日本町内会社区治理经验对海南省社区治理的启示

尹作涛，黄赛芳

（海口经济学院 东方外贸外语学院，海南海口 571127）

2018年4月13日，党中央和国务院在《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》中明确表示：支持海南省建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港，要求海南省在社会治理创新等方面先行先试，加强社会治理制度建设，形成有效的社会治理、良好的社会秩序；到2025年，治理体系和治理能力现代化水平明显提高；到2035年，现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序。[1]2020年6月1日，党中央和国务院又在《海南自由贸易港建设总体方案》中强调：赋予社区更大的基层治理权限，加快社区服务与治理创新，打造共建共治共享的社会治理格局。[2]由此可见，党中央和国务院将社会治理纳入海南全面深化改革开放、推进自贸港建设的重要内容，并作出了明确指示。社区是社会治理的基本单元，其治理状况影响社会治理的效果。居委会是社区治理的重要主体，其发展状况会对社区治理产生很大影响。当前，海南居委会社区治理面临自治职能发挥不充分、尚未与其他治理主体建立联动机制、居民参与不足、参与渠道不畅等困境，可以借鉴国外成功经验破解。日本战后经历了快速城市化和社会老龄化、少子化等社会变迁的艰难历程，快速的社会变迁和各种社会问题给日本社区治理提出了很大挑战，政府在这方面的应对策略和经验，值得我国学习和借鉴[3]。町内会是日本的居民自治组织，类似于中国的居委会，在社区治理中发挥着重要作用；经过多年的发展和社区治理的实践探索，积累了很多宝贵经验。本文在总结日本町内会社区治理的有益经验、并结合海南省社区实际状况的基础上，就如何破解居委会社区治理困境、实现社区治理体系和治理能力现代化提出建议和对策。

一、构建协同治理机制

20世纪90年代，由于居民生活方式和价值观的多元化，以及老龄少子化等因素的影响，町内会面临会员入会率降低、社区自治活动难以开展、缺乏社区骨干等困难[4]。为了解决这一难题，政府引导社区设立社区协议会，并提供宏观指导与各方面的支持。于是，名古屋市、福冈市、北九州市、东京都目黑区等地建立了社区建设协议会等名称的协同治理组织。该组织一般由小学校区范围内的町内会（自治会）、社会福利协议会、学校和PTA、医院和福利设施、企业和商店街联合会、派出所和消防署等行政机关、NPO志愿者团体等组成，目的是增强地区居民之间的连带感和自治意识，集中社区内各方力量，在民主协商的基础上，致力于解决地区共通课题。以北九州市社区建设协议会为例，该协议会在政府的指导下推进治理体制机制改革，引入部会制，根据社区公共事务的类别设立不同的部会，将从事相关事务的社区团体整合到相应的部会，形成合力，优势互补；引导他们协同合作，通过民主协商开展社区建设活动，提升社区治理能力。

二、组建町内会联合会

随着生活圈的扩大，加上少子化、老龄化等因素的影响，出现了社区课题不能在小范围内解决的问题，需要在广大区域内加强协商与合作。为了更好地推进社区治理，很多町内会与邻近的其它町内会进行联合，组建了町内会联合会，范围由小到大依次为学区联合会、区联合会、市联合会、县联合会、全国联合会。町内会联合会与町内会之间是整合与协作的关系，与基层政府是互助与协作的关系。[5]该联合会在社区治理中发挥了重要作用，联系和协调区域内的町内会及联合会处理社区公共事务，应对社区公共课题，促进不同区域、不同层级町内会之间的交流与合作；与政府、其他组织（团体）等在自愿、平等的前提下协商合作解决地域课题，提升社区治理效能；向居民传达政府的政策、方针等，代表居民向政府提意见和建议，成为联系政府和居民之间的桥梁和纽带。[6]

三、提高居民参与度

为了提高居民的参与度，町内会及其联合会采取了以下措施：第一，加强宣传，增强居民对当地与町内会的认同感和信任感。北九州市和京都市的町内会联合会利用主页、杂志、海报、传单等广泛宣传町内会的活动计划与成果；丰川市町内会与CCNet丰川局合作，通过节目《町machiいど》向人们介绍町内会的重要作用；京都市町内会大力宣传当地历史、文化、自然、名人、企业等的特色与魅力，提出“长寿之城”“安全之城”“鲜花盛开之城”等理念，[7-8]以此增强居民的认同感、信任感和归属感。第二，举行丰富多彩的社区活动，激发居民的参与意识和积极性。通过举行传统节日活动（如民谣演唱会、成人节庆典、盂兰盆节舞蹈会、烟花大会等）、传统祭祀活动、社区运动会或体育比赛、文化休闲活动（集体赏樱花、忘年会、居民旅游、卡拉OK大会等）、敬老集会等，激发居民参与社区活动的热情和积极性。第三，开展社区建设活动，培养居民的参与能力。町内会引导居民参与以下社区建设活动：援助老年人、儿童和残疾人等社区弱势群体的活动，环境保护和社区美化的活动，预防地震、火灾、水灾、台风等灾害的互助活动，协助居民办理红白喜事和应对意外灾难，管理和维护集会所、社区中心、儿童馆、福祉中心、防止犯罪的街灯等社区公共设施，开展防止犯罪的活动，规范宠物饲养行为的活动，开展共享地域信息和保护个人信息的活动等[9]，吸引居民参与这些与他们日常生活密切相关的活动，在实践过程中培养他们参与社区建设的能力。

