自然资源确权登记中北运河登记单元预划校核方法

许艳博 曹 宁 崔醒宇 王忠勤 秘 桐

(1.北京市测绘设计研究院,北京 100038; 2.城市空间信息工程北京市重点实验室,北京 100038)

0 引言

开展自然资源确权登记工作,是贯彻落实党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署,推进北京市新版总规实施的重要举措。自然资源是经济发展的前提,摸清“山水林田湖草”自然资源数据家底,是自然资源可持续性的基础,可以为城市治理提供有力的数据支撑。2016年12月,七部委印发《自然资源统一确权登记办法(试行)》[1]。从第二十三条可以明晰水流登记单元的特殊性,范围内多种权属界线错综复杂,登记单元划分存在争议和不确定性,涉及法律、实际管理、技术等诸多问题。国内学者对全国各地的自然资源确权登记水流登记单元划分规则进行了研究,袁居瑾等[2]梳理了水流单元划分存在的突出问题,提出产权保护优先、生态空间完整、衔接调查成果及尊重历史现状4条原则。李翔[3]结合上海市特点,探讨了黄浦江登记单元河道管理范围线不同情况的处理方案。王佳等[4]对不同等级水流交叉穿越和河流设计洪水位界线缺乏等问题提出了应对措施。骆得瑞[5]对河流管理范围线与“三调成果”水域界线不套合的原因进行分析,提出各行业之间数据采集精度不统一应遵循新数据替代旧数据、高精度替代低精度的原则。史经华等[6]以南京市马汊河为例,对水流登记单元划分作业流程进行优化,提出不同基准数据融合方法和登记单元界线的优化调整方案。目前对水流登记单元的研究集中在预划规则、理论研究及法律法规等方面。北运河位于北京城市副中心,运河周边权属状况复杂,流域长、流经村镇较多,市界情况复杂,堤防情况复杂,可供借鉴经验少。本文通过北运河试点工作,探讨北运河登记单元的技术路线,并结合北运河特点,细化登记单元边界预划原则,针对划分难点创新性地提出全要素地籍整理及核实方案,梳理各类权属界线落地优先级,实现北运河登记单元的科学合理划分。

1 北运河工作区概况

2014年6月22日,北运河作为京杭大运河的一部分被列入世界文化遗产,成为中国第46个世界遗产项目。北运河北起北京市通州区,流经河北省香河县、天津市武清区、在天津市大红桥汇入海河。北运河通州段,北起通州区老北关分洪枢纽,自北向南于西集镇流出市境,流入河北省香河县。如图1所示。

图1 北运河通州段

2 登记单元划分思路与方法

2.1 技术流程

自然资源确权登记中北运河登记单元预划是一项工作量大、多源数据关系复杂、要求严格的工作,按照国家《自然资源确权登记操作指南(试行)》和《北京市自然资源确权登记技术方案》的要求,以不动产登记为基础,充分利用国土调查成果和其他相关资料,界定北运河地籍调查范围内的各类自然资源资产的产权主体,划清全民所有和集体所有之间的边界,划清全民所有不同层级政府行使所有权的边界,划清不同集体所有者的边界,划清不同类型自然资源的边界[7-9]。制定本文北运河登记单元预划技术流程,如图2所示。

图2 北运河登记单元预划流程图

2.2 细化北运河登记单元预划原则

北运河在《北京城市总体规划(2016年—2035年)》中是北京城市副中心的生态文明带和北京生态绿带的重要组成部分。北运河作为北京市的重点河流,被列为北京市自然资源统一确权登记工作首批试点项目之一。对北运河进行自然资源确权登记将为北运河的保护、开发和利用提供重要工作基础。北运河自然资源确权登记工作在国家预划原则和北京预划原则基础上,结合北运河实际情况的特点,细化出北运河登记单元边界预划原则:

