财政制度创新：主要成就与趋势展望

马 骁

习近平总书记在2023 年12 月中央经济工作会议的重要讲话，不仅为我们正确研判形势、做好2024 年的经济工作提供了根本遵循和行动指南，而且为我们学界同仁积极参与“谋划新一轮财税体制改革”提供了根本遵循和行动指南。

一、财政制度及其创新的内涵

习近平总书记在党的十八届三中全会首次明确“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。这一光辉论断，从国家治理的视角对财政及其制度安排的作用进行了全新的诠释和定位，实现了财政理论的新突破（傅志华、陈龙，2017），是活学活用马克思主义关于生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相互关系之理论的典范。如果说我国的财政是人民政府根据宪法授权，为了实现国家职能，满足社会公共需要，凭借其代表的国家主权（或称作政治权力）和国家投资者所有权（或称作财产权力），参与社会产品和国民收入分配、再分配的一系列活动，便可以发现，即使是最朴素的财政分配活动——“一收一支”，都有中央政府、地方政府、企业、社会组织、家庭（个人）等行为主体参与其中，都体现着政府作为国家治理主体参与国家治理的重要活动，都会形成诸如政府与企业、政府与社会组织、政府与家庭（个人）、中央政府与地方政府等一系列财政分配关系。财政显而易见地内嵌于社会再生产过程和国家治理全过程，动态地为政治、经济、文化、社会、生态文明建设和党的建设等提供资金支持，因而是国家治理的基础和重要支柱。

目前广泛使用的财政制度、财税体制、财政体制等概念既相互联系、又相互区别。财政制度是一个更具综合性和超越性的概念，指的是由政府主导供给的关于财政分配活动参与者相互关系的行为规则（马骁等，2022），或者说是稳定的且受到财政分配参与者尊重的行为模式，是财政分配关系的上层建筑，主要包括财政体制、预算制度、税收制度、税收征管体制、收费制度、社会保障制度等诸多内容。其中，财政体制、预算制度、税收制度是财政制度的基本框架（刘尚希、武靖州，2022）。财政制度能否成为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，完全取决于财政制度能否有效地规范财政分配活动参与者的行为及其活动边界，尤其是能否有效地激励财政分配活动参与者遵循分工协作的内在要求，各司其职、各负其责，共同维护国家政治、经济、文化、社会、生态文明建设所必需的秩序与活力，能否有效约束财政分配活动参与者的机会主义倾向，如企业、社会组织和家庭（个人）的信息扭曲行为、失信行为、欺诈行为，地方政府的模糊活动边界行为、选择性执行上级政策行为等。无论人们如何定义财政制度创新，窃以为财政制度创新的根本指向是依据新理论、新环境、新挑战、新目标，兼顾目标与问题导向，与时俱进地规范财政分配活动参与者应该做什么以及怎样做，本质上是对政府、市场、社会的角色与职能，以及相互关系的再审视再规范再塑造。

二、新时代财政制度创新的主要成就① 周克清教授、李建军教授和王平博士为本部分补充了数据和论据，特致谢忱！

在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，新时代财政制度创新按照“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”②《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013 年版，第19 页。的要求，紧紧围绕财政制度不适应新时代要求的具体问题和建立现代财政制度的根本目标，全面发力、系统推进、纵深突破，发生了历史性变革，取得了举世瞩目的成就，集中表现为财政实力显著增强，现代财政制度框架基本建立，为国家治理现代化提供了强力支撑（马骁等，2022）。

（一）央地关系呈现新格局新气象

新时代财政体制创新围绕“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”③习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，2017 年10 月18 日。的目标，按照“调整中央和地方政府间财政关系，在保持中央和地方收入格局大体稳定的前提下，进一步理顺中央和地方收入划分，合理划分政府间事权和支出责任，促进权力和责任、办事和花钱相统一，建立事权和支出责任相适应的制度”的总体思路（刘尚希，2015）不断创新，进而“较大程度改变了传统社会中央权威与地方激励两难的问题”（马海涛等，2022），央地关系的可靠性、透明性与协调性显著增强，呈现出中央与地方上下齐心、全国一盘棋、政令畅通、充满活力气象（马骁等，2022）。

一是央地事权与支出责任、权责关系更加清晰。中央上收事权，支出责任得到强化。医疗、教育、科技、文化、交通、知识产权等领域财政事权和支出责任划分基本到位。初步建立起基本公共服务保障标准体系，引入合理增长机制，确保共同财政事权落实和财政可持续（刘昆，2020）。

