清江浦区化工新村城市更新的实践与启示

赵洪涛

改革开放40多年来，我国城镇化实现了由“速度”向“深度”的跨越，城市建设正在从以外延扩张为主逐步向以内涵提升为主转变，从大规模增量建设向存量更新和增量调整并重转变，从“有没有”向“好不好”转变，城市更新成为推动城市高质量发展的必然选择。习近平总书记在十九届五中全会上做出了“实施城市更新行动”的重大决策部署，提出了建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市和人文城市的目标。清江浦区作为淮安市主城区、老城区，经历了由大规模拆建向精细化更新的转变，推动城市更新其时已至、其势已成。近年来，该区坚定不移地实施城市更新行动，全面打好棚改、旧改、更新“组合拳”，大力实施化工新村片区改造、御码头运河文化街区打造等一批探索性、引领性项目，蹚出了一条城市更新的新路子。该区化工新村片区硬件改造、功能提升、城市记忆等部分已基本完成，被评为江苏省美丽宜居城市建设试点项目并被作为全市唯一住宅类项目推荐为省优秀项目，昔日的老旧小区正绽放出别样的风采。

历史与现状：繁华褪去亟待更新

化工新村片区位于淮安老工业集聚区内，为20世纪七八十年代电化厂、烟厂、纱厂、橡胶厂、化肥厂、石化厂、钢铁厂等企业建设的职工宿舍楼，既是淮安工业发展的历史见证，也承载了淮安一代人难以割舍的城市记忆。这里有幼儿园、医院、宿舍、浴室和商业配套设施，曾经是无数淮安人梦寐以求的理想家园。

但随着城市发展重心东移、企业改制、人员老化、小区年久失修及管理缺失，这里逐渐变成了无人管的生活大院。一是小区体量大。化工新村占地260亩，建筑面积24万平方米，共有122栋住宅3456户，是淮安市单体规模最大的城市更新项目。二是改造难度大。化工新村名义上是一个小区，实则为9个工业企业家属大院，相互连接又相对独立，同时因建设年代不同、建筑风格不同、群众要求不同，更新改造面临着规划设计复杂、资金投入大、可利用空间有限等问题。三是群众呼声大。由于建成年代久远，小区基础设施陈旧老化，环境卫生条件较差，部分楼栋甚至已成为危房，存在一定的安全隐患，并严重影响了小区居民的正常生活。做好化工新村片区有机更新工作，不仅能够更好满足人民群众对美好生活的向往，而且对推动面上城市更新具 有一定的示范意义。

实践与探索：倾心打造示范样板

在深入开展“城市体检”基础上，清江浦区先后邀请国内多个设计团队和运营机构到化工新村片区实地考察，并于2021年9月正式启动项目建设。按照“更新惠民、经济适用、拆改结合、彰显文化”的原则，努力探索“拓空间、强基础、提品质、留记忆”的城市更新路径，并力争将其打造为可持续、可推广、可复制的城市更新“清江浦样板”。

在大刀阔斧的“改”中推动空间重构。原来的小区内部9个生活区，均存在围墙阻隔、违章堵塞、道路不通等问题。清江浦区敢于动真碰硬，先后拆除违章建筑63处3000余平方米，将原有的围墙、堵点全部打通，并修缮拓宽小区道路，新建1000米内部环形步道，9个生活区融为一体，商业、服务功能合理布局，实现了小区的互联互通、共建共享。同时，针对小区“脏、乱、差”的现状，大力实施屋面防水、管线入地、路面扩宽、雨污分流等工程，全面清杂草、整秩序、增绿化，绿化面积增加约30%，小区“旧貌”换“新颜”。

在深入系统的“谋”中推动资源重组。原来的小区公共设施老化，公共资源严重匮乏。小区改造坚持因地制宜，立足存量空间，挖掘增量价值，将原有多处一层集中式车库改建为半地下室的两层建筑，地下负一层保留停车功能，地上一层建设党群服务中心、便民服务中心、物业管理中心、智慧小区管理中心、邻里中心等公共服务场所，实现了资源的最大化利用。同时，针对小区老人、小孩多的现状，在小空间里“唱大戏”，用好用足有限空间，新建儿童游乐场、健身休闲广场等“一老一小”室外活动场所，真正做到更新为民、更新惠民。

在精准精细的“补”中推动品质重塑。原来的小区住房“破”且“小”，既不安全也不舒适。清江浦区坚决改变以往老旧小区改造“缝缝补补又三年”的传统做法，对涉及32栋655户建设年代久、存在安全隐患的3.66万平方米建筑进行拆除，并在原地新建住宅802套，新增可出售商业3350平方米，让群众在“老地方”住上“新房子”，享受“新服务”。同时，下大气力解决停车难题和消防安全问题，新建机动车停车位800个、非机动车停车位3000平方米，引入智慧小区管理平台，新增消火栓15处、微型消防站10处，不断丰富小区功能，最大限度地守护群众安全。

在形式多样的“留”中推动记忆重生。原来的小区历史悠久，至今仍保留有众多的工业元素。清江浦区在小区改造过程中强调“识旧留旧”，对承载历史记忆的老建筑采取“修旧如旧”方案，在不破坏原有外立面风格的基础上仅对功能性缺陷进行优化提升，新添4面工业生产墙体彩绘，新建7个老企业文化墙，新增1座城市工业记忆馆，让工业的旧记忆流淌进新生小区、融入城市肌理，让城市的历史文脉和特色风貌得以延续，为原本充满“烟火气”的老小区更添一份温馨感、归属感。

