西部地区公民法治素养评估模式的创新构建
——兼与东部地区模式的比较

梁燕妮，王斯彤

（广西警察学院，广西 南宁 530028）

在全面依法治国战略深入实施的宏大背景下，公民法治素养的重要性愈发凸显，其内涵也随之丰富和深化。公民法治素养不仅成为衡量国家法治建设进程的关键指标，更是推动社会文明进步、夯实法治国家根基的重要支撑。评价公民的法治素养，不能单纯考察其法律知识的储备量，更为关键的是要探究公民如何在实际生活中运用法律知识解决问题，如何对法律条文进行深刻理解和灵活运用，从而全面、准确地反映其法治素养的真实水平。当前学界针对不同区域公民的法治素养作了不同的评估指标设计的尝试，对构建符合我国国情和民族特色的公民法治素养评估指标体系具有很好的借鉴意义。李昌祖等主张对公民法治素养的评估需要分级推进，在综合公民法治素养概念及当前已有的公民法律素养评估指标体系基础上，引进专家小组，通过理论分析、频度解析、专家验证等方式，设置涵盖法治认知、思维、意识、信仰等维度，有针对性地分析不同维度公民的具体素养表现[1］。王莹莹则将公民法治素养概括为五种具体的能力，分别从对法律与生活关联的认知、认识法律制度、理解法治的动态性、熟悉并探讨法律的实用性以及将法的价值转化为实践等来解析公民的法治素养水平[2］。本文通过比较研究浙江和广西两地公民法治素养评估模式，分析在评估体系构建和评估指标实效性上的共性，找出在评估方法运用和指标选择偏好上的差异，以便借鉴东部地区模式创新构建西部地区公民法治素养评估模式。

一、西部地区公民法治素养评估模式

西部地区，包括广西、云南、贵州、四川、重庆等12个省级行政区。西部民族地区，指中国西部范围内的5个自治区以及各自治州、自治县、民族乡等。从学者们调查统计的数据来看，西部民族自治地方面积约占整个西部面积的87.7%；西部民族聚居区面积约占西部总面积的90%，我国55个少数民族有50个聚居于西部，全国少数民族人口超70%分布在西部，我国西部可以说是民族地区[3］。而且我国各民族人口的地理分布经过几千年的历史演进，具有非凡的稳定性。虽然改革开放后经济发展，人口流动增大，但并没有改变我国少数民族人口分布的基本格局[4］。所以本文论述并未将西部地区与西部民族地区严格区分。广西GDP（地区生产总值）在西部地区各省市中处于中上游水平①笔者根据西部地区各省市2022年国民经济和社会发展统计公报对比得出。，其作为边疆民族地区，是我国唯一同东盟海陆相连的省份，毗邻粤港澳，在西部大开发战略格局中具有独特地位，所以西部地区评估模式选取了广西为分析对象。

培养公民法治素养的目标在于让公民通过学习理解、认同法律规范的价值，让它如影随形地伴随着每个公民；同时它也是国家发展的内核，关系到一个国家的形象，是一个社会进步的软实力[5］。广西的研究学者梳理了国内外公民法治素养理论，厘清了“法治素养”“法律素养”“法律意识”等相近概念，指出了以往评估标准偏西方化等问题，并通过实证研究，提出以中国国情为基础尤其是根植西部地区的法治素养评估指标体系，并以此为基础，客观阐述了广西社区居民法治素养的现实状况，并从传统熟人社会的影响、社会转型、法治教育内容与现实存在“两张皮”现象等方面分析了制约广西公民法治素养提升的各种因素，探索具有广西边疆民族特色的公民法治素养培育理论，提出提升公民法治素养的具体方案。广西公民法治素养评估模式主要是以《中国法治指数报告》为蓝本，从法治知识、法治观念、法治情感、法治思维、法治实践五个方面评估居民的法治素养水平[6］。

