湖南产业园区高质量发展思路研究★

高丹文， 龚云葆， 吴 军

（1.常德市科技情报研究所， 湖南 常德 415000； 2.常德市科学技术局， 湖南 常德 415000）

0 引言

产业园区作为经济发展的主战场，成就显著，2021 年，230 家国家经开区和169 家国家高新区GDP总量达到29 万亿元，占全国GDP 的25.3%，其中国家级经开区的GDP13.7 万亿元，占全国的11.9%；国家级高新区的GDP15.3 万亿元，占全国的13.4%。国家经开区地税收收入2.2 万亿元，占全国的12.9%；国家级高新区2.3 万亿元，占全国税收收入14.8%。230家国家级经开区贡献了1/5 的利用外资和进出口贸易额。其中，进出口总额8.7 万亿元，占全国进出口总额比重为22.3%，国家级高新区高新技术企业由2012年的1.8 万家增至11.5 万家[1]。党的二十大报告指出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”，要求以高质量发展为核心目标，推进经开区、高新区建设成为改革开放新高地、创新驱动发展示范区和高质量发展先行区。湖南“十四五”规划中提出“实现产业园区高质量发展，强化园区发展质量效益导向，突出园区主导产业特色，不断提高园区集聚能力”。站在第二个百年新起点和“十四五”期间，在新发展阶段，湖南产业园区要坚持质量第一、效益优先，健全创新体系，集聚创新要素，突破核心技术，打造现代产业体系，管理优质高效，产业链向价值链中高端迈进，谱写产业园区高质量发展的湖南篇章。

1 湖南产业园区发展现状

1.1 经济发展成效显著

产业园区已成为经济快速持续增长的重要引擎和产业集聚的主要载体。2022 年全省139 个省等级以上产业园区，GDP 为1.77 万亿元，税金突破2 200亿元，以占全省约0.5%的国土面积，贡献了全省36.3%的地区生产总值、72.5%的规模工业增加值、83%的进出口总额、71%的高新技术产业增加值和48.1%的税收，亩均税收从10.92 万元提升至17.25 万元。园区高新技术产业企业突破1.2 万家[2]。如图1 所示。

图1 湖南省省级以上产业园区基本情况

1.2 空间布局趋于合理

1991 年，长沙高新区获批第一家国家级高新区，经过30 多年的发展，湖南产业园区取得了巨大的成就。2021 年，湖南省有省级及以上产业园区143 家，其中国家级园区23 家（经开区10 家、高新区8 家、综合保税区5 家），省级园区120 家（经开区35 家、高新区41 家、工业集中区44 家），实现县市区全覆盖。全省8 家国家高新区数量居全国第6 位、中部第3，分布逐步趋于合理，形成“十四五”规划“一核两副三带四区”格局。

1.3 产业体系逐步完善

湖南省园区产业体系向高端化、智能化、融合化、绿色化发展，重点打造22 个先进制造业产业链，围绕工程机械、先进轨道交通装备、中小航空发动机及航空航天装备集群三大世界级先进制造业集群，电子信息、新材料、新能源与节能三大国家级先进制造业集群和生物医药、生态绿色食品、农业机械、建材与装配式建筑等一批传统经典产业集群，培育人工智能、5G、3D 打印、深海、空天信息等前沿领域的新兴支柱产业集群。

1.4 创新效益明显提升

2021 年，全省园区高新技术产业业务收入达到2.79 万亿元，专利授权数29 014 件。高新技术企业达到10 077 家，较2015 年增长两倍多。拥有省级及以上研发机构1 863 家、科技企业孵化器和众创空间367 家[3]。

1.5 生态环境不断优化

2020 年，全省高新区工业企业万元增加值综合能耗为0.44 t 标准煤，低于全省万元GDP 能耗（0.49 t标准煤），已达到国家生态工业示范园区≤0.5 t 标煤/万元指标；园区内各类城市生活配套均达到90%以上。平均森林覆盖率达33.0%，远高于国家生态工业示范园区大于15%的要求[4]。