(1)以规划为引领,以河流管理范围为基础,结合堤防、水域岸线等划定。

(2)河道管理范围内,不存在永久基本农田、城镇开发边界、集体土地和合法城镇开发项目的,无论有无堤坝,均直接依据河道管理范围划定登记单元。

(3)河道管理范围内存在永久基本农田、城镇开发边界、集本土地和合法城镇开发项目的,合理避让后划分登记单元。河流有堤防的:堤坝背水侧堤脚线外、河道管理范围内,存在永久基本农田、城镇开发边界、集体土地和合法城镇开发项目的,避让后划定登记单元。以路为堤的:上口线外、河道管理范围内,存在永久基本农田、城镇开发边界、集体土地和合法城镇开发项目的,避让后划定登记单元。河流交汇的情形:当低级别河流穿过高级别河流时,低级别河流以高级别河流的范围线作为分段。

2.3 多源数据整合处理

及时、全面地收集多源数据是开展自然资源确权登记工作的基础,同时,由于不同来源的资料采集方式、精度、坐标转换方式、资料用途、现势性情况存在差异,需要对清单内各项资料进行分析并统一参考框架[10-12]。

优先利用政府审批文件资料、不动产确权登记数据、第三次全国国土调查数据成果(最新发布年度变更调查成果)等确权证据充分、现势性强的资料。

对照资料下发时附带的分析报告对空间参考、完整性、规范性、准确性、一致性、现势性进行检查与校核,若发现有问题或与分析报告描述不一致的情况及时向区级专班汇报,并向市级工作专班反馈。

2.4 登记单元预划优化校核

北运河登记单元预划校核工作是保证归属清晰、权责明确的关键一环。本文基于ArcGIS软件强大的数据分析能力和空间数据逻辑处理能力,以每一个预划登记单元为对象,在北运河登记单元预划原则基础上,按照北运河自身属性,与水资源管理有序衔接,体现水流登记单元的特性[13-15]。在产权保护优先原则下,以河道管理数据确定登记范围,结合堤防等数据,做好避让合法开发项目,并依据相应参考数据,对预划单元界线进行优化校核。本文制定了全程可溯,环节控制,明确职责分工,紧抓各环节工作的追溯机制。用于说明实际情况和存在矛盾冲突的校核情况,包括原因、解决办法等。

3 结果与分析

3.1 多源数据整合及分析

在通州区水务局、北运河管理处及北京规划与自然委员会等部门的支持下,结合北京市测绘设计研究院掌握的已有数据资料,共搜集了22类主要参考数据,见表1。多源数据的整合处理主要是统一数据的坐标系统。按照《北京市自然资源确权登记技术方案》和《北运河地籍调查技术方案》等技术文件的要求,坐标系统采用采用北京2000坐标系和北京地方高程系,投影采用高斯—克吕格投影,标准的3度分带平面直角坐标系统。本文采用北京市测绘设计研究院自编坐标转换软件,该软件采用综合转换算法,即在布尔莎七参数转换的基础上,对空间直角坐标残差进行多项式拟合,系统误差通过多项式系数加以削弱,从而提高坐标转换精度。该软件可以实现北京地方坐标系与北京2000坐标系之间的精确转换,坐标转换精度满足工程要求。

七参数坐标转换模型为

式(1)

式中,[ΔX、ΔY、ΔZ]T为3个平移参数;[εX、εY、εZ]T为3个旋转参数;m为尺度参数。

对七参数转换后的重合点残差VX,VY,VZ采用多项式拟合:

式(2)

式中,B、L单位为弧度;K为拟合阶数;aij为系数,通过最小二成求解。

统一计量单位,长度单位采用米(m),统计汇总登记采用千米(km),小数点后保留两位有效数字;面积单位采用平方米(m2),统计汇总登记采用公顷(hm2),小数点后保留两位有效数字。

3.2 登记单元预划难点分析

北运河流域线长面广,纵贯通州核心区、城市副中心、乡村区域,两岸情况复杂,涉及村庄众多,且涉及征占地情况。如图3所示,为ArcGIS软件中路堤套合情况示意图,图(a)为高分辨率遥感影像与河流管理线、背水侧踢脚线、上口线套合结果,由图中可见,北运河部分堤防存在路堤套合情况;图(b)为倾斜摄影模型与城市开发边界、河流背水侧踢脚线、上口线套合结果,由此佐证该部分以路为堤情况。