图1 广西社区居民法治素养考察维度

广西公民法治素养评估模式把评估内容分为法律知识、法律认同、法律信仰、护法意识和用法意识五方面。一是法律知识，包括理解法是什么、我国的法律框架及纠纷解决途径等内容，了解公民法律知识的掌握情况，公民获取法律知识的相关途径和法治教育程度，特别是相关的积累与他们日常生活密切相关，养成良好的法治思想，才能用法律去规范自己日常行为，促进法治社会的健康发展，同时也是公民法治素养培育的基础和逻辑起点。二是法律认同，也就是法律意识，主要包括公民对权和法的观念、对党和法关系的理解，公民对权力的约束等方面，判断公民对待法治的态度，日常生活当中有无积极运用法律的手段去维护自己的权益，避免法律意识淡薄的问题。三是法律信仰，也就是价值维度，包括思维的视角和规则意识，从内心的角度去识别和信任法律，维护法律的尊严，提高公民在日常生活当中对法律的日常应用。四是护法意识，即情感维度，包括对法治体系的信任、良法的追求及法治的情感程度，增强公民的守法意识，可以维护国家法制统一并推动历史进步，对建设社会主义法治国家起到十分重要的作用。五是用法意识，包括民主要求、维护法律权威的自觉性和法治的参与度，考察公民的守法意识，了解他们在面对违法犯罪行为时遵法和运用法律方面的意识以及通过法律途径解决纠纷的情况，这是提升公民法治素养的本质条件[7］。广西公民法治素养评估内容划分较为具体，但也存在局限性：一是评估对象的法治素养与现实行为可能存在一定距离，现实情况可能受各方面因素的影响，当评估对象的观念和情感发生冲突时，可能会做出一些偏离观念的行为，使得评估结果和实际存在一些不同；二是评估指标的选取是人为筛选出来的，评估指标受评估主体的限制，可能会存在一定的主观性，给评估结果带来局限性。

二、东部地区公民法治素养评估模式

东部地区作为我国社会经济发达的地区，在带动我国经济社会发展、提升国际竞争力和探索转型发展道路方面发挥着举足轻重的作用。浙江地处中国东南沿海长江三角洲南翼，接近中等发达国家水平。浙江余杭率先推出法治指数[8］，实现了中国法治水平量化评估标准的突破，为全国提供了一个可量化评价法治外延和内涵的标本，对推进法治进步作出了贡献，在理论界和实践中产生了重要影响。所以关于东部地区公民法治素养评估模式，我们选取了进行法治评估较早、影响较大的浙江作为样本进行分析。

我国东部地区对公民法治素养的评估，以政府的职能评价为主，社会公众的舆论评价为辅[9］，同时将一般公民的法治素养划分为不同维度进行评估。2016年，浙江省率先进行“以公民法治素养指数”考察公民法治素养的有益尝试。这项调查从公民法治知识、法治思维以及法治行为倾向三个维度衡量公民的法治素养[10］。第一个维度是公民法治知识目标，在于考察公民对宪法、法律体系和具体的法律知识的了解程度，了解公民对宪法的法律地位有无基本的认知，对行政执法必须严格遵循法律程序有无明确的认识，等等。第二个维度是公民法治思维，分析公民能否灵活运用法治概念、逻辑和原则对社会问题进行分析推理，并形成判断能力。比如考察公民是否有较强的崇法、尊法的思维，是否具有较强的平等思维，等等。第三个维度是公民法治行为，目的在于考察公民对可能遇到的问题作出各种反应的意向，主要包括是否尊重他人的权利、是否懂得维护自身的权利、是否自觉履行法定义务、是否懂得监督政府执法和依法维权等方面，综合考察公民是否具有较强的社会责任感，是否形成良好的法治政府的社会基础，等等。