2 湖南产业园区面临的问题

2.1 发展水平不高，发展不平衡

1）国家级产业园区数量不多。在全国169 家国家高新区中湖南省有8 家，而江苏、广东、山东、湖北、江西分别为18 家、14 家、13 家、12 家、9 家，均多于湖南省。在全国232 家国家级经开区中湖南省有10 家，江苏、浙江、山东、安徽分别为27 家、22 家、16 家、13家，均多于湖南省。具体见图2。

图2 全国国家园区省市数量图

2）主导特色产业不强。江苏省的微电子集成电路、软件及信息服务、新能源汽车及零部件、数控装备等；广东的智能家电、集成电路、新能源汽车、生物医药与健康产业等；浙江省的信息技术、生命健康、智能制造、节能环保等；湖北省的光电子信息、先进制造等均已形成产业集群，而湖南产业园区的高端产业仍以装备制造、生物医药、化工等为主，存在产业层次的差距。部分产业园区产业结构趋同，定位模糊，没有差异化和特色化，本地配套能力不强，产业集群度不高，产业链条较短。

3）评价排名有待提升。商务部2022 年度国家级经开区考核评价的综合排名中湖南省的经开区未进前30 强，排名最高的长沙经开区仅名列中部地区的第6 名。科技部火炬中心2022 年度国家高新区综合评价169 家中长沙、株洲、湘潭、益阳、衡阳、常德、怀化、郴州国家高新区分别位列第21、40、61、71、77、135、154、158 位，湖南省国家高新区的整体排名靠后。赛迪顾问分布的“2022 年全国先进制造业百强园区”中湖南省仅有4 家园区入围，排名最高的长沙高新区名列第15 名，江苏、广东、浙江分别有24 家、10家和10 家，山东、天津各6 家、福建、上海各5 家。湖南省高新区总量规模最大的长沙高新区技工贸总收入仅为武汉东湖高新区30%。

4）亩均效益不高。2019 年，531 个国家级开发区工业用地亩均税收达37.44 万元/亩。浙江省开发区2020 年规上企业亩均税收50 万元/亩。《省政府办公厅关于服务“三高四新”战略实施财源建设工程的意见》要求：2020 年全省园区亩均税收标准值为11.84万元/亩，2021 年14.10 万元/亩，2022 年16.79 万元/亩，2023 年20 万元/亩。据统计，2020 年湖南省省级及以上产业园区亩均税收10.3 万元，2021 年亩均税收14.61 万元，2022 年为17.25 万元。国家级园区工业用地税收为全国平均水平的57.6%，为中部地区平均水平85%，差距大。

5）区域发展不平衡不充分。按四大区域划分，湘南、湘西地区园区发展质量、效益明显低于长株潭地区。长株潭园区数量占全省20%，GDP 占全省50%，处于绝对领先地位；湘南、湘西园区数量占全省57%，GDP 仅占全省1/3。全省最高长沙高新区技工贸总收入与最低园区间相差近500 倍。

2.2 创新要素供给不足，创新能力不强

1）创新能力不高。湖南省产业园区创新投入、创新人才不足，支撑能力不强，高质量发展能力较弱。长沙R&D 经费投入强度2.8%，低于武汉的3.87%、合肥的3.5%、苏州的3.45%、南京的3.38%；全省产业园区人力资源不足（R&D 人员占全国3.4%）。湖南、湖北、安徽每万人发明专利拥有量8.14 件、12.41 件、15.4 件。

2）高能级创新平台较少。重点实验室是创新体系的组成部分，2020 年中国国家重点实验室数量为522个，湖南省有国家级重点实验室19 家，占3.64%。191家入选新序列管理国家工程研究中心（实验室），湖南省7 家，占3.66%。目前，全国共有国家企业技术中心1601 家，其中，湖南省拥有国家企业技术中心59 家，总数居全国第13 位，中部第4 位，占3.68%。2020 年湖南省GDP 41 781 亿元，占全国4.11%，排名第十。