四、应用互联网技术

为了提升居民参与社区治理的便利度和效率，改进参与效果，冈山市和广岛市开始使用“电子町内会”开展社区治理。电子町内会是指利用互联网技术发布社区信息、开展町内会活动的网络化平台，目的是推进町内会社区建设、促进社区居民之间的交流、增强社区活力。冈山市利用总务省的e城市建设补助金开发了电子町内会系统，该系统包括外部页面和内部页面。其中，外部页面发布社区信息，任何人都可以阅览；内部页面用于讨论町内会活动、社区课题，促进社区居民之间的信息交换等。为了防止对他人进行恶语中伤和诽谤，要求所有用户实名注册。信息志愿者通过举办个人电脑讲座、入户开展面对面讲座、电话解答操作疑问等为该平台的顺利使用提供了技术支持。广岛市在升级社区信息化系统“精细网络广岛”的基础上创建了电子町内会。该系统包括仅限于町内会人员阅览的会员专用页面和任何人都可以阅览的公开页面，页面顶部按照区域登载各地信息，方便居民查阅；为了满足多数市民的需求，新增了通过手机使用电子町内会的功能。[10]两市的实践结果表明，电子町内会的应用促进了居民之间的交流与信息交换，提高了他们应用互联网的能力，激发了年轻人参加町内会活动的积极性，产生了积极效果。

五、加强人才队伍建设和推广治理经验

在培育町内会人才方面，在得到政府人、财、物等支持下，社区建设协议会加强自身建设，通过举办研修会、研讨会和讲座等积极培育社区建设人才；成立地域育成委员会，针对自治会会长等役员的高龄化、固定化等课题实施了“地域的研修和培养计划”；还召开以町内会会长和联合会领导为对象的各种研修会，为町内会培养人才，提高其业务能力和水平；设立了由15～16名固定成员构成的评议员组织，负责区自治会联合会的决策和行事的开展等，目的是让评议员持续参与自治会的活动，培养自治会未来的接班人。京都市町内会尝试公开招募年轻人从事宣传工作，以宣传报的采访和拍照为契机，吸引青年人参加町内会活动，并成长为役员。另外，总结和推广社区治理经验，提升町内会的治理能力和水平。北九州市成立了地域活性化委员会，讨论自治会的组织架构、运作方式、展示魅力的活动等，总结各自治会及联合组织积累的有益经验和有效措施，并制作成《地域活动事例集》，分发给其他地区学习和借鉴，从而促进社区治理水平的整体提升。[7]

六、町内会社区治理经验对海南社区治理的启示

笔者在总结日本町内会社区治理经验、结合海南社区实际状况的基础上，对海南省推进社区治理提出以下建议对策：第一，建立社区治理联席会机制推进多元主体协同治理。居委会自治能力弱，各治理主体权责不清与履职不到位、且尚未建立联动机制，导致海南居委会社区治理面临困境；而社区治理往往面临多种难题，涉及到诸多组织、单位和居民，需要各方齐心协力才能解决。鉴于此，其应在政府的宏观指导和监督下，构建由社区党组织与居委会牵头，物业管理公司、业主委员会、政府职能部门、社会组织、企业、居民代表大会等各方代表充分参与的社区治理联席会机制。通过制定运行制度明确各参与主体的权责、推进协同治理的目标和实施方案等；根据公共事务的类别和涉事主体，组织相关治理主体召开联席会议，推进各方协同治理，在民主协商的基础上加强合作，共同解决社区面临的公共课题。同时，政府应为社区协同治理提供人、财、物、服务等支持，加强居委会人才培养，夯实协同治理的基础。第二，组建居委会联合会推进社区治理。海南可以开展改革试点，成立由社区党总支书记（兼任居委会主任）组成的区（镇）居委会联合会，主要开展以下工作：首先，领导居委会统一开展工作，履行自治职能，同时配合政府履行行政辅助职能。其次，向区（镇）政府建言献策、集中反映居民的心声和诉求等，促进政府的民主决策和科学决策；同时向居民宣传政府的社区政策和措施。再次，通过举办社区治理培训会、研讨会、交流会等培养居委会社区治理人才，提升他们的业务能力和综合素质。最后，在总结社区治理经验和教训的基础上，制作社区治理经验宣传册，分享和推广治理经验，从整体上提升居委会社区治理的能力。第三，提高居民的参与度。海南居委会应联合其他社区治理主体向居民宣传当地的特色与魅力、自身社区建设的工作进展和成果等，增强居民的认同感、信任感和归属感；举行丰富多彩的社区文化活动、传统习俗活动、居民喜好的社区活动等，调动居民的参与意识和积极性，促进居委会与居民之间的联系与交流；引导居民参与日常生活密切相关的社区建设活动，在实践中培养居民参与社区建设的能力。第四，充分运用互联网技术助力居委会社区治理。海南应为居民创建微信公众号、智慧社区APP软件等参与社区事务的便捷渠道，实现居委会和居民的良性互动，提升社区治理的效率和效果。居委会通过该平台发布社区信息和通知，公示人员录用信息、财务状况等，方便居民查阅，主动接受监督；居民通过该平台向居委会反映问题、提出意见和建议，为居委会了解其心声和诉求提供了方便、快捷的渠道，有助于居委会确定工作的努力方向与重点，更好地服务居民。