新时代职业教育产教融合政策供给特征与改革路向

江春华

（宁波职业技术学院，浙江 宁波 315800）

一、文献回顾与问题的提出

产教融合发端于职业教育的人才培养实践，产业要素融入人才培养过程，人才培养服务于产业发展。产教融合的“初心”就是提高人才培养质量，提升教育服务产业发展能力。随着教育端的人才培养与产业端的企业生产经营之间相互关系的深化、密切，产教融合也逐步扩展成教育系统与产业系统之间多主体、多要素、多形态的多向度融合，成为一种系统性、整体性、协同性的制度安排。可以说，产教融合是教育系统和产业系统互联互通、紧密协作的融合发展过程，是社会各领域要素相互渗透、交叉、协同基础上的异质性、互补性融合[1]。在此复杂过程中，作为产教融合的重要利益相关方，政府也通过政策供给等宏观管理手段在统筹产教资源布局、促进产教需求对接、推进校企协同育人等方面发挥着重要作用。尤其是党的十八大以来，国家推动产教融合的政策供给力度持续加大，政策体系逐步健全。2013年1月，《教育部关于印发〈教育部2013年工作要点〉的通知》（教政法〔2013〕2号）提出“大力推进职业教育产教融合、校企合作”，这是我国首次在政策中明确提出“产教融合”这一政策话语，与过去“产教结合”“工学结合”“产学合作”等话语在内涵上有了质的转变。同年，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次在党中央文件中提出“深化产教融合、校企合作”，标志着产教融合进入党和国家的整体制度安排中，迈入新的发展阶段。2017 年12 月，国务院办公厅印发《关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号），这是我国国家层面专门针对产教融合出台的第一个政策文件，产教融合的国家顶层设计制度框架基本明晰，影响重大、意义深远。2022年5月，新修订施行的《中华人民共和国职业教育法》将“产教结合”修正为“产教融合”，强调职业教育必须坚持产教融合、校企合作，产教融合首次作为法律规范得以明确，正式迈入法治化轨道。从政策规定到法律规范，我国职业教育产教融合的制度化建设跃上了新台阶。十年来，国家集聚产教融合政策供给合力，持续出台一系列政策举措，逐步健全多层次、整体性、协同化的职业教育产教融合政策体系，为推进职业教育产教深度融合提供了坚实的制度保障。

学术界对于产教融合的政策供给也较为关注。不少学者从政策工具的视角构建“政策工具—职业教育产教融合主体”[2]、“政策工具—产教融合实施”[3]、“政策工具—政策目标—政策影响力”[4]等产教融合政策分析框架，研究产教融合政策工具的组合与使用情况。有研究发现，产教融合政策具有政策制定主体的系统性、政策工具使用的多元性、施策主体的协同性、施策目标的衔接性、政策不同维度的耦合性等5 个方面特征[5]。也有学者认为职业教育产教融合制度供给呈现出由碎片性政策条款到整合性体系化政策融合，由供给不足到有效供给，由政府单一主体到多元主体互动等3 个显著特征[6]。当然，职业教育产教融合的政策供给与制度创新也存在一些问题。有学者指出，产教融合规范性文件的数量增长很大程度上可以归结为一种“自我复制与自我维持”的过程，并未很好地激发与时俱进的制度创新并发挥应有的制度效应[7]。职业教育产教融合制度化过程中，制度体系不完备、不协同，政策引领作用发生反向偏移[8]。上述研究丰富了产教融合政策研究，但涉及政策面较窄，对产教融合政策实施举措关注不够。进入新时代，随着职业教育产教融合理论内涵的深化研究与实践探索的深入推进，迫切需要及时转变产教融合政策改革的理念、制度、举措，增强政策供给的适应性。基于此，本研究以产教融合政策为研究对象，通过对政策文本的量化分析，研究职业教育产教融合政策供给的现状及特征，并从宏观政策设计上提出进一步改革优化策略，为完善产教融合政策体系、提升产教融合政策效能提供参考借鉴。