收获与经验：共建共治才能共享

城市更新工作事关群众切身利益，涉及面广，工作量大，在推进化工新村片区有机更新过程中，清江浦区边探索边总结，对城市更新有了更为深刻的认识并积累了若干实践经验。

树立共同缔造新理念。城市更新的主体是居民，让群众满意是唯一标准。在化工新村小区有机更新过程中，清江浦区始终遵循“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”的共同缔造理念。小区改造之初，属地街道、社区召开多场民意征询会、群众座谈会，并发放居民改造意愿表；改造过程中，每栋建筑改造前后效果对比图、改造具体内容均向小区居民公示并设置建议栏，居民可以随时对小区改造提出合理化建议；改造之后，项目验收工作由参建各方、街道、社区、老党员、居民代表共同参与，对改造内容、工程质量严格把关，共同评议改造成效，确保改到实处、取得实效。

构建“社区管小区”新模式。城市更新是一项系统工程，管理作为“后半篇文章”显得尤为重要。在化工新村城市更新过程中，清江浦区在加强基础设施即“物”的改造的同时，更加注重“人”的作用。通过推行党建引领下的“社区管小区”现代化社会治理新模式，完善“街道党（工）委+村居党组织+网格党支部+微网格”组织架构，网格长、党员代表积极参与小区改造、管理全过程，建立“五支队伍”（即物业服务队伍、经营管理队伍、网格管理队伍、楼栋联络队伍、共建共管队伍），为居民提供“六类服务”（即基本化公共服务、多样化商业服务、经常化文体服务、精准化订制服务、专业化志愿服务、便捷化智能服务），充分发挥党建对于社会治理的引领作用，让居民成为小区治理的“主人翁”。

探索资金平衡新路径。城市更新项目资金投入较大，必须充分考虑资金平衡问题。清江浦区坚持多元投入，通过争取国开行资金、申报政府专项债、引导社会资本参与等方式，多渠道累计筹措资金5.7亿元，切实保障小区更新资金需求。通过经济指标测算，项目总投资约9.45亿元，可售货值约9.6亿元，小区更新资金实现了有效平衡。此外，通过车库改建增加公共用房约4390平方米，增加停车位600余个，新增机动车充电桩110套、非机动车充电桩152套。通过资产租赁、招商合作、物业有偿服务、居家养老服务等方式，小区每年可增加经营收入约270万元，用于反哺社区物业，进一步提升了社区的造血功能，有效保证了小区更新效果的可持续性。

启示与建议：创新突破尤为重要

美好是城市更新的初衷所在，也是城市发展的最终目标。通过化工新村城市更新项目的有序实施，清江浦区清醒地认识到，需要对城市更新在更高站位、更深层面进行深入研究，以理念创新、机制创新、思路创新全面打通城市更新中存在的难点、堵点问题，从而推动城市更新高质量发展。

要正确处理整体和个体的关系，坚持理念创新，树立问题导向，聚焦居民“急难愁盼”问题，把“更新为民、更新惠民”理念贯穿始终。城市更新既是优化城市空间格局的“提颜值”之举，更具保障和改善民生的“增福祉”深意。一方面，要登高望远，跳出针对单体项目的经济价值、社会价值来考量“留、改、拆”，立足城市发展大局推进城市更新，全力做好盘活存量、涵养特色、提升能级等工作，通过单个项目建设实现城市建设的“各美其美、美美与共”。另一方面，要聚焦民生，深入挖掘群众更深层次需求，通过深入开展“城市体检”，查找“城市病”和城市建设的突出短板弱项，把解决老百姓最关心的停车难、环境差等问题作为突破重点，统筹考虑公众诉求和个体需求，不断提升城市更新的精准性、科学化水平，让老百姓有更多的获得感、幸福感。

要正确处理刚性和柔性的关系，坚持机制创新，从顶层设计到操作指引，建立一套具有连贯性、可执行的制度体系。城市更新既是新话题又是重要机遇，既有规可依、有章可循又面临着新情况、新矛盾，需要突破创新、摸着石头过河。一方面，要遵章守规，严格落实空间规划、生态环境、消防安全等刚性管控规范，做到不逾底线、不越红线。另一方面，要突破创新，加大城市更新政策支持，对照规划的“新”“旧”红线划定、建筑退让、容积率、绿地率、日照影响，国土的土地收储、出让方式，住建的新建社区管理用房、居民活动用房产权登记等方面，积极寻找最新规范与客观条件的结合点，充分调动市场主体主观能动性。不断优化行政审批流程，加强部门协同，一体化推进项目立项、用地审批、规划许可等环节审批，为项目实施单位“松绑”，全面加快项目实施进度。

要正确处理投入与产出的关系，坚持模式创新，突出政府统筹引导，激发市场活力，实现社会效益和经济效益的辩证统一。城市更新项目实施周期长、资金投入大，短期内经济效益并不明显，而社会效益是立竿见影的。一方面，要舍得投入，抢抓城市更新机遇，用足用好稳经济一揽子措施。发挥政府“有形之手”的主导作用，拿出“真金白银”，切实把城市更新好事办好、实事办实，充分体现城市更新项目的社会效益。另一方面，要精打细算，改变各级政府大包大揽的传统做法，探索政府引导、市场运作、公众参与的城市更新可持续模式。既要大力引导银行提供规模性长期贷款，又要积极探索资产作价入股、联营、收购、租赁等市场化途径，更要用好税收减免、土地出让收入平衡、多方位金融扶持等优惠政策，引导社会资本参与，推动城市更新由“开发方式”向“经营模式”转变，实现利益共享、多方共赢，让城市更新实现良性循环、更加具有可持续性。