3）创业孵化体系还不健全。目前，湖南有省级及以上科技企业孵化器111 家，全国6 227 家，占1.89%，其中国家级31 家，占全国1 455 家的2.13%。省级及以上科技企业孵化器在孵企业数6 320 家，全国在孵企业约23 万家，占2.74%，比例较低。2022 年，全省国家备案众创空间74 家，占全国2601 家的2.85%。

2.3 管理体制机制不顺，成为发展掣肘

1）职责定位有待明晰。园区管委会是省、市的派出机构，并不是一级行政主体，行政主体地位缺失。在行政审批与行政执法、社会事务管理的权威性和稳定性不足。职能交叉、权责不明、职能边界不清。由于管理权限不够，涉及行政审批、行政执法等事务需依赖当地政府职能部门。部分园区承担了大量的社会事务，安全、维稳、环保等工作。园区管委会在招商引资、政策兑现、财政支出、执法检查、事务协调等方面自主权限不够。

2）运营能力有待提高。许多园区没有独立的财政“户头”，拿不到争资争项和转移支付。园区财政状况不佳。园区基础设施建设投入高，工业土地出让价和报批征拆补偿成本倒挂、政策兑现资金额度大，如长沙土地成本70 万元/亩，园区工业用地出让金40 多万元/亩。同时是园区经营性公司可运营的资产和资源不足，造血功能有限。大多产业园区尚未形成市场化开发、建设和运营机制。

3）涉企服务有待加强。近几年，虽启用了“2 号公章”“一枚公章管审批”，但依然不能做到“见章盖章、以文换文”，部分审批事项还得去部门办理。如有的园区企业医保登记、水土保持等还需到行政区的医保局、水利局办理，影响了审批效能。

4）队伍活力有待激发。园区大多使用事业编制和自收自支编制，干部上升空间小。大多园区实行财政预算制，缺乏工资薪酬自主权，人员工资报酬套用行政事业单位标准，薪酬待遇优势不明显，与其付出不匹配，难以调动工作积极性。激励机制不健全，容易降低人员工作认同感和荣誉感，难以吸引科技创新、规划建设、项目管理、招商引资和金融服务等高素质人才。

3 湖南产业园区高质量发展的思路

新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，湖南园区要充分发挥经济建设的主阵地、主战场作用，践行“三高四新”战略，突出“高”和“新”，将产业园区建设为国家重要先进制造业高地的引领区、具有核心竞争力的科技创新高地的示范区和内陆地区改革开放高地的先行区。产业园区要围绕创新突破、产业突围、主体培育和构建新发展格局等方面着手，从体系构建、平台搭建、人才引育、产业发展、主体培育、“三生”融合、开放合作和改革创新等八方面着力，推动湖南园区高质量发展。湖南省产业园区高质量发展路径框架如图3所示。

图3 湖南省产业园区高质量发展路径

3.1 着力创新体系，增添发展动能

1）构建园区科技创新体系。深化科技体制机制改革，完善创新政策，优化创新创业环境，强化科研设施和大型仪器设备共享、科技文献共建共享和公共检测等服务，引导创新要素向企业集聚，畅通投融资渠道和健全成果转化机制，充分发挥科技的战略性支撑作用。创新项目组织方式，推动产业园区重大、重点科技项目“揭榜挂帅”“赛马”制，改革科技经费使用“包干制”。构建以创新质量、创新绩效和创新贡献为导向的项目评价体系。牢固树立“创新是第一动力”“以亩产论英雄”理念，转变长期以来园区增长驱动主要依靠资源、土地、资本、劳动力等传统要素的持续投入等方式，以科技创新的动力支撑和土地的集约利用开发推动产业园区的高质量发展。

