新一轮财税体制改革应重点关注的几大问题

崔惠玉 徐 颖 郭曼曼

内容提要：2023 年12 月召开的中央经济工作会议提出要谋划新一轮财税体制改革。财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性和保障性作用。谋划新一轮财税体制改革，应树立全局观念、坚持系统思维，正确认识财税体制改革与宏观经济运行之间的关系，协同推进央地财政体制和省以下财政体制改革，注重同时解决财政纵向失衡与横向失衡两大问题，综合考虑地方财政的增量与存量，同时财税体制改革要与地方政府债务化解相结合，既立足当前又着眼长远，以此为契机进一步完善财税体制，为高质量发展和中国式现代化注入强劲动力。以财税体制改革推进高质量发展，在高质量发展中实现中国式现代化，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业。

一、引 言

2023 年12 月中央经济工作会议提出，要谋划进一步全面深化改革重大举措，为推动高质量发展、加快中国式现代化建设持续注入强大动力，其中包括要谋划新一轮财税体制改革。新一轮财税体制改革中的“新”是相较于三十年前（1994 年）分税制财政体制改革和十年前（2014 年）《深化财税体制改革总体方案》的出台而言的。

1978 年党的十一届三中全会作出实行改革开放的重大决策，改革逐渐由农村扩展到城市、由经济领域渗透到其他各个领域，其中财政改革也逐渐铺展开来，财政包干制登上历史舞台。这种“分灶吃饭”制度极大地提高了地方政府筹集财政收入的积极性，但是导致中央财政收入占全国财政收入的比重以及财政收入占GDP 的比重严重下滑。在此背景下，1994 年1 月正式实施《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85 号），该决定以“中央和地方的收入划分”为改革重点，拉开了分税制财政体制改革的序幕，不仅增强了中央政府的宏观调控能力，理顺了中央和地方间的财政关系，而且调动了中央和地方两个积极性，激发了社会主义市场经济的活力。

党的十八届三中全会做出了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。此次会议从预算管理、税制完善、中央与地方事权和支出责任划分三个层面提出要改进和完善财政领域相关制度建设。其后，2014 年《深化财税体制改革总体方案》对财税体制改革作出战略部署。

所谓“改革”，从来都不是细枝末节的修修补补，无论是1994 年分税制财政体制改革还是2014年深化财税体制改革，财税领域都发生了重大的变化，取得了历史性的改革成就。我国改革开放已走过四十五年，分税制财政体制改革已走过三十年，深化财税体制改革已走过十年，税收、预算、政府间财政关系等领域的财税制度不断优化，但随着促进共同富裕、加快建立全国统一大市场等目标的提出，现行财税体制在平衡经济社会目标的实现与财政运行等方面略显乏力，不适应当前形势的需要，因此亟需进行新一轮财税体制改革。谋划新一轮财税体制改革应树立全局观念、坚持系统思维，着眼于改革的关联性、系统性和可行性，重点关注财税体制改革和宏观经济运行之间、央地财政体制改革和省以下财政体制改革之间、财政纵向平衡与横向平衡之间、财政增量与存量之间、财税体制改革和地方政府债务化解之间、解决当前问题与关注长远发展之间的协同联动关系。

二、正确认识财税体制改革与宏观经济运行状况的关系

财税体制改革与宏观经济运行状况密切相关。一方面，经济基础决定上层建筑，良好的经济运行状况是推进财税体制改革的重要支撑。另一方面，财税体制改革反作用于宏观经济，科学的财税体制能够优化资源配置、维护市场统一、促进经济高质量发展。从我国历次财税体制改革的经验来看，无论是1994 年的分税制改革，还是2002 年、2003 年所得税分享比例的调整，往往都是在经济增速较快阶段对财税体制的不合理之处进行调整，2014 年的深化财税体制改革也是在经济进入新常态之后经济增长速度比较快的阶段进行的。因此，良好的经济运行状况会大大降低财税体制改革的阻力。

受全球经济下行压力的冲击，近年来我国经济增速放缓，目前还处于恢复期，理想的财税体制改革措施可能无法在现实中得到落实，推行财税体制改革可能会面临较大的风险与挑战。同时，在当前环境下推行财税体制改革也有很大的机遇。建立良好的财税体制，能够有效化解地方债务风险、解决地方财政困难，有助于向社会释放出积极信号、有效改善社会预期，起到促消费、扩投资的积极效果，最终促进我国宏观经济实现早日复苏。

