。