基于史密斯政策执行模型的贵州省文化产业政策执行研究

刘绪媛 甘 甜 王阿康 张成沉 贵州大学人民武装学院

近年来，我国政府大力支持和发展文化产业，在党和国家政策方针的指导下，贵州省多措并举，结合省情制定了多项文化产业政策，促进贵州省文化产业的持续健康发展。现以贵州省文化产业政策执行现状为研究对象，以史密斯政策执行模型为研究分析框架，围绕理想化政策、执行机构、目标群体、政策环境四个维度分析总结贵州省文化产业政策执行成效及执行过程中存在的问题，提出优化贵州省文化产业政策有效执行的对策建议。

引言

文化和旅游部于2021年发布了《“十四五”文化产业发展规划》，指出“文化产业将成为增强人民群众获得感、幸福感的重要途径，到2025年，文化产业体系和市场服务体系更加健全，文化产业结构布局不断优化，文化供给质量明显提升，文化消费更加活跃”[1]。

党的十八大以来，贵州创造了“黄金十年”发展期，制定了一系列文化产业政策，并取得了一定的成就。2020年，《贵州省服务业创新发展十大工程行动方案》指出“谋划实施一批重点文化产业项目，集中打造一批具有较强代表性的重点文化产业集聚区，不断推动文化产业高质量发展”[2]。

2021年，贵州省文化和旅游厅发布《贵州省“十四五”文化和旅游发展规划》，计划“到2025年，文化事业繁荣发展，文化强省建设取得重大进展，文化事业、文化产业和旅游业成为全省经济社会发展强大动力和重要支撑”[3]。政策的导向作用在文化产业的发展中得以体现，然而，从实际看，政策的实施效果与政策期望之间还存在一定差距。

基于此，本文从公共政策视角，以政策执行为切入点，以史密斯政策执行模型为研究框架研究贵州省文化产业政策的执行。

史密斯政策执行理论模型

美国学者托马斯·史密斯在1973年发表了具有代表性的著作——《政策执行过程》[4]，该著作指出政策执行是一个可持续的循环过程，认为政策执行过程中的组成部分有四个变量，分别是理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境，并在理论模型中分析了四大变量的关系。政策执行过程如图所示。

图 史密斯政策执行过程模型（作者自绘）

贵州省文化产业政策执行成效

文化产业政策体系初步形成

文化产业的发展需要具有实时性、能动性的政策[5]。党的十八大以来，贵州省因地制宜出台了多项文化产业政策，从总体目标、指导思想、发展趋势、重点任务等方面做出了规范和要求；同时，相关政策紧密结合各地区的地域特点、发展现状、文化特色等，初步形成了政策参与度较高、覆盖面较广的文化产业政策体系，为贵州省文化产业的长远健康发展提供了政策上的支持和保障。

执行主体规模和质量不断提升

执行主体对文化产业政策的有效执行具有十分重要的作用。2018年，贵州省机构改革新组建了贵州省文化和旅游厅，内设政策法规处、产业发展处、公共服务处等多个机构，各机构分工明确、相互协调，涵盖政策制定、目标规划、宣传推广、交流合作、监督管理等方面。同时，省内各地区积极响应省文化产业发展战略，成立文化部门，因地制宜地发展文化产业。

目标群体参与度较高

根据《贵州省2021年国民经济和社会发展统计公报》，2021年末全省拥有艺术表演团体190个，艺术表演场馆31个，博物馆100个，公共图书馆99个，群众艺术馆、文化馆（站）1702个[6]，公共文化服务场所的数量较之前呈增长趋势。这说明该省公共文化服务体系逐渐完善，大众参与度提高，文化产业发展取得了良好的社会效益。

政策执行环境良好

自《贵州省“十三五”文化事业和文化产业发展规划》发布以来，贵州省积极推进文化产业和文化事业发展，实施文化产业项目带动战略，推动文化产业全域发展。与此同时，贵州省不断加强文化品牌建设和宣传，推动文化产品走出去，文化企业引进来，扩大文化产业的发展规模，打造多彩贵州民族特色文化“十大品牌”等，提升文化产业的传播力和影响力，文化气息逐渐浓厚，文化产业呈现出快速发展的良好趋势。

贵州省文化产业政策执行存在的问题

政策体系不完善

贵州省文化产业的发展虽然不乏政策支持，但现有文化产业政策体系还有待完善。现有政策多侧重文化产业的指导思想、基本原则、主要目标等，强调从发展战略目标方面对全省文化产业提出总体上的、全面的发展要求，但在实际执行中，这些政策较为宏观，不够具体明确，可操作性较差。例如，涉及艺术创作、文化遗产保护和传承、民族文化发展等方面的政策，内容较为广泛。同时，围绕产业融合发展、基础设施、财政支持、人才培育以及相关法律政策等方面的主体政策和辅助政策供给存在不足。这些在文化产业发展的过程中都是不容忽略的影响因素。

执行主体执行效率较低

政策执行过程中存在部分执行机构及执行人员工作脱离实际，相互间协调性较差，不能准确把握政策要求，对政策生搬硬套；对政策选择性执行，侧重对本机构或本地区有利的政策；在执行过程中注重表面工作，工作开展较为简单化、形式化、无创新等。执行主体主要依靠行政手段进行文化产业管理，缺乏经济、法律、市场化和社会化等方面的管理手段。