二是央地财力格局保持总体稳定。国家财政收支规模大幅度上升，2012—2022 年全国一般公共预算收入从11.73 万亿元增长至20.36 万亿元，累计183.42 万亿元，年均增长6.42%；2012—2022年全国一般公共预算支出从12.60 万亿元增长至26.06 万亿元，累计219.63 万亿元，年均增长8.32%①数据来源于《中国统计年鉴2023》，国家统计局网站，https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/2023/indexch.htm。累计和年均增长数据系笔者根据历年全国一般公共预算收入数据计算得出。。国家财政收支结构明显改善，2022 年直接税占税收收入比重为35.18%，比2012 年的25.32%提高了9.86 个百分点②笔者根据《中国统计年鉴2013》和《中国统计年鉴2023》中的数据计算得出。参照吕炜等（2022）的研究，本文的直接税只包括了企业所得税与个人所得税。；国家不断加大民生支出，普通民众的获得感和幸福感明显上升，2022年民生支出占比达到37.84%，比2012 年上涨了16.04%③参照焦长权、董磊明（2022）以及李戎、田晓晖（2021）的研究，民生支出以教育支出、社会保障与就业支出以及卫生健康支出（医疗卫生支出）之和表示。相关数据系笔者根据《中国统计年鉴2013》和《中国统计年鉴2023》中财政支出数据计算得出。。中央和地方政府财力格局总体稳定。特别是增值税“五五分享”成为弥补“营改增”导致的地方收入缺口的“女娲石”。2012—2022 年，中央与地方政府财政收入格局大致保持在45∶55 左右，实现了总体稳定。

三是转移支付制度促进了区域均衡发展。转移支付力度不断加大。2012—2022 年，中央对地方政府转移支付从2012 年的4.54 万亿元增加至2022 年的9.69 万亿元，增长了113.61%，年均增长率为8.48%④数据来源于财政部官网公布的《2013 年中央财政预算》中的《2013 年中央对地方税收返还和转移支付预算表》《2012 年中央对地方税收和转移支付决算表》，http://yss.mof.gov.cn/2013zyczys/index.html；《2022 年全国财政决算》中的《2022 年中央对地方转移支付决算表》，http://yss.mof.gov.cn/2022zyjs/。增长率系笔者根据中央对地方政府转移支付数据计算得出。。省际的财力差距从2015 年的0.674 下降至2022 年的0.645，区域间的财力差距从2015年的0.403 下降至2022 年的0.204（见表1），基本公共服务差距总体呈缩小趋势。

表1 中央转移支付对省际和区域间的财力均等化效果

（二）基本确立现代预算制度主体框架

新时代我国预算制度在“全面规范、公开透明、标准科学、约束有力”上下功夫，基本确立现代预算制度主体框架（赵福昌，2023）。

一是明确了预算制度创新目标。党的十八届三中全会要求“实施全面规范、公开透明的预算制度”。党的十九大报告要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。党的十九届四中全会进一步要求建立“标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”。二是完善了政府预算体系。新《预算法》体现了现代预算理念，突出了预算的完整性，包括四本预算的政府预算体系得以确立，初步建立预算依法追责机制（赵福昌，2023）、规范透明的财政转移支付制度和跨年度预算平衡机制（何成军，2014）。三是强化了预算绩效管理。2018 年以来，各地区各部门认真贯彻落实《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。四是增强了预算约束刚性。预算审查、监督机制不断健全，预算约束力不断加大（赵福昌，2023）。人大建立全国性的预算联网监督系统，不断创新监督方式，社会参与热情不断高涨，第三方监督力度不断加大，保障了社会公众对预算的知情权、监督权。五是实现了全口径预算公开透明。从清华大学编制的历年《中国市级政府财政透明度研究报告》①参见清华大学公共管理学院网站，https：//www.sppm.tsinghua.edu.cn/xycbw/yjbg.htm。可以发现，近年来我国预算的公开透明度显著提升，在一定程度上实现了“标准科学、规范透明、约束有力”的目标。