因此，谋划新一轮财税体制改革必须注重改革的力度和角度，统筹考虑宏观经济的可承受能力，促使财税体制改革与宏观经济运行之间形成良性互动，通过财税体制改革降低经济周期波动影响，维护经济发展和社会稳定大局，反过来，通过经济社会健康发展进一步深化财税体制改革。

三、协同推进央地财政体制和省以下财政体制改革

在财税体制改革进程中，理顺政府间财政关系始终是一块“难啃的硬骨头”，包括理顺中央与地方财政关系、省以下财政关系。1994 年分税制财政体制改革对政府间财政收入进行了划分，但是对中央与地方的事权和支出责任划分并未有太多触及。党的十八大以来，党中央从国家发展全局出发，对央地财政体制做出了进一步改革部署，重要文件或会议中屡次提到关于财政体制改革的相关内容（见表1），这是自改革开放以来首次将改革重点放在中央与地方事权与支出责任划分上并且持续推进。随着中央与地方财政事权和支出责任划分改革纵深推进，教育、交通、生态、文化等领域的央地责权划分相关文件已逐步出台，权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成。

表1 历次会议或文件中关于财政体制改革的重要表述

然而，作为中央与地方财政关系的延伸，一些地区省以下财政体制改革相对滞后，中央与地方事权与支出责任划分改革在向基层贯彻时，与现有的省以下财政体制产生了冲突。例如，中央划给地方的事权没有具体的责任层级，因而存在事权责任被地方政府过度下划给基层财政的问题。同时，我国财力上移、事权下放的财力格局并未改变，地方政府财力相对有限。受经济下行压力的影响，我国持续实施积极的财政政策，增支减收，刺激经济。但持续增支减收，不断地消耗地方财政存量，地方财政压力加大，积极财政政策的实施空间逐渐缩小。从政策制定的角度也可以看出，近年我国积极的财政政策逐渐由财政支出端发力，更多地转向由财政收入端发力，通过税收优惠政策，来减轻市场主体负担，旨在涵养税源，增加财政收入。在此背景下，若不及时调整央地财政关系，增加地方政府的可支配财力，单独推行省以下财税体制改革难以从根本上解决基层财政困境。

因此，谋划新一轮财税体制改革，需统筹考虑央地财政关系和省以下财政关系两个方面。2022年国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20 号），为省以下财政体制改革树立了科学的“方向标”、规划了清晰的“路线图”，这一改革对于重塑基层治理模式、缓解基层财政压力具有非常重要的意义。但是，省以下财政关系的理顺应以央地财政关系理顺为前提，理顺央地财政关系有助于推进省以下财政体制改革，离开央地财政关系谈省以下财政关系是无源之水、无本之木。省以下财政关系是政府间财政关系的重要组成部分，推进省以下财政体制改革的主要目标是建立运行良好的政府间财政体制。所谓良好，一是兼具原则性和特殊性，即所有财政层级之间的关系都应该满足共同的原则性要求；在原则性要求的基础之上，可以考虑各地的特殊情况，允许地方因地制宜灵活安排。二是政府间财政关系要具有一定的弹性。通过调整央地财政关系，优化财政增量分配机制，激发地方政府积极性，增加地方政府可支配财力，助力地方政府做大财力蛋糕，进而更好地推行省以下财政体制改革，更有效率地分好蛋糕。随着时代的发展，央地之间的财政体制需要进行调整，如部分税种的下划、新税种的设立等，这就要求省以下的财政体制也要随之调整。

四、注重同时解决财政纵向失衡与横向失衡两大问题

1994 年以“央地分税”为核心的财政体制改革实现了财政“分灶吃饭”，形成了“财权上收、事权下放”的中央地方财政分配格局，造成地方政府财政收入自主权与财政支出责任不匹配的非对称逆向结构，地方政府自有财政收入与地方政府支出责任之间的财力缺口不断扩大，产生中央地方财政关系垂直失衡问题——纵向财政失衡。同时地方政府之间在收入能力、支出水平以及最终在公共服务提供能力上存在较大的差异，导致横向财政失衡。为解决纵向财政失衡，我国不断进行财政体制改革，调整中央和地方财力分配、事权划分等。但是无论是中央税和地方税的划分，还是中央地方共享税分成比例的设定，虽然能够在一定程度上缓解纵向财政失衡，却会加剧横向财政失衡问题。进入新时代，财政体制改革不断向纵深推进，但仍处于较高的横向失衡状态。

