简政放权视域下镇街综合行政执法改革研究
——基于H 省C 市的调研

寇大伟

（天津社会科学院，天津 300191）

乡镇和街道综合行政执法改革是行政体制改革向纵深推进的重要组成部分，是实现基层高效能治理的必然环节。2019 年初，中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中明确指出，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责〔1〕。2021 年，中共中央、国务院发布的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源〔2〕。党的二十大报告明确提出，“完善基层综合执法体制机制”〔3〕。中央层面已经给出明确的顶层设计，地方层面的执行情况将决定这一改革的具体成效。通过实地调研发现，H 省C 市对镇街综合行政执法改革工作高度重视，取得了显著成效，改革过程中的经验做法对其他省市具有积极的推广和借鉴意义，但实践中还存在一些问题。为此，要进一步推进乡镇和街道综合行政执法改革，提高基层治理效能。

一、镇街综合行政执法改革的必要性

乡镇和街道综合行政执法改革需要在纵向上理顺不同层级政府的事权和职责，全面提升基层治理效能、夯实党的基层执政基础，进一步深化“放管服”改革。

（一）优化纵向政府职责体系

乡镇和街道综合行政执法需要组建执法机构、确定执法范围、规范执法过程、完善执法机制、严格执法监督、明确法律责任，目标是进一步优化纵向政府职责、转变政府职能、完善基层执法体系。我国分为中央、省、市、县、乡五个政府层级，长期以来存在“职责同构”问题，即不同层级政府在职能、职责和机构设置上高度一致，未明确界定各层级地方政府的事权和责任边界。乡镇和街道作为政府层级的最低层级，权责不对称“层层加码”问题尤其严重，越到基层任务越重。为优化纵向政府职责体系、进一步明晰各层级政府具体职责，应赋予乡镇和街道相应执法权，并实行清单管理，科学制定乡镇和街道行政处罚清单，解决行政执法事项权限与事项发生层级不对称问题，实现矛盾问题由“上交处理”转变为“基层解决”。

（二）提升基层治理效能

基层治理效能直接关系基层高质量发展与基层社会稳定，实现基层高效能治理是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。乡镇和街道是基层治理的重要主体，但长期存在的责大权小、权责不清等问题，使得镇街在面对众多基层治理难题时，常常心有余而力不足。实际执法过程中，执法事项和执法矛盾大都发生在县域层面，很多执法任务集中在镇街，这与执法力量主要分布在市级以上执法机构存在极大矛盾。改革的重点要聚焦于解决基层执法力量不足、多头执法、多层执法等问题，着力破解基层“看得见的管不了”这一难题，并按照“属地管理、重心下移、权责一致、相对集中、统一执法”的原则，通过执法重心下移、权力下放、力量下沉等举措，打通行政执法最后“一公里”，构建简约高效的基层治理体系。基层综合行政执法体制的基本目标在于通过基层治理体制和执法体制的有机连接与有效创新，整合执法资源，实现跨部门跨领域综合执法，破解执法主体缺位、基层薄弱等问题。

（三）纵深推进“放管服”改革

把我国制度优势更好转化为治理效能是我国政府治理的总体目标，“放管服”改革是行政体制改革的关键抓手，要深入推进“放管服”改革，赋予地方更多自主权。镇街综合行政执法改革是简政放权向基层推进、优化监管方式的重要举措，通过向基层放权赋能，推动社会治理重心向基层下移。党的十八大以来，各级政府加大简政放权力度，下放行政权力事项、优化审批流程，企业和民众享受到改革红利。随着简政放权力度持续加大，纵向政府职责体系不断完善，以及乡镇和街道管理体制改革的实施，乡镇和街道综合行政执法改革成为“放管服”改革向纵深推进和优化营商环境的现实需要。

二、H 省C 市镇街综合行政执法改革的成效

H 省C 市镇街综合行政执法改革实施力度大、推进速度快，在下放行政处罚事项清单、配备编制和人员、调动执法人员积极性、发挥综合指挥和信息化网络平台作用、创新综合行政执法业务培训方式等方面成效突出。

（一）分批次向乡镇和街道下放行政处罚事项清单

为破解镇街政府执法主体资格困境，《中华人民共和国行政处罚法（2021 年修订版）》第二十四条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。这从法律上承认了乡镇和街道执法队伍的执法主体资格。2021 年3 月31 日H 省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《H 省乡镇和街道综合行政执法条例》，为H 省镇街综合行政执法提供了地方性法规遵循。截至2021 年底，H 省C 市分两批下放行政处罚事项，191 个乡镇和街道承接下放和委托下放行政处罚事项68～112 项不等，涉及环境保护、城市管理、城乡建设、安全生产、文化卫生、市场监管、民族宗教、自然资源等领域。