（三）税收法定显著增强

新时代我国税收制度围绕完善税收制度、优化税制结构、完善个人所得税制度不断创新，税收法定显著增强，税收营商环境持续优化。

一是提高了税收治理法治化水平。党的十八届三中全会明确提出落实税收法定原则，2015 年修订《立法法》将“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”列入法律保留内容，现有的13 部税收法律有9 部是在党的十八大以后完成立法的，极大地提高了税收治理法治化水平。二是进一步优化了增值税制度。增值税留抵退税使增值税更趋中性；增值税税率简并同时大幅降低增值税税率，实现间接税税负减降，企业所得税、个人所得税收入占税收收入的比重日益提升（赵福昌，2023），税制结构不断优化。同时，在“营改增”后实行增值税央地“五五”分成，优化了商品税在政府间的分配比例。三是强化了个人所得税公平收入分配功能。个人工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得和特许权使用费所得四项纳入综合课征，个税课税模式由分类课征迈向分类综合课征。提高基本费用扣除标准，增设子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息或者住房租金、赡养老人、3 岁以下婴幼儿照护等扣除，优化税率结构，增设反避税条款，实行“代扣代缴、自行申报、汇算清缴、多退少补、优化服务、事后抽查”征管模式，显著增强了个人所得税公平收入分配的功能。四是进一步优化了企业所得税。实施小微企业减征企业所得税的规定，提高企业研究开发费用税前加计扣除比例，优化固定资产加速折旧政策，为小微企业成长注入了动力。五是不断创新税收征管制度。优化征管体制、合并国税地税、整合征管资源、建设智慧税务，税收征管效能、税收服务水平显著提高，税收营商环境持续优化。在世界银行营商环境评价中，我国纳税指标排名不断上升，纳税人缴费人满意度第三方调查得分从2012 年的79.72 分提升到2021 年的87.2 分。六是主动融入国际税收治理，展现大国担当。探索建立“一带一路”税收征管合作机制，搭建多边国际税收合作平台。加强国际税收交流与合作，参与数字经济下国际税收规则改革，有效服务高水平对外开放。

三、新一轮财政制度创新目标、基本原则与着力重点

财政制度创新虽然取得了重要成就，但仍有需要改进的地方。其中，最重要的问题不再仅仅是如何处理好政府与市场的关系，而是要立足处理好政府、市场、社会三者的关系，落脚点便是有关财政分配活动参与者——政府、企业、社会组织、家庭（个人）等行为主体的行为规范、激励与约束。新一轮财政制度创新的根本目标将是以国家治理体系和治理能力现代化为依归，建立现代财政制度，为优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安、以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴提供科学的制度保障。

新一轮财政制度创新的基本原则是必须把握好习近平新时代中国特色社会主义思想的世界观和方法论，坚持好、运用好贯穿其中的立场观点方法。具体包括：一是坚持人民至上。人民性是我国财政的根本属性。财政制度创新必须始终站稳人民立场、把握人民愿望。二是坚持自信自立。立足国家治理实际，以更加积极的历史担当和创造精神推动财政制度创新，既不刻舟求剑，也不照抄照搬。三是坚持守正创新。坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合。坚持党对财政制度创新的全面领导，坚持中国特色社会主义，敢于干前人没有干过的事情。四是坚持问题导向。聚焦国家治理创新与财政实践发展遇到的新问题与深层次问题、人民群众急难愁盼问题、国际变局中的新问题，创新财政制度。五是坚持系统观念。财政制度不是孤立的，总是与上层建筑其他制度紧密相连，往往牵一发而动全身。新一轮财政制度创新必须坚持系统观念，贯彻落实2023 年中央经济工作会议精神，进一步强化与其他制度创新的协调联动。六是坚持胸怀天下。中国正在走向世界舞台的中央，财政制度创新必须有利于推动高水平对外开放。新一轮财政制度创新的着力点应坚持短期策略与中长期策略相统一。

（一）新一轮财政制度创新必须扬弃“政府-市场”二维世界思维范式

国家治理现代化，是中国式现代化的题中之义。一般而言，国家治理体系包括三个最重要的次级体系，即政府治理、市场治理和社会治理（俞可平，2014），三者是国家治理的有机组成部分，如图1 所示。