此种模式主要围绕一般公民进行测评，其调查的优势体现在以下几个方面：第一考察普法均衡发展的程度。通过考察公民法治素养的指数，了解城乡居民的法治素养发展差异。如果农村居民与城镇居民的法治素养指数相差不大，表明城乡居民法治素养呈现齐头并进的趋势，反之，则表明城乡居民法治素养呈现不均衡的现象。公民法治素养指数能够较客观反映具体测评区域的普法发展水平。第二注重观察公民法治素养与各客观要素的关联。在选取测评对象时，会根据一般公民的年龄、职业、受教育程度等不同因素，考察其与公民法治素养之间的关联，以公民的个人表现不同去分析影响公民法治素养的重要因素，推导出全面提升一般公民的法治素养措施方法及遵循路径，比如通过开展多形式普法工作，营造良好的法治素养环境；加强宣传，推动宪法融入公民日常生活，掀起全民形成知法守法的浪潮。浙江此种法治评估模式优势凸显，但缺陷也显而易见：维度的设置仅包含三个维度，维度的深度和广度都有待进一步拓展，指标的设置有待进一步的科学优化，才能让公民法治素养评估的结果更充分地发挥作用，真正起到提高公民法治素养的作用。

三、东西部地区公民法治素养评估模式的比较

东西部地区基于人文地理的差异，在针对公民法治素养评估模式的设置上有所不同。通过对浙江、广西两地公民法治素养评估模式进行较长时段、追踪性的调查，旨在梳理和分析两种模式形成过程，对比二者的指数体系、运行情况，模式的利弊，发现他们在公民法治素养评估指标的设置上呈现出共性与个性并存的特点。这些设计既体现了我国法治建设的普遍性，又充分考量了各地区的特殊性，为创新构建西部地区公民法治素养评估模式提供了有力支撑。

（一）东西部地区公民法治素养评估模式的共性

1.评估体系设计存在相似性。其一，从评估指标设计的程序上看，东西部地区都是采用调研、引入专家讨论、问卷调查、重复论证等程序，具有全面、客观、真实的特点。浙江的“公民法治素养”调查，由省普法办、省舆情研究中心联合开展，同时聘请法律专家参与论证制定出法治量化评估体系，并聘请第三方评估团队通过发放民意问卷调查，反复论证调查结果，测评出该区域公民关于法治建设的满意程度以及法治意识水平，确保调查的真实有效性，并最终得出当地公民关于法治建设的法治意识及参与法治进程的具体评价结果。其二，从测试形式设计上看，各地区都注重采用量表测量法，力图准确反映公民法治素养现状。在评估体系指标的设计标准上，东西部地区都凸显中国特色，并注重引导作用，两地的法治指数都侧重于从主客观层面评价公民法治素养水平。

2.评估指标设置实效具有一致性。综合来看，各地区在设置评估指标标准时，都注重通过反映本地公民法治素养的实际水平，辅助评价当地的法治综合水平，其评估的实效性趋于一致。其一，有利于引导公民对自身价值更深层次的关注与对法治意识、思维等水平的提升。其二，通过设置不同类型的评估指标体系，引发社会注重人权保障，符合世界主流趋势。其三，有利于反映公民对当地法治建设的评价，使政府知晓各项制度是否与公民法治需求相一致，从而能够采取相应改进措施，推动法治化进程科学有序进行。

（二）东西部地区公民法治素养评估模式的差异性

1.评估指标维度不统一。由于东西部地区在经济与文化上存在差异，故在对各地区的公民进行法治素养评估时，所选择的评估指标侧重点存在差别。东部地区善于结合地区特点，把完善民主政治制度作为法治评估体系重要指标，通过注入民主党派、人民政协、共青团、妇联等团体的监督力量，注重各服务对象对考察对象工作情况反馈的结果。而西部地区在法律监督方面，则侧重人大监督、司法监督等方面[11］。由于法治建设情况和发展水平各异，各地评估指标各有侧重，目前还没有全国统一时间维度、考察维度的数据可以进行对比分析。