此外，贵州省缺少高素质的文化产业专业人才队伍，政策执行人员的管理水平和技术能力有待进一步提高。这些都会影响文化产业的发展，降低政策执行效率。

目标群体方面

从目标群体角度看，主要存在以下问题。

一是文化产品和文化相关服务方面的消费水平较低。群众在日常饮食、住房、交通上的消费占比较大，而在歌剧、舞剧、音乐会等方面的消费占比较小。

二是文化产业主体发展不均衡，文化制造业、文化批发和零售业、文化服务业三大主要文化产业之间的发展还存在较大差距。

三是各地区文化产业发展不平衡，存在差异性和偏好性，目标群体参与度低，获得感不足。

政策环境方面

近年来，贵州省对文化产业的经济支持力度较小，文化产业政策推行存在实际困难；省内各区域之间的发展存在差异，经济实力也有所差别，各区域的文化产业难以平衡发展。与此同时，贵州省针对文化产业发展的保护、监管及奖惩等方面的法律政策不充分、不完善，尚未形成一个对文化产业政策执行具有保护作用的环境。

贵州省文化产业政策有效执行的对策建议

完善贵州省文化产业政策体系

首先，优化文化产业政策。在贯彻国家政策方针的基础上，结合本省的实际情况和发展需要，制定合理的规划和政策，符合当前贵州省整体发展方向和目标；明确省内各地区各行业的发展现状和发展特点，发展有特色的“黔系”文化产业。

其次，完善文化产业相关配套政策。完善财政、税收、投融资等政策，加大资金等投入力度；完善人才政策，挖掘和培养文化产业人才，激发社会文化创造力；完善产业融合发展政策，促进文化产业与其他产业协调合作；完善文化遗产保护传承利用的政策，充分挖掘和传承贵州省特色文化资源；完善文化交流与合作政策，打造“多彩贵州”特色文化，开展各种文化宣传交流活动，讲好“贵州故事”。

优化执行主体职能，加强政策执行监督和评估

第一，加强文化产业政策执行主体的沟通与培养。完善文化产业领导和管理体制，整合文化、科技、教育、宣传等多方力量和资源，明确各执行主体的职责，加强执行主体间的协调沟通，提高政策执行效率；制定高效、科学的人才选拔制度，有计划地引进、培养和留住专业人才，提高执行主体的执行能力和水平。

第二，完善文化产业政策执行监督和评估机制。在监督过程中应明确各监督主体的职责范围，提升相关人员的素质与能力，建立政策执行监督网络，加强内外部监督；健全相应的法律法规体系，保证监督的合法性；建立健全政策评估体系，从政策的制定、落实、执行成效以及执行障碍等方面对政策执行进行分析，增强评估结果的客观性和科学性。

提高目标群体参与度，推动文化产业平衡发展

一是加大政策宣传，提高目标群体的参与度。通过电视广播、短视频等方式宣传文化产业政策，解读文化产业发展的内容和意义，提高目标群体的认知度；还可以通过调查、走访等方式，了解目标群体的参与现状，收集意见和建议，增进执行主体与目标群体之间的交流。

二是促使文化产业发展更趋平衡。要想真正贯彻落实文化产业政策，优化区域布局，依托地方文化产业特色资源[7]，发挥政策的引导作用，为文化产业发展搭建“高速公路”；加大对文化产业的扶持力度，努力建好文化产业发展道路上的“加油站”。

三是促进相关产业联合发展，创造良好的竞争与合作市场环境，维护好文化产业发展道路上的“绿化带”。

优化政策执行环境，促进文化产业政策有效执行

首先，加大经济支持，完善法律法规。遵循“直接补贴与间接补贴最优组合原则”[8]，划分专项财政预算，建立专项发展基金，完善公共财政体系；出台税费优惠政策，刺激文化产品消费，鼓励文化企业创新发展；加强普法教育，宣传法律知识，提升社会整体的法律意识，营造文化法治社会环境。

其次，优化全民参与型文化环境，营造全省文化氛围。加强公共文化基础设施建设，科学推动全省文化普及，完善图书馆、博物馆等公共文化基础设施，建立健全公共服务体系；激发全省民众对文化产业的热情。

当前，贵州文化产业发展受到政府的高度重视，正在经历一场深刻的变革。党的二十大报告中提出“全面建设社会主义现代化国家，必须坚持中国特色社会主义文化发展道路”，指出“繁荣发展文化事业和文化产业”，“培育造就文化文艺人才”，“深化文化体制改革，完善文化经济政策”，“健全现代公共文化服务体系”，“推进文化和旅游深度融合发展”等多个方面的发展要求[9]。

本文运用史密斯政策执行模型，从理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境四个维度出发，分析贵州省文化产业政策执行过程中存在的问题，结合政治、经济、法律、环境等多方面要素提出完善贵州省文化产业政策有效执行的相关对策建议，力图减少贵州省文化产业政策执行的阻力和障碍，进而促进文化产业发展。