图1 国家治理体系的三维思维范式

国家治理现代化是政府治理、市场治理、社会治理协同创新的过程，谋求的是政府、企业、社会组织和家庭（个人）等财政分配活动参与者在认同和尊重各自的独立性和利益的前提下，以“良法”为依归，通过沟通交流、谈判协商、平等合作等方式，实现公共利益最大化的过程和活动（马骁、周克清，2016）。在国家治理现代化语境中，政府既是治理主体，又是治理对象，其权力和职责边界理应受到规范和约束。政府应努力成为法治政府、有限政府和有为政府，即政府作为社会公共管理功能和责任的承担者，必须真正把“法治精神”作为政治信仰，尊为社会柱石，依法治国、依法行政，既充分发挥市场和社会在国家治理中的作用，又扬弃大包大揽传统，更好发挥政府在资源配置中的重要作用，做好职责范围内的事情，为市场和社会提供高质量公共产品与服务。市场在资源配置中起决定性作用，但市场能否有效运行，既决定于市场主体在有限理性前提下的自律行为，又决定于政府供给的法律法规和监管质量。可见市场主体同样既是治理主体，又是治理对象，必须依法经营、接受监管。此外，不断壮大的社会组织、社区将会对公共产品与服务的供给与需求、政府的职能定位产生巨大的影响，同样需要在国家治理现代化进程中予以考虑。社会和谐是国家长治久安的重要基础，社会组织、社会企业、社会团体、社会公众必须知义务、担责任，依法参与社会治理现代化进程。总而言之，财政制度创新应立足于国家治理现代化语境下的政府、市场、社会的相互关系来规范各自的职能范围和活动边界。

（二）新一轮财政制度创新应努力推动制定财政基本法

在宪法框架下制定财政基本法应成为财政制度创新的努力方向、根本选择。财政基本法是现代财政制度的根本大法，是其他财政制度的法律基础，其核心功能在于以法律条文规范政府、市场、社会三者的职能范围、活动边界和相互关系，规范政府间财政关系，以及政府与纳税人之间的相互关系。最基本最朴素的选择是依据现代财政理论，结合中华优秀传统文化，立足国家治理现代化进程，制定公共产品与服务目录、准公共产品目录、社区公共产品目录及准入与退出条件，规范政府、市场、社会的活动边界，建立健全政府、市场、社会参与资源配置的激励约束机制和动态优化调整机制。

根据现代财政理论，社会产品按照其消费的竞争性和受益的排他性区分为公共产品、私人产品和准公共产品。其中公共产品是指同时具有非竞争性和非排他性的产品，私人产品是指在消费过程中同时具有竞争性和排他性的产品，准公共产品是指非竞争性和非排他性不完全的产品。尽管有人认为准公共产品包括“俱乐部”产品，但本文将具有非竞争性和排他性且受益范围小的准公共产品称为“俱乐部”产品，也称作社区公共产品，如社区医院、社区安全、社区防疫卫生、社区养老、社区文化建设、社区物业管理和村规民约等。一般而言，公共产品供给责任主要由政府承担，私人产品供给责任主要由市场承担。准公共产品供给责任究竟由政府承担，还是由市场承担，主要取决于谁的供给效率高。随着社会治理创新的不断推进，社会组织、社会企业将不断壮大，社会自治水平将不断提高，社区公共产品供给责任可由社会组织、社会企业、社区承担，其供给成本则由具有俱乐部属性的社区和行业组织及其成员分担。

规范政府间财政关系，重在划分事权和支出责任，“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度”，基础性工作是明确财政事权。现代财政理论还告诉我们，根据公共产品的外溢性或受益范围的大小可以在一国范围内将其分为全国性公共产品、准全国性公共产品、地方性公共产品。以此类推，地方性公共产品也可以细分为省（自治区、直辖市）域公共产品、准省（自治区、直辖市）域公共产品、县（区）域公共产品、准县（区）域公共产品、乡（镇）域公共产品、准乡（镇）域公共产品、社区公共产品。在开放条件下，根据公共产品的外溢性或受益范围的大小还可以分为全球性公共产品、准全球性公共产品、国际公共产品。据此可将财政事权划分如下：中央政府承担参与全球性公共产品、准全球性公共产品、国际公共产品、全国性公共产品供给责任，各级地方政府承担辖区范围内公共产品供给责任。国内跨域公共产品，如准县（区）域公共产品、准省（自治区、直辖市）域公共产品、准全国性公共产品等由同级政府合作供给或由上一级政府统筹供给。总而言之，划分财政事权、优化共同事权、明确支出责任，建立健全地方税体系，保障各级政府必需的财力，将是财政基本法重要内容。