2.评估类型方法存在差异。在东西部法治评估代表模式中，通过比对，我们发现具体地区所采用的公民法治素养评估指标体系并不统一。如浙江的评估指数在定性研究基础上侧重量化分析，结合主观判断与客观数据，而广西的调查更多的是定性分析，主要采用调查问卷，从公民知识、感知层面，就思维模式和思考解决问题习惯等分析公民法治素养的现状，由各调研组根据实地情况设计评估指标体系，统计出公民法治素养指数。

四、创新构建西部地区公民法治素养评估模式的特殊考量因素

在创新构建西部地区的公民法治素养评估模式时，必须审慎纳入地理、人文等多元要素。尤其要关注经济社会发展水平对公民法治认知的形塑，环境变迁对法律实践与公民守法行为的动态影响，以及文化传统对法治理念根植的深层作用。这些因素相互交织，共同构成了评估该区域公民法治素养的微观基础与宏观背景，是确保评估结果深刻性与全面性的关键所在。

（一）充分尊重西部民族地区风俗习惯

我国西部地区民族文化氛围浓厚，加之西部地区面积辽阔、地势复杂，其本土间的公民之间也存在习俗、观念等差异。主体的特点对法治评估模式的构建存在主观层面的影响，故应首先充分考虑西部地区的民族风俗，尊重地方的民族习俗。公民法治素养易受公民法治意识影响，西部地区的公民法治意识与当地民族文化有关。各少数民族社会中都保留了体系性的沿用至今的习惯法规范，如乡规民约、家法族规等，受宗族观念影响，许多公民还会选择这些约定俗成的习惯法来解决纠纷矛盾。例如，苗族的“议榔”立法、“理老”司法、“鼓社”执法等在处理当地民事纠纷中发挥重要作用[12］。2018年广西公布的法治评估指标体系当中，就健全依法维权和化解矛盾纠纷机制方面，并没有对本地少数民族特色的纠纷化解方式予以考察[13］。在评估公民法治素养水平时，应充分考量西部地区各少数民族的民族习俗。除了参考全国一般性的规范性文件来作为法治评估指数的考量标准，西部地区面临着事实与规范之间的差异性，比较常见的如边疆民族地区的走婚制度、继承赡养习俗等民族习惯法，对当地老百姓生活的影响深远[14］，因此必须充分尊重当地的风俗习惯，兼顾效率与公平，平衡西部民族地区的普遍性与特殊性[15］。西部地区各民族之间的风俗习惯、生活方式、解决纠纷的途径千差万别，如何在评估内容中融入民族习俗，还有待进一步的发掘和厘清。

（二）适当上调公民参与评估的比例

在构建法治素养评估模式中，应当充分考虑西部地区不同评估主体的法治素养水平，分别设置等比例的指标权重，适当上调一般公民、少数民族群体的参与评估比例，提升评估模式的社会效用。就目前西部地区公布的各项法治评估指标来看，普遍以政府内部考评方式为主，同时也包括诸如聘请外部专家参与评价、第三方机构参与等，但后者在评估指数权重中比例一般比较低。比如较有影响力的法治政府评估指数报告，西部地区只有云南、广西、贵州、四川等少部分地方政府加入了公众满意度调查等评估指标[16］。这不仅很难调动公众积极参与法治的积极性，同时也无法体现西部地区公民的法治素养水平。因此，理应适当上调一般公民参与评估比例，特别是上调具有少数民族身份的公民比例，引导公众积极主动地参与到地方的法治建设进程当中，广泛征集民意，加强公民对政府的监督，从而推动西部地区公民法治素养水平总体提升。