二、研究框架与政策文本来源

1.研究框架

本研究侧重分析职业教育产教融合政策的供给现状，多维度呈现产教融合的政策样态，结合已有文献构建“政策主体—政策举措”二维结构模型，探讨政策主体如何推动落实产教融合政策举措。政策主体是指政策制定的主体，主要包括中共中央、国务院、全国人大及其办公机构以及国家发改委、教育部、人社部、工信部、财政部等国家部委两大类国家层面政策主体，构建产教融合政策供给的组织体系。政策举措是政策文本的主体内容，根据产教融合内涵和政策内容的分析，主要归纳为优化产教资源布局、强化平台载体建设、深化产教协同育人三个层次，构建产教融合政策供给的行动体系。通过“政策主体—政策举措”二维分析框架，整体呈现职业教育产教融合政策供给的图景。

2.政策文本来源

因产教融合内涵丰富，形式多样，涉及政策容易泛化，且有国家和地方政府两个层级的政策主体出台相关政策，根据权威性、规范性、公开性原则，本研究将职业教育产教融合政策文本范围限定为国家层面政策主体出台的且明确提及“产教融合”一词的公开政策文本。依托互联网平台广泛搜集、筛选政策文本，截至2023年7月12日，最终确定120份产教融合政策文本作为研究样本（部分政策文本见表1）。从政策时间上看，职业教育产教融合政策涵盖了从2013年1 月《教育部关于印发〈教育部2013 年工作要点〉的通知》（教政法〔2013〕2号）到2023年7月《教育部办公厅关于加快推进现代职业教育体系建设改革重点任务的通知》（教职成厅函〔2023〕20号）的政策文本。

表1 国家层面涉及产教融合的政策一览（部分）

三、新时代职业教育产教融合政策供给的现状与特征

1.产教融合政策供给数量稳步增长，以通知、意见为主要政策类型

一定程度上，政策数量的多少代表了政府改革意愿的强弱、改革力度的大小。2013—2023 年，国家年均出台10 余份产教融合政策，年均增长率达300%。其中，2019 年发文量最多，有21 份，占比17.5%。可见，国家对于职业教育产教融合非常重视，持续加大政策供给力度，产教融合政策供给数量稳步增长。随着2019 年《国家产教融合建设试点实施方案》的发布，产教融合的纵深化改革加速推进，一系列配套政策相继出台实施（见图1）。以2019 年为分界点，2013—2018年累计发文43份，2019—2023年累计发文77份，分别占比35.8%和64.2%。从累计发文量看，产教融合政策供给呈直线上升趋势。从2013年3份政策到2023年120份政策，职业教育产教融合政策库迅速扩容，产教融合政策供给与实践需求逐渐平衡，政策供给规模效应逐步显现。从政策类型看，产教融合政策涵盖了决定、意见、建议、规划、方案、计划、通知等多样类型，发挥了指导、管制、规范、执行等多种政策功能。120份产教融合政策文本中，有37份意见、69份通知，分别占比30.8%和57.5%。可见，产教融合政策供给多为权威性、强制性政策工具，对于推动职业教育产教融合实施具有促进作用。