(a)遥感影像套合路堤情况

分别加载高分辨率遥感影像、六环内倾斜摄影三维模型等基础数据,叠加各类资源所有权和使用权等不动产登记成果、各部门公共管制要求和特殊保护规定等资料,套合北运河管理保护和审批资料,包括河流上口线、背水侧踢脚线、管理线等,对北运河登记单元预划中存在的难点问题进行总结分析,见表2。

表2 北运河登记单元预划难点

3.3 登记单元预划校核

3.3.1实地踏勘核实

到现场实地勘察核实所预划的登记单元边界,无河道管理范围线情况,预划所依据的堤坝现场是否存在,是否有变化。发现问题后与区水务局和北运河管理处进行对接,参照北京市河道划界的相关技术要求,收集水利部门最新相关水利资料,同时收集等高线等相关地形数据,综合分析后划定各方认可的登记单元边界。对于收集的管理范围中各条界线,实地分段采用实测界标、明显地物点、堤坝的方式核实,如图4所示。对于登记单元边界处的宗地和地籍要素,先期开展相关不动产调查和地籍测绘工作,为预划登记单元提供翔实的数据基础。对于现场地物地貌有变化而影响预划登记单元时,圈画出变化部分范围线,提示后道工序进行调查核实与测量,如图5所示,并根据预划水流单元要求编写书面文字告知定界方法,完成此部分登记单元边界划定。

(a)实地测绘、调查堤坝

(a)实地走访调查套堤历史

3.3.2完整性校核

将预划登记单元边界与遥感影像图叠加,查看所预划的边界是否连续完整,是否覆盖河道两岸全部范围,是否存在划入水面等不合理之处。

3.3.3与规划一致性校核

把预划登记单元边界逐个与权属市界、土地利用要素、不动产权属、永久基本农田、公共及用途管制、特殊保护规定、河道管理范围、堤防、征地范围等数据套合,检查登记单元边界预划是否合理。结合所征土地的规划用途,综合分析后,按照规划引领的原则,依据建设用地征地边界或代征河道边界,预划登记单元边界,如图6所示。在保证规划严肃性的同时,有利于后期规划方案顺利落地。

图6 依据建设用地边界预划登记单元

3.3.4边界一致性校核

对于临近斑块因历史原因、数据采集精度等造成的细碎独立斑块予以校核和调整,保证北运河登记单元边界与行政区界线的统一性和一致性。经对比三调的市界数据与权属界不一致,考虑到权属界经过北京和河北现场指界签字,并已发证,为了保障北京一侧相关权利人的权益和减少后期纠纷,北运河位于北京河北交界处的登记单元边界采用权属界,如图7所示。

图7 与权属界保持一致

4 结束语

北运河自然资源地籍调查项目作为北京市自然资源统一确权登记首批试点项目之一,主要目的是在摸索自然资源统一确权登记技术流程的过程中,总结试点经验,从而进一步推动北京市自然资源资产产权登记法治化,推动建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源资产产权制度,实现首都山水林田湖草整体保护、系统修复和综合治理。本文结合北京市自然资源确权登记自身特点,进一步细化了北运河登记单元的预划规则,针对划分难点创新性地提出多源数据整理及核实方案,梳理各类权属界线落地优先级,实现了北运河登记单元的科学合理划分。为完善北京市自然资源确权登记办法和规则,逐步实现自然资源确权登记全覆盖,探索适合北京市自身情况的技术路线提供了技术支持。为北运河今后的保护、开发和利用提供基础支撑和产权保障。

同时,在北运河登记单元预划工作中仍存在部分不足,针对预划登记单元过程中的重难点问题,后续应灵活运用三维技术手段,建立“云会商+现场确认+后续追踪”的完善会商机制,依据国家指南的要求,通过多部门协同合作,强化统筹配合,以会商形式确定最终登记单元,保证登记单元预划的真实准确与合理高效。