2）加大关键共性技术创新力度。坚持“四个面向”，聚焦湖南“3+3+2”现代产业体系，围绕前沿先导技术、关键共性技术和重大技术装备开展攻关，如新一代轨道交通高效驱动系统、高弹性低轨卫星网系统、深海风电输变电、新一代光子晶体光纤陀螺、多用途轻型运输飞机、航空发动机、高性能GPU 芯片、大尺寸超高清显示屏，精准部署重大科技攻关项目，突破卡脖子、反遏制、杀手锏、颠覆性技术、锻长板等关键核心技术。突出强省会战略，加强各市州产业园区内企业与“大院大所”的产学研合作，实施十大技术攻关项目，抓住“卡链处”“断链点”，围绕工业关键基础材料、核心基础零部件及元器件、先进基础工艺、产业技术基础、基础软件的“五基”攻关突破，打造工业强基脊梁。如高性能碳纤维、硅基量子点激光器、先进传感器件、特种合金、8 英寸集成电路成套装备、第三代半导体、高端液压元器件及控制系统、区块链底层技术和掘进机主轴承等。

3）大力开展科技成果转化活动。构建政府、高校、院所、企业、转移机构、金融机构联动的“政产学研用金”协同创新机制，形成“企业出题、协同创新、金融支持、政府资助”的成果转化机制。鼓励园区创建成果转化平台、技术转移示范机构，潇湘科技要素大市场进一步布点、扩面，建设产业园区和行业工作站；开展园区企业科技特派员行动，鼓励科技特派员帮助企业解决技术问题、转化科技成果。实施园区主导特色产业提质增效计划、园区创新能力提升专项，转化一批科技成果。支持国家重大科技专项、重点研发、自科基金、科技进步奖和专利奖等成果转移转化和产业化。

3.2 着力平台构建，支撑科技创新

1）建设高级创新平台。推进长株潭国家自主创新示范区建设，高水平谋划湘江科学城、岳麓山大学科技城，重点打造岳麓山实验室、岳麓山工业创新中心、湘江实验室、芙蓉实验室等“四大实验室”，创建国家区域科技创新中心。长沙高新区要充分利用湘江实验室的平台，发展人工智能、智能计算、智能制造、智慧社会、软件服务等产业集群，争创国家数字经济创新发展试验区。长沙、株洲、湘潭、衡阳、益阳和常德高新区要依托岳麓山工业创新中心，着力打造湖南工程机械、轨道交通、中小航空发动机等产业集群。依托芙蓉实验室的生命健康领域的技术、人才、产业优势，打造生物医药产业。衡阳园区参与围绕检验检测、标准研制等质量技术基础的开展衡山实验室建设。岳阳园区参与食品工程与安全的洞庭实验室建设。鼓励支持园区企业构建工程（技术）研究中心和企业技术中心。

2）建设科技企业孵化器和众创空间。支持产业园区建设创新孵化载体，实现省级以上产业园区科技企业孵化器、众创空间全覆盖。构建“创新创业空间- 孵化器- 加速器- 专业园区”四级孵化加速体系，打造集创新、创业、孵化、投融资和服务聚合的全链条科技创新载体。

3）构建科技金融服务平台。充分发挥财政资金杠杆作用，推进金融资本与科技创新资源紧密结合，构建政府引导、多方参与、市场运作和管理专业的多元化投融资体系。鼓励更多的银行、保险、担保公司等金融机构参与科技创新和产业发展，加大直接融资比例，延伸到种子期与初创期创新企业，引导金融机构扩大科技信贷规模，更好满足创新创业融资需求。开展知识价值信用贷、成果贷、质押贷、科技保险等金融产品和服务创新。引进和培育创业投融资服务的各类金融中介机构。

3.3 着力人才引育，服务园区发展

充分发挥湖南科教大省、人才强省的资源优势，践行人才是第一资源理念，助推园区发展。

1）实施“芙蓉人才行动计划”“三尖人才工程”“湖湘高层次人才聚集工程”。引导和支持战略科学家（顶尖）、科技领军人才（拔尖）、青年科技人才（荷尖）等高层次人才向园区聚集。园区给予项目扶持、奖励授予、平台搭建、就学就医等支撑服务。招商与招才并举、引资与引智联动，大力引进园区战略新兴产业紧缺人才，培育科技领军人才、湖湘青年科技创新人才、管理人才和技能人才。