规范政府与纳税人之间财政关系的核心是要坚持以人民为中心，牢记“江山就是人民，人民就是江山”，从国家治理现代化视角认识财政。我国财政实践目标与归宿在于：政府根据人民授权，既通过收入的组织与使用持续“生产”自己赖以存在与运行的物质条件，又持续“生产”和供给公共产品与服务，以获得最广泛的情感认同、政治认同和政治支持；所有市场主体需要向政府纳税以获得政府提供的公共产品与服务。市场主体一旦向政府缴纳税收，便意味着作为纳税人的法定权力与利益应依法获得保护。这显然是一种包含着政府与所有市场主体（纳税人）之间有关彼此尊重、保护对方权力与利益的相互承诺的合作关系，蕴含着我国财政有关民生、民主、法治、公平、和谐等诸多价值取向。因此，财政基本法应确立所有市场主体（纳税人）在征税事务上平等的同意权和税收使用方面的参与权，为平等保护所有市场主体（纳税人）的权力与利益提供坚实的法律依据。

（三）直面现实问题，优化财政制度要素组合

2023 年12 月中央经济工作会议明确要求，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，着力推动高质量发展，全面深化改革开放，推动高水平科技自立自强，加大宏观调控力度，统筹扩大内需和深化供给侧结构性改革、新型城镇化和乡村全面振兴、高质量发展和高水平安全，切实增强经济活力、防范化解风险、改善社会预期，巩固和增强经济回升向好态势，持续推动经济实现质的有效提升和量的合理增长，增进民生福祉，保持社会稳定，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业。因此，推动新一轮财政制度创新，应贯彻落实好中央经济工作会议精神，把坚持高质量发展作为新时代的硬道理，把推进中国式现代化作为最大的政治，加大财政制度和财政政策同国家重大战略协同力度，强化财力保障。

一是财政制度创新和财政政策选择要围绕“强信心”发力。“强信心”有赖于实体经济的高质量发展，落脚点是改善社会预期，让投资者愿意投资、消费者愿意消费。2024 年应继续保持适当支出强度，要合理安排政府投资规模①《明年财政政策重点在哪里？财政部：八方面工作聚焦高质量发展》，央广网，https：//news.cnr.cn/native/gd/20231223/t20231223_526531956.shtml。，通过政府投资和政策激励有效带动全社会投资，着力提高投资效率。持续优化兼具需求管理和供给管理属性的减税降费政策，激发市场活力，促进实体经济高质量发展。加大均衡性转移支付力度，强化财力薄弱地区的资金保障，切实兜牢基层“三保”底线。在财政补贴、财政贴息、税费优惠、政府采购等方面对所有市场主体一视同仁、平等对待，推动全国统一大市场建设。要激发有潜能的消费，为培育消费热点和新型消费增长点提供必要的财政补贴和税收优惠。激发消费的根本仍然在于健全就业促进机制，促进高质量充分就业；完善收入分配制度，增加低收入者收入，扩大或稳定中等收入群体；健全社会保障体系和社会救助体系。只有这样，才能让消费者敢于和乐于消费。

二是财政制度创新和财政政策选择要围绕“调结构”发力。调结构既是供给侧结构性改革的重要内容，又有利于需求管理。要进一步强化对过剩产能的财政制度约束，促进相关行业和企业转产或进行产品升级换代。要与国家发展和改革委员会、中国人民银行等相关部门协调配合，出台约束重复投资、重复建设的财政制度和财政政策，确保与其他政策的一致性。要强化地方专项债券资金使用管理，支持地方政府加大重点领域补短板力度。要进一步完善专精特新中小企业的税收优惠政策，保护其创新发展的积极性②《明年财政政策重点在哪里？财政部：八方面工作聚焦高质量发展》，央广网，https：//news.cnr.cn/native/gd/20231223/t20231223_526531956.shtml。。

三是财政制度创新和财政政策选择要围绕“利长远”发力。利长远的根本选择就是为科技创新引领现代化产业体系建设提供资金支持和财政制度保证，鼓励以颠覆性技术和前沿技术催生新产业、新模式、新动能，发展新质生产力。加大财政科技投入力度，为国家重大科技项目提供强有力的资金支持，切实支持企业科技创新，有效解决“卡脖子”问题。加大新型工业化的支持力度，培育新产业新赛道，统筹运用好专项资金、政府采购、首台（套）保险补偿等政策，有效支持发展先进制造业、数字经济和人工智能等战略性新兴产业发展壮大。健全差异化财税政策，促进城乡融合、区域协调发展以及人与自然的和谐共生。