（二）编制配备全部到位，人员配备基本到位

编制配备和人员配备是基层综合行政执法改革顺利开展的前提和基础，H 省C 市在乡镇和街道综合行政执法的编制配备和人员配备上较为高效。一是编制配备全部到位。市委编办和各县（市、区）委编办推进力度大、落实速度快，编制配备已全部到位。全市共向乡镇和街道下沉编制1164 个，改革后乡镇和街道综合行政执法队共核定编制2223 名，平均每个镇街核定编制11.64 名，执法队伍编制数量均达到规定的原则上不少于10 人，确保了乡镇和街道执法人员力量适应工作需要。同时，按照“编随事走、人随编走”的原则进行职责整合与编制划转。二是人员配备基本到位。改革后C 市191 个乡镇和街道整合现有站、所、分局力量资源，向乡镇和街道下沉369 名执法工作人员，共配备到位行政执法人员2169 名，统一设置综合行政执法队，配备到位执法队长164 名。各乡镇和街道综合行政执法人员划转和配备基本到位，但仍有部分乡镇和街道未实现公安派出所所长兼任镇街政府副职分管乡镇综合行政执法工作。

（三）精神和物质双重激励调动执法人员积极性

基层综合行政执法工作需要一线执法队员来做，要对执法队员在精神和物质两方面进行激励，激发执法队员工作积极性。一是用编用人优先保障基层。C 市乡镇和街道管理体制改革统筹推动各类编制资源向基层倾斜下沉，用编用人优先保障基层，赋予乡镇和街道统筹使用各类编制资源的自主权。二是畅通乡镇和街道工作人员晋升渠道。C 市各乡镇和街道综合行政执法队主要负责人可配备副科级，并可从在乡镇和街道工作时间较长、符合任职条件的乡镇和街道事业编制人员中选拔担任，拓宽了事业编人员提拔和进入行政队伍的渠道，提高了基层人员工作积极性。三是积极落实提高镇街执法人员工资收入。C 市的镇街综合行政执法队事业编制人员不同程度上涨了工资，并发放了交通补贴。这进一步调动了综合行政执法队伍积极性，有效激励担当作为、干事创业。

（四）发挥综合指挥和信息化网络平台作用

C 市各乡镇和街道统一设置综合指挥和信息化网络中心，实现互联互通、信息共享、实时监控、协调调度、综合监督。一是依托“智慧城市”“天网工程”，搭建综合执法信息数据平台。C 市将各镇各村安装高清摄像头全部接入指挥中心，做到对镇区、各村重要街道实时监控全覆盖；各乡镇网格按照“一格一员”配备网格巡查员、网格长、网格督导员、网格警务员和网格志愿者。同时，打造综合执法“前台+后台”无死角监管模式，及时反馈了解执法动态，充分发挥监管协调作用，真正实现县、乡综合执法大队信息互联互通、资源共享。二是建立信息化指挥平台。C 市各县乡镇依托本乡镇环保视频监控系统和“村村通”广播网络，建立起行政执法综合指挥和信息化网络平台，严格落实专人值班值守制度，充分发挥平台的指挥“中枢”作用，实现对焚烧秸秆、违规建设、环境污染等违法行为的有效监管。

（五）创新综合行政执法业务培训方式

C 市各县（市、区）司法局指导各乡镇和街道的综合行政执法工作，创新综合行政执法业务培训方式，提升执法业务培训效果。一是发放业务资料。为帮助乡镇和街道执法人员尽快熟悉执法业务，C 市各县司法局组织印发了口袋书《乡镇综合行政执法工作指南》《行政执法三项制度工作手册》《乡镇街道综合执法百问百答手册》，发给各乡镇执法人员学习使用。二是加强对口培训。C 市各县司法局组织下放权力的各政府部门对乡镇和街道执法人员进行了对口培训，针对下放事项的法律依据、执法流程、注意事项、典型案例进行了系统培训，建立了联动机制，乡镇和街道遇到疑难案件可以第一时间联系相关部门业务骨干，确保行政执法工作顺利平稳过渡。三是扎实推进一乡镇一案卷样本工作。C 市各县司法局加强对卷宗装订、归档、管理等内容的指导，做到一乡镇一案卷样本。有了执法程序的参照卷，办案人员对所办案件从实体到程序实现全方位把关、全流程检验，推动审查部门在证据收集、初核报告和审查调查报告撰写等方面进一步规范化，确保案件卷宗达到标准统一、规范整齐。