图1 产教融合政策发文量

2.多元化政策主体推动产教融合政策供给形成合力

从政策制定主体看，120 份产教融合政策文本中，涉及66个政策主体（部分主体见表2）。职业教育产教融合政策主体具有多元性。多元化的政策主体推动产教融合政策供给形成合力，共同推进职业教育产教融合政策落实落细。一是中共中央、国务院、全国人大顶层设计，明确产教融合政策改革方向。120份产教融合政策文本中，中共中央、国务院、全国人大及其办公机构共发文28份，占比23.3%，其中2022年发文量最多，有5 份。具体来看，中共中央、国务院联合发文2 份，中共中央单独发文6 份，国务院单独发文7 份，全国人大及其常委会共发文3 份，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发文6份，国务院办公厅单独发文4份。尤其是党的十九大报告首次提出“深化产教融合、校企合作”，党的二十大报告进一步强调“推进职普融通、产教融合、科教融汇”，国家“十三五规划纲要”“十四五规划和2035年远景目标纲要”也对深化推行产教融合、校企合作作了明确部署。可见，产教融合已成为国家战略部署的重要内容。中共中央、国务院、全国人大在推进职业教育产教融合政策供给中发挥“把舵定向”作用。二是国家部委协同推进，加大产教融合政策供给力度。120份产教融合政策文本中，国家部委及其办公机构共发文92份，占比76.7%，其中2019年发文量最多，有17份。92 份政策文本中，多部委联合发文量达52 份，占比56.5%。例如，《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》由教育部等九部门联合印发，《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》由国家发改委等八部门联合印发。可见，职业教育产教融合政策供给体现了多部门协同推进实施的政策特征。从发文主体关系上看，教育部与国家发改委互相联合发文共15 份，形成双向紧密型政策关系；教育部牵头与财政部联合发文13份，与人社部、工信部分别联合发文均为9份，形成单向配合型政策关系。分部委看，教育部、财政部、人社部、国家发改委总发文量最多，分别达54份、26份、25份、17份，但发文的方式和作用发挥大不相同。教育部牵头联合发文、单独发文和配合发文量基本持平，在17—19份之间；国家发改委主要是牵头联合发文和配合发文；财政部、人社部、工信部以配合发文为主，分别有21份、17份、12份。可见，教育部以多种形式在产教融合政策供给中发挥主导作用，财政部、人社部、国家发改委、工信部也积极参与政策供给，发挥重要支撑作用。此外，交通运输部、文化和旅游部、国家邮政局分别与教育部联合出台现代交通运输、文化艺术、邮政行业职业教育发展的指导意见，强调以产教融合、校企合作为途径推进相关行业职业教育高质量发展。农业农村部、国家税务总局、市场监管总局、中国人民银行、中华全国总工会、全国工商联等国家部委也配合发文，共同参与职业教育产教融合政策供给。总之，国家多部委联合发布产教融合政策，对统筹推进职业教育产教融合提出具体实施任务和行动举措，协同完善产教融合政策体系，为集聚整合多方资源要素提供政策支持，为推进职业教育产教融合纵深改革探索路径，为推动落实职业教育产教融合形成合力，发挥“强劲动力”作用。

表2 不同政策主体产教融合政策发文量（部分）

3.多层次政策举措推进产教融合制度实践提质增效

政策举措是政策供给的核心内容，关系到政策实施的成效。职业教育产教融合政策举措具有多层次性。多层次的政策举措全面深化产教融合制度改革，协同提升职业教育产教融合政策实施效能。一是在宏观层面，统筹产教发展规划和资源布局，构建多元办学格局。形成教育和产业统筹融合、良性互动的发展格局是深化产教融合的战略目标。在战略布局上，产教融合政策要求同步规划产教融合与经济社会发展，统筹优化职业教育和产业结构，推进职业教育资源向产业和人口集聚区集中，促进职业教育与产业联动发展。从职业教育改革看，《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）强调“健全多元化办学格局，扶持鼓励企业和社会力量参与举办各类职业教育”。通过深化职业教育产教融合、校企合作，强化企业参与职业教育办学的重要主体作用，健全多元化办学体制，实现由政府举办为主向政府统筹管理、社会多元办学的职业教育格局转变。二是在中观层面，创新平台载体建设，促进产教供需对接。打造多类型、多样化产教融合平台是深化职业教育产教融合的重要举措。《关于深化现代职业教育体系建设改革的意见》等多份产教融合政策相继提出建设市域产教联合体、行业产教融合共同体、产教融合联盟、产教融合实训基地、产教融合技术创新平台、产教融合信息服务平台以及现代产业学院、专业特色学院等平台载体，广泛汇聚产教资源，精准对接产教融合需求，降低产教融合制度性交易成本。三是在微观层面，全面推进中国特色学徒制，深化产教协同育人。培养适应产业需求的高素质技术技能人才是深化职业教育产教融合的根本任务。在长期实践中，职业教育已基本形成以学徒制为主要培养形式的产教协同育人模式。《教育部关于开展现代学徒制试点工作的意见》（教职成〔2014〕9号）和《教育部办公厅关于全面推进现代学徒制工作的通知》（教职成厅函〔2019〕12号）要求推进招生招工一体化，加强标准体系、双导师团队、教学资源、培养模式、管理机制建设，试点推行并逐步全面推广政府引导、行业参与、社会支持、校企双主体育人的中国特色学徒制，提高技术技能人才培养质量，惠及10 万余名学生（学徒）。