分税制改革后，地方政府财政自主性不断下降，营业税逐步成为地方财政收入的主体税种。2011 年营业税改征增值税试点方案下发，2016 年“营改增”在全国全面推开，本属于地方政府主体税种的营业税变成了央地共享的增值税，这导致地方财力遭受冲击，为应对地方主体税种缺失的压力，中央和地方的增值税分享比例由“75∶25”调整为“50∶50”，以保持地方政府相对财力水平不变。中央按照收入来源资助地方政府的做法虽然能减轻地方政府支出压力，缓解中央和地方的纵向财政失衡，但是增值税分享比例改革仍然没有使中央和地方的相对财力格局回到“营改增”前的水平。图1 给出了2012—2021 年省际财政收入基尼系数，省际财政收入基尼系数衡量了省级政府之间财力分化状况。从图中可以看出，2016 年“营改增”全面推开后，省级政府之间财力不均衡程度有所加深，2016—2021 年省际财政收入基尼系数均在0.4 以上且有增大的趋势，财政横向失衡有所加剧。

图1 2012—2021 年我国省际财政收入基尼系数

究其原因，在增值税按生产地原则征税的规则之下，大量的税源集中到浙江、广州等生产地，而地方政府增值税分享比例的提升，会加剧地方政府间财政收入汲取能力的差距，省际财力不均程度有所加深，导致横向财政失衡进一步加剧。此外，在现行财政体制下，中央政府还可以通过转移支付缓解横向财政失衡问题，而中央政府增值税分享比例降低，中央政府的转移支付力度下降，这无疑会加剧横向财政失衡。

因此，新一轮财税体制改革要同时注重解决财政纵向失衡与横向失衡两个问题，一方面推动央地之间税收分成比例进一步合理化，提高增值税地方分享比例，加快健全地方税体系，建立均衡分担机制，缓解财政纵向失衡；另一方面，在数字经济蓬勃发展的背景下，要加快解决税基分配不合理的问题，调整增值税征税方式，由生产地原则逐步向消费地原则或综合考虑消费、人口和财力的方向过渡，缓解财政横向失衡。

五、综合考虑地方财政的增量与存量

地方财政的增量反映了当年地方政府财政收入的增长情况，地方财政的存量不仅是指各级财政长期积累的各类家底（包括但不限于结存在财政或部门的沉淀资金），而且更重要的是由地方经济体量长期积累带来的稳定的税收等财政收入。地方财政的增量与存量之间辩证统一、相互影响。地方财政增量可以推动存量的发展，存量可以为地方政府财政收入增长创造更多的机会。在经济上行时期，财政增量积累形成存量。以2005 年为例，图2 给出了这一年各省（自治区、直辖市）的一般公共预算收入和一般公共预算支出增速，可以看出，大部分省份一般公共预算收入增速高于一般公共预算支出增速。地方政府财政收入增加，能够提供较为充足的高质量的公共服务，保证经济社会平稳运行和增长，企业生产规模扩大，居民消费水平提升，地方经济体量扩大，地方财力存量得以积累。但在经济下行时期，经济增长乏力，地方财政收入增长空间受限。以2022 年为例（见图3），大部分省（自治区、直辖市）一般公共预算支出增速高于一般公共预算收入增速，地方财政增量难以满足地方政府财政支出需要，地方财政关注的重点逐渐由增量向存量转变。

图2 2005 年各省（自治区、直辖市）一般公共预算收入增速和一般公共预算支出增速

图3 2022 年各省（自治区、直辖市）一般公共预算收入增速和一般公共预算支出增速

存量是增量的基础，如果地方政府的“家底”比较厚实，那么就能够通过盘活存量资产、合理发行地方政府债务等方式，为增加财政收入提供可能，反过来进一步充实地方政府的“家底”。现阶段财政体制以关注地方财政增量为主，从转移支付的角度来看，均衡性转移支付资金分配选取影响财政收支的客观因素，按照各地标准财政收入和标准财政支出差额及转移支付系数计算确定的方式更多考虑了地方财政的增量，是流量的概念，短期内能够满足地方政府对资金的需求，却难以帮助地方政府盘活经济、积累存量。