（三）指标设计应与西部地区经济社会发展相匹配

西部地区公民法治素养水平评估应符合当地的经济发展实际，与当前所采取的经济发展战略相适应，才能更真实地反映西部地区公民的真实法治素养水平。同时提升公民的法治素养水平，也是促进地区的经济发展，加快社会法治化的进程，构建新发展格局的客观需要。因此，在设计西部地区公民法治素养评估体系指标时应充分考虑当地实际，在设置考查当地法治制度的客观指标的基础上配置与之相适应的主观指标，特别是能够合理体现公众法治认知与法治行为的一些主观指标，以及主客观指标之间的权重比例，才能形成具有高度社会认可的评估结果。西部地区作为我国法治化进程的重要组成部分，理应设置与其他地区相类似的能体现当地法治建设的一般指标，诸如严格规范文明守法、社会满意度指数等。同时，也应当设定具有特定经济、社会背景特殊性的评估指标，应在评估指标的设计中适当考虑民族法治因素，根据当地经济社会发展实际与法治建设水平，设置考察民族区域自治制度践行效果指标，设置考察西部地区贯彻中央民族工作会议精神依法解决民族问题、处理民族事务的指标等，从评估体系设计上就能体现出西部地区法治的地方与民族特色[17］。

（四）评估机制应与东部地区有所区别

我国各地的经济社会发展不均衡，公民法治素养也呈现出地域的差异性，但当前我国关于公民法治素养评估模式的构建尚处于实验阶段，少数形成专项的法治评估体系当中，也仅是针对小部分公民进行的评估。东部地区较早进行了对公民法治素养评估模式的构建尝试。比如浙江省杭州市余杭区2007年发布的法治指标体系，其中就涉及了公民法治素养的内容。其他比较具有代表性的诸如浙江省杭州市吴兴区司法透明指数、广东省珠海市法治政府建设指标体系等，这些法治建设评价体系都引入了第三方评估测评，且关于公民法治素养的评估指标权重相对有所上升[18］。但是不同地方制定的评价体系，指标内容不可能完全相同。有的评价指标侧重社会的形态和发展的潜能，有的更注重民意、社会治理的效果[19］。适用于东部经济比较发达地区的指标体系、量化方法不一定适合西部地区，必须考虑不同的评估对象、不同的地域特点。不少研究西部地区量化评估的学者都注意到了这种差异性。如西南大学研究团队以中小学生为特定研究对象，制作了中小学生公民素养测量量表，还有的通过调研广西四地区农民法治素养研究农村治理问题等[20］。上述尝试都是根据不同研究对象所处的不同地区所开展的评估测评，同时结合一般的基本评价指标体系来制定的评估模式，其所取得的评估效果明显，理应值得推广。评价体系应“坚持客观公正、全面灵活、及时高效”的原则[21］，西部地区公民法治素养的评估同样如此，设计完整全面的评价体系，囊括法治知识、观念、情感、思维、行为等方方面面，能够对公民的法治素养进行准确有效的评价；根据评价的目标涵盖多层次、多个评价主体，尽量避免评价结果失之偏颇；探索多种评价方式，让最后得出的评价指数尽可能真实地反映客观的事实[22］。

综上所述，对我国西部地区公民的法治素养进行综合评估，可以在借鉴东部发达地区评价指标体系基础上，从西部地区的特殊性出发，考虑其所处地理环境对其所产生的客观影响，及其在该区域的整个法治化建设进程当中所扮演的角色、定位以及主观特点，合理地规范、编制评价指标体系，构建科学的西部地区公民法治素养评估模式，促使公民法治素养水平不断提升，从而推动我国西部地区法治化建设的高质量发展。

五、西部地区公民法治素养评估模式的创新构建

西部地区民众法治素养评估理想模式的建构应坚持理论与实践相结合、宏观与微观相结合，静态评估和动态评测相结合、注重吸收国内外评估模式建立的相关经验，从中国当前法治生态环境出发，结合西部地区民众法治素养、法治环境以及法治建设现状，创新战略思维进行科学谋划、顶层设计、系统构建。