2）健全科技人才评价体系。破“四唯”，突出评价成果质量价值、创新能力和对园区经济社会贡献为导向的人才评价体系。

3）完善人才分配激励机制。采取技术创新与成果转化的现金奖励、期权、技术入股和股权分红等激励政策，发挥科技人才的积极性，使人才与企业同频共振、合作共赢。

4）加强人才服务。构建全省创新人才信息平台，为产业园区企业提供人才交流、合作、精准对接等线上服务。

3.4 着力产业发展，打造现代产业体系

1）明确园区产业定位。推进规划形态、园区业态、产业生态“三态协同”发展，围绕国家产业园区“两主一特”、省级产业园区“一主一特”优化园区空间布局、产业布局和功能定位，推进产业向数字化、高端化、智能化、融合化发展，主导特色产业提质增效，构建现代产业体系。岳阳临港高新区以升促建成为国家高新区，指导湘西、娄底高新区创建国家高新区。推进产城、产教、产金融合和跨界融合创新，打造一批集研发、生产、服务于一体的产业综合体。引入总部经济，探索“飞地经济”，提高园区土地投入亩均效益。

2）打造先进制造产业集群。加快园区科技创新要素整合，打造“算力、电力、动力”三力支撑体系，加快延链、补链、强链、固链，精准部署重大科技攻关项目，突破关键核心技术。做大做强主导特色产业，以行业龙头企业牵头建立产业技术创新联盟，带动上下游企业产业聚集。依托三一重工、中联重科、铁建重工、山河智能等头部企业打造工程机械、依托中车株机、中车株所等头部企业打造轨道交通装备、依托331 厂、608 所、中航飞机起落架公司等头部企业打造航发航天三个世界级产业集群；发展壮大新一代电子信息、先进材料、节能环保新能源战略性新兴产业三个国家级产业集群；再者，围绕衣食住行、健康养老等推动传统产业数字化、智能化和融合化改造升级，培育新兴产业集群。谋划培育量子信息、超材料、深海深地深空、氢能核能利用等未来产业集群。

3）发展现代服务业。积极发展设计开发、检测检验、电子商务、节能环保、现代物流、金融保险、科技服务、知识产权等现代服务业，强化与工业融合发展。通过政府补贴和购买服务等方式，支持鼓励园区企业将前沿基础研究、关键共性技术开发、检测检验等委托给公共服务机构或者企业。

3.5 着力主体培育，发展壮大企业

1）市场、创新主体增量提质。继续实施万名干部联万企活动，为园区企业“送政策、解难题、优服务”。开展园区市场主体倍增工程，鼓励企业向园区集聚，通过孵化器、众创空间等载体孵化一批市场主体，通过龙头企业以链招商吸引一批配套企业，通过“个转企”“小升规入统”培育一批企业，促进园区企业量质提升。

2）大企业顶天立地。打造具有科技创新能力、核心竞争力和品牌标准的世界一流企业，带动零部件、原料企业发展，打造长沙先进储能材料产业集群、长沙新型合金材料产业集群、省输变电产业集群、邵东市小五金产业集群等产业集群和优势产业链。

3）中小企业铺天盖地。梯次培育“科小- 高企-科技型骨干企业- 科技领军企业”企业，推进企业“入规”“登高”“上市”“智造”“上云”“上平台”等，发挥其协作配套作用，打造专精特新小巨人企业。

3.6 着力“三生”融合，绿色协调发展

1）“三生”融合统一。高标准配置园区创新、创业、教育、医疗、文化等公共服务设施，实现产业园区“生产、生活、生态”有效融合。

2）生产集约高效。产业园区土地集约利用指数达90%，集中供电、供热、供气，污染物和碳排放集中处理。

3）绿色生态发展。调整产业结构，优化产业布局，发展壮大新能源、节能环保和循环经济产业，节能减排，增加绿色产品供给，推动工业绿色转型，降低单位GDP 能耗和主要污染物排放，助推园区经济绿色发展，全力打造绿色车间、工厂和园区，大力扶持节能、环保、清洁、循环式示范园区建设。