四、职业教育产教融合政策改革的未来路向

2021年4月，习近平总书记对职业教育工作作出重要指示强调：“各级党委和政府要加大制度创新、政策供给、投入力度。”党的十八大以来，职业教育产教融合政策供给取得积极成效。为进一步提升产教融合政策效能，释放产教融合政策活力，以产教融合政策的改革创新与贯彻落实提升职业教育产教融合实践能力和发展水平，本研究从宏观政策设计上提出相关改革路向与优化策略。

1.政策体系化：增强产教融合政策改革的系统性、整体性、协同性

“着力增强改革系统性、整体性、协同性”是我国全面深化改革取得重大突破的一项重要经验，也贯穿于职业教育管理改革的全过程，引导着职业教育产教融合政策供给的路径方向。当前，产教融合政策供给普遍分散化、碎片化，系统性政策设计不够，跨部门协同难以推进，政策合力形成不足。优化职业教育产教融合政策供给首要的是推动产教融合政策体系化，健全职业教育产教融合政策体系。这就要求用好改革关键一招，用活创新第一动力，增强职业教育产教融合政策改革的系统性、整体性、协同性。系统性、整体性、协同性具有显著的内在关联性和逻辑一致性，要求对改革进行系统设计、整体布局、协同推进，特别是通过改革的“三性”推动发展，实现改革与发展的“三性”统一[9]。职业教育产教融合政策体系化建设需要系统谋划、整体推进、协同治理。一是以系统思维谋划产教融合顶层设计。产教融合正在经历系统性演化，正在加速演变为产教融合生态系统。职业教育产教融合政策改革要从系统全局的战略高度谋划政策体系建设，突出顶层设计和战略规划，推动产教融合政策更加成熟，形成系统完备、科学规范、运行有效的政策体系。二是整体推进产教融合政策实施。职业教育产教融合政策改革要从深化产业、教育、科技、人才多元融合的整体出发，推动产教融合政策供给从分散化、碎片化转向整体性，统筹人才培养、技术创新、师资建设、产业升级等多要素，以多元要素集成创新激发产教融合综合改革活力。同时，各项产教融合政策改革举措要相互促进、良性互动、协同配合，发挥合力。三是多主体共同参与产教融合政策设计。动员社会各方力量积极参与产教融合至关重要。职业教育产教融合政策制定和制度设计要广泛吸纳各类企业、行业协会、社会组织以及学校师生共同参与、共同协商、共同治理，精准对接实践需求，全面阐释政策内涵，积极营造良好的产教融合政策环境，推动产教融合政策改革有效落地。

2.政策法治化：推动产教融合由政策主导向法律主导的法治化模式转型

从政策供给到法律供给是职业教育产教融合发展的必然趋势[10]。法律具有权威性、强制性、规范性、约束性、稳定性等特征，将普遍性、有效性的产教融合政策制度上升到法律层次加以规范，推动职业教育产教融合由政策主导向法律主导的法治化模式转型，可为产教融合政策的持续有效运行提供坚实有力的法律保障。一要加大法律供给，完善产教融合法律体系。加快构建中国特色的职业教育产教融合法律体系是职业教育产教融合政策法制化的首要任务和重中之重。2022年新修订施行的《职业教育法》将1996年的《职业教育法》提出的“产教结合”修正为“产教融合”，在发挥企业重要办学主体作用、推进职业教育产教融合等方面夯实了法律基础、拓宽了法律途径、明确了法律规范[11]。一方面，要以此次新《职业教育法》修订施行为契机，将深化产教融合纳入《教育法》《高等教育法》《教师法》《公司法》《劳动法》《劳动合同法》等相关法律法规中，加快制订匹配度高、操作性强的产教融合法律法规体系。另一方面，推动产教融合专门立法，出台“国家产教融合促进条例”，对推进产教融合作出明确具体的规定，细化相关法律主体的权责关系，保障职业教育产教融合制度实践行稳致远。二要加强法律实施，依法推进产教融合办学。法律实施是发挥法律效力的关键，也是职业教育产教融合政策法制化的重要环节。推动职业教育产教融合法律实施和政策执行既需要政府依法行政，在政策供给、制度创新、行政规制等方面贯彻法律准则，落实落细职业教育产教融合法规政策，又需要学校和企业依法办学，遵循法律规范，履行法律义务，共同在人才培养、技术创新、师资建设、产业服务等方面深入推进职业教育产教融合制度实践。