因此，在经济恢复期，新一轮财税体制改革应综合考虑地方财政的增量与存量，强化增量与存量资源统筹，以地方财政增量判断经济恢复状况，以地方财政存量判断经济发展潜力，综合考量财政困难程度、支出成本差异、绩效结果等因素，用好财政政策空间，合理安排中央和地方事权和支出责任，优化一般性转移支付标准，提高专项转移支付的精准性，提高资金效益和政策效果。

六、财税体制改革要与地方政府债务化解相结合

1994 年分税制改革后，我国财政体制呈现“事权下放、财权上收”的特点，同时为了避免地方政府财力波动过大，设计了增量返还和转移支付制度，地方政府的财政收入基本可以满足自身所承担事权的需要。但过去很长一段时间里，地方政府为了刺激经济、促进发展，利用税收优惠、产业和信贷等政策吸引生产要素向本地区流动，通过基建投资推动本地区经济发展，地方政府事权不断扩大，而地方政府可支配的财力并没有相应扩大。虽然分税制之后实施了中央和地方所得税、增值税分享比例的调整，但仅仅是解决了当时的困难，没有从根本上改变地方政府事权和支出责任不匹配的问题。在地方政府事权和支出责任不匹配的情况下，地方财政收入不足以平衡地方财政支出，地方政府债务快速增加，这种情况越到基层表现得就越为明显。

当然，在分税制财政体制下，一级政府一级财政，地方政府债务要由本级政府偿还。但不容忽视的是，想要从根本上解决地方债务问题，还是要将地方债务问题放到整个财政体制改革的框架下统筹考虑，综合判断中央和地方事权划分标准、严格管理各级政府的支出责任、构建稳定的地方财政收入体系、破除各种无效低效投资、细化相关税费优惠政策、规范转移支付资金分配，以改革促发展，在发展中化解债务。

七、既要坚持问题导向，又要结合长远发展目标

当前我国经济社会发展存在一些较为突出的问题，一是经济下行压力较大、市场活力不足；二是地方政府积极性不高；三是财政可持续性不强，地方政府债务风险较大。作为整个国家治理的基础和重要支柱，新一轮财税体制改革必须围绕这些突出的矛盾和问题进行，但同时又不能仅仅围绕这些问题改革，还要结合我国发展的长远目标。从全局来看，到2035 年要基本实现现代化，到2050年要建成一个富强民主文明美丽的社会主义现代化强国；从局部来看，一是共同富裕的“三步走”目标，即：到“十四五”末，全体人民共同富裕迈出坚实步伐，居民收入和实际消费水平差距逐步缩小；到2035 年，全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展，基本公共服务实现均等化；到21 世纪中叶，全体人民共同富裕基本实现，居民收入和实际消费水平差距缩小到合理区间。二是对创新提出的具体目标，即：到2035 年要实现“高水平科技自立自强，进入创新型国家前列”；到2050 年建成世界科技创新强国。三是对绿色发展提出的具体目标，即2030 年实现“碳达峰”，到2060 年实现“碳中和”。除此之外还有其他一些更加具体的目标，如到2035 年我国人均国内生产总值要达到中等发达国家水平等。从当前的情形看，这些都是非常艰巨的任务，财税体制改革仅关注当前经济下行问题显然不够。因此，新一轮财税体制改革必须系统考虑中长期发展目标，坚持问题导向和目标导向相统一，以高质量发展和中国式现代化建设为主线，构建一种良好的体制机制。

谋划新一轮财税体制改革，势必牵一发而动全身，必须慎之又慎，但又不能畏首畏尾。在当前经济全球化和数字化的背景之下，新一轮财税体制改革既要立足当前又要着眼长远，统筹考虑宏观经济的可承受力度，将地方政府债务化解置于财税体制改革框架之中，用好财政存量与增量资源，协同推动央地财政体制改革和省以下财政体制改革，着力解决财政纵向失衡与横向失衡问题，破立并举，不断增强社会主义现代化建设的动力和活力。