（一）基本思路

结合西部地区法治环境，特别是西部民族地区习惯法资源，构建西部地区民众法治素养评估理想模式。具体分为主体、评估类型、评估指标体系三个部分进行描述。首先，关于主体的选择，拟采用更符合西部地区法治情况的主体多元化形式。其次，评估手段方法多样化，以传统的定量分析和定性分析为基础，再综合建设评估方法。再次，应另行设置相对应的评估完善体系，对前述各具体指标进行解释说明，并针对实际操作过程中的具体问题进行有效纠正和完善，从而确保整个模式投入实际测评时能客观有效，真实反映民众的法治素养水平。

（二）主体选择

包括第三方组织与政府合作以及公众参与模式主体的选择会直接影响西部地区法治素养评估的真实有效性。为避免以政府为主导的评估存在不当干预、操作数据等可能性，目前国内进行的较有影响力的法治评估，大都采用第三方组织为主并与政府合作。比如2019年5月法治政府评估示范活动采用的就是第三方组织评估。余杭法治评估、云南法治政府建设评估则是政府作为评估委托者，由第三方组织作为评估的主体[23］。由第三方组织设计指标、收集数据并计算形成评估结果，主导整个评估进程，有利于保证评估的中立性与客观性。同时与政府合作，更方便获取数据，可以顺利推进评估活动。另外，公众的广泛参与是法治评估客观公正的重要保证。所以应尽可能采用大样本调查法收集评估数据，分层抽样，选取不同领域参与测评的主体，最大限度地保障参与测评对象的多元性和广泛性，确保法治评估结果的准确性。

（三）评估类型

传统定性定量方法与建设评估相结合。一般来说，法治类评估是以数据为基础进行分析，但定性研究同样是社会科学研究必不可少的方法。西部地区民众法治素养评估的测评应当采用定性分析加定量分析相结合的综合评估手段。比如在研究少数民族的风俗习惯、历史传统、社会生产方式对法治思维、法治情感的影响程度时，必须使用定性研究，才可以对各种民族法治现象背后的价值要素进行深度的剖析[24］。进行抽样问卷调查、资料收集、处理法治数据统计时则需要应用定量方法。

（四）评估指标体系

建立理想的评估模式可以将抽象复杂的西部民众法治素养直观形象化呈现在大众面前，更便于理解西部地区法治发展的现状，分析存在的问题进而找到解决问题的方法。在法治理论和实践中，目前我国有关法治评估模式涉及的量表及问卷，比较有影响力的如“全球法治国家指数”“公民法律意识量表”“政府法治指数量表”等[25］。这些量表和问卷都为西部民众法治素养理想模式的建立提供了宝贵的经验与借鉴，亦提供了科学的实现途径。当然想要客观全面反映西部民众法治素养的状况，还必须结合我国整体法治建设中的现状，深挖符合西部民众法治素养的评价指标。本研究在参照广西社区居民法治素养评估体系的基础之上，兼顾一般属性与民族特性，进行了西部地区公民法治素养评估指标设计，如表1所示。

表1 西部地区公民法治素养评估指标体系

本研究将指标体系分为一级指标和二级指标。其中，一级指标包括法治常识、法治认知、法治思维、法治情感以及法治实践，二级指标包括良法思维、权利义务意识、法治信仰等23个二级指标。指标权重的计算上，为避免指标权重分配的随意性，最大限度地保证评估指标的设计符合法治理论、民族理论的要求，在德尔菲法和专家打分基础之上采用层次分析法分配指标权重，尽可能取整数。虽然在主观的权重分配方法中，这种方法已经较为可靠，但是主观的权重分配仍然不可避免地因人而异。所以有的学者建议要保证评估的准确性，应采用客观的数理统计方法，例如主成分分析法来科学计算评估指标的权重[26］，这也是我们努力的方向。法治素养研究是一个不断发展变化的历程，随着法治社会的发展，相应的指标数据、计算方法也要根据实际情况作出相应的调整，用最新的理论成果、实时数据不断优化整合指标，让法治评估研究进入一个更广阔的领域，去探索阶层、个人等不同层面法治素养的差异，或者从其他层面如宏观层面去开发、创造公民法治素养新的维度。