4）打造智慧园区。大力加强5G、人工智能、大数据、工业互联网等“新基建”建设，推进产业园区管理、生产、生活的数字化、智能化和信息化进程。

3.7 着力开放合作，构建新发展格局

1）走出去。发挥中国（湖南）自由贸易试验区作用，支持园区企业提升国际竞争力，打造高端产业链、供应链和价值链，积极参与国际分工，推动工程机械、轨交、航发、信息、新材料、节能环保等装备、核心零部件优势产能拓展国际市场，扩大出口。参加各类国际节会展会，通过跨境电商，支持“湘企出海”“湘品出境”。

2）引进来。将开放合作作为建设世界一流产业园区的重要途径，扩大与欧美等发达经济体的国际产能合作，打通上下游产业链，吸引关联企业入链入群。加强与“一带一路”、粤港澳大湾区、长三角、京津冀等区域对接合作，积极承接高端装备制造、生物医药、新材料、节能环保等新兴产业布局，合作开发新产品新技术，提升湖南产业园区的对外开放水平。

3）合作共建。探索共建海外研发机构、海外孵化器、海外科技园、飞地孵化器、飞地园区，共建创新平台，共享高端创新资源。推进长株潭产业园区与洞庭湖、湘南和湘西园区合作，提升湖南产业园区的整体实力。

3.8 着力改革创新，激发内生动能

1）明确产业园区的法律定位。建议制订《湖南省开发区条例》，出台产业园区高质量发展政策，探索将园区管委会由派出机构定位为派出机关，明确园区行政、执法的法律主体地位、管理体制、运行机制和管理权限，行使相应经济管理权。园区聚焦主责主业，经济事务和社会事务分离，管委会负责开发建设、招商引资、投资运营、项目服务等经济事务，所在地方负责基础设施建设、教育、卫生、生态环境、安全生产、治安维稳等公共服务和社会管理事务。探索园区财政独立的预算管理和核算机制，实行财权和事权相匹配的财政体制，建立独立金库，加大财政对园区支持力度。探索成立专业运营公司，与管委会政企分开，园区负责制定政策和规划、监督管理、协调和考核，公司承担园区建设与运营、产业发展、招商引资等功能。

2）提高政务服务能力和效率。推进园区治理能力现代化，从管理企业到服务企业转化，加大“放管服”改革，制定权力、责任和负面三张清单，优化营商环境，开展“互联网+政务服务”，高效便捷。设立园区审批服务绿色通道，对赋权、委托项目“见章盖章”。产业园区已设置企业服务中心的，应保障审批服务闭环运行,“园区事园区办”“一平台受理”“一窗受理”“一网通办”“一件事一次办”“双随机、一公开”。

3）改革园区人事和分配制度。优化园区组织架构，推广“大部制、扁平化”改革，不搞上下对口，整合合并内设机构和职能。深化人事制度改革，推进园区的企业化运营。打破人员编制、身份界限，探索政府雇员、人才兼职和人事类公司化绩效管理制度，实行档案封存、以岗定人和合同管理。建立健全员竞聘上岗、末位淘汰、岗位绩效薪酬等制度。加强园区与市县部门之间的人才交流力度，管委会与所在县区乡镇街道人员双向交叉任职。

4）健全监测评估考核监督体系。抓好园区绩效评价。加快构建指标合理、评价科学、客观公正的新时代湖南省产业园区高质量发展的统计体系和绩效评价体系，优化统计制度、统计模式和统计方法。强化考核结果运用。把考核结果纳入全省重点工作绩效评估和真抓实干激励范围，对年度排名前5 名产业园区，给予奖补资金支持。重用、提拔和奖励先进园区主要负责人，约谈、停职和免职处理排名全省后2 名的园区主要负责人。