3.政策执行力：构建产教融合顶层设计与细化落实的联动反馈机制

政策的生命力在于执行，执行内化于政策的构成之中。通过执行检验政策的有效性，同时也针对政策执行过程中出现的问题进一步调整和完善政策供给。政策治理效能取决于政策执行，政策执行力是政策发挥治理效能的核心。发挥职业教育产教融合治理效能，关键在于提升产教融合政策执行力。政策执行力是政策执行主体（个体或组织）依据政策内容，推动政策落实，取得政策成效所包含或产生的力，既指政策执行的能力，也指政策执行的效力，兼顾政策的执行过程和执行结果。执行不力、难以落实、成效不佳是当前职业教育产教融合政策供给最主要的困境，其症结在于产教融合顶层设计不优、细化落实不清，政策设计与执行存在鸿沟。因此，推动职业教育产教融合政策执行既要优化顶层设计、明晰实施细则，更要有机结合顶层设计机制和细化落实机制，全面提升产教融合从微观到宏观、从点到面、从部分到整体的执行能力和执行效力。一是自上而下，以产教融合战略为导向构建职业教育产教融合政策设计、执行、反馈的闭环机制。作为一个系统的持续演化过程，职业教育产教融合政策供给要坚持战略导向，深化改革创新，建立健全从政策设计到政策执行再到反馈优化的全过程、结构化政策供给路径，缩小职业教育产教融合从政策到实践、从顶层设计到细化落实之间的差距，避免政策失灵。二是自下而上，将好的产教融合实践纳入职业教育产教融合政策设计的整体框架。政策根源于实践，又指导实践。行之有效的职业教育产教融合实践经验要纳入政策设计框架，立章建制，进而示范推广，提高产教融合政策体系实践成效，扩大产教融合政策效应。

4.政策低成本：降低产教融合的多主体制度性交易成本

政策成本是政策效益的重要影响因素，降低产教融合政策成本则是优化职业教育产教融合政策供给的重要手段。由于产教融合的跨界性、多主体性，产教融合政策成本主要来源于多元主体在产教融合政策设计与实施过程中因信息不对称、制度壁垒所带来的制度性交易成本，包括信息搜寻成本、决策成本、谈判协商成本、监督成本、争议解决成本、违约清算成本等等[12]。因此，职业教育产教融合政策优化就要求在产教融合政策制定与执行过程中降低多主体的交易成本。一是要搭建职业教育产教融合信息服务综合平台，消解产教融合过程中的信息不对称。产业与教育发展的复杂性和不确定性加剧了职业教育产教融合过程中的信息不对称，增加了产教供需对接的交易成本。通过搭建数字化、集成化的产教融合信息服务平台，推动产教融合信息搜寻、发布、匹配的一体化、链条化，促进产教供需精准对接，破除产教融合的信息不对称障碍，避免产教融合相关方的盲目与无序，降低职业教育产教融合的制度性交易成本。二是要构建职业教育产教融合多元主体集体协商机制，消除产教融合过程中的制度壁垒。学校和企业作为职业教育产教融合的两大核心主体，其本身作为异质性组织的性质决定了合作存在较深的制度壁垒。通过构建校企双方以及政府、行业组织在内的多主体、常态化沟通协商机制，共同参与产教融合政策制定和制度设计，消解矛盾冲突，达成价值共识，降低运行风险，提高合作效能。