三、H 省C 市镇街综合行政执法改革面临的现实难点

H 省C 市乡镇和街道综合行政执法改革迅速推开落地，成效显著，为解决基层治理问题提供了良方。但在推进过程中也存在诸多难点，需引起重视并尽快加以解决。

（一）顶层设计欠缺成为基层综合执法的阻力

顶层设计是改革深入推进的重要保障，基层综合行政执法改革在顶层设计上需进一步加强。一是管理体制机制仍未完全理顺。镇街综合行政执法队没有对应的上级部门，上级司法局既是镇街综合行政执法改革的指导部门，又是执法监督部门，管理和协调仍不顺畅。二是下放行政处罚事项不够精准。镇街行政处罚事项中有部分事项的设定依据是专门针对城市的部门规章、地方性法规、地方政府规章，这些法规规章均明确适用于城市范围，不适合将这部分行政处罚事项下放到辖区不在城区的乡镇。三是部门间职责交叉导致多头执法和重复执法。综合行政执法队与自然资源和生态环境办公室、应急管理办公室等有巡查权的部门在巡查职责上有交叉。如综合行政执法队与应急管理办公室在负责辖区生产经营单位安全生产状况的监督检查上就存在权责重叠交叉情况。

（二）县乡村三级立体化协调机制不强

在镇街综合行政执法工作推进过程中，镇街作为中间角色，上要联系县级相关部门，下要沟通村居，但在实践中依然存在协调机制的诸多不完善之处。一是镇街与县级执法部门的协调机制不够畅通。镇街综合行政执法队负责具体执法事项，但缺少与县级各相关部门联络的部门和负责人员，畅通二者的联系通道是需要解决的实际问题。二是镇街与村居的综合行政执法互通机制不够规范。综合行政执法中，镇街与村居的联系非常密切，但尚未建立明确的制度规范，以保障责任的落实。三是县乡村信息化综合执法平台不够完善。综合行政执法依托的信息平台不统一，未将现有信息平台充分利用，且尚未实现县乡村三级信息和数据的纵向贯通。

（三）执法人员对执法事项承接能力不足

思想认识、业务素质和培训效果等方面的欠缺，导致镇街综合行政执法人员在承接下放行政处罚事项时能力不足。一是对镇街综合行政执法改革的认识不到位。镇街综合行政执法改革是镇街管理体制改革的重要内容，改革力度大、事项庞杂，在下放权力不断增加的同时，责任也更重大。而部分执法队员主动适应新任务的思想准备并不充分。二是执法人员的业务基础比较薄弱。一些执法队只有部分人员从事过相关执法工作，多数执法人员接触此工作时间短，且法学专业比例小，对相关法律法规和行政执法业务流程不熟悉，执法办案经验欠缺，制约执法质量提升。三是业务培训效果不佳。综合行政执法的执法事项范围广、类别多，而市县对镇街综合行政执法人员的业务培训大多限于理论层面、培训方式单一，“以会代训”的培训模式不能达到理想效果。

（四）软硬件保障配套改革未及时跟进

综合行政执法改革推进速度快，但在软硬件保障配套改革方面未及时跟进，制约基层综合行政执法的规范运转。一是硬件配备情况与实际需求有差距。部分镇街经费配套滞后导致改革缺乏专项资金支持，影响工作开展效果；国家和省级层面尚未对镇街综合行政执法服装和标志进行统一，不利于树立基层执法队伍的良好形象；执法车辆虽已配备到位，但数量较少、车龄较长，难以胜任日常检查、巡查和执法的任务要求。二是法制审核人员配备、行政处罚案卷组卷方式等方面的标准不统一。各镇街法制审核人员数量不等、来源各异、专业化程度不同；不同执法领域行政处罚案卷的组卷方式不一致，若不进行统一，既增加工作量，也影响严肃性。

四、深入推进镇街综合行政执法改革的路径选择

乡镇和街道综合行政执法改革是深化行政体制改革的重要内容，是基层治理的重要方式，应从加强顶层设计、建立县乡村三级立体化协调机制、增强执法人员对执法事项的承接能力、落实软硬件保障配套改革等方面着手，将改革不折不扣落实到位。

（一）加强顶层设计纵深推进基层综合行政执法

加强顶层设计，从加强制度建设和严格制度落实入手，夯实行政执法的基础〔4〕。一是理顺综合行政执法体制机制。在条件允许情况下，设立县级综合行政执法局，乃至市级综合行政执法局，从根本上解决镇街综合行政执法改革中层级管理、执法协调衔接、基层执法能力提升等问题。二是精准下放行政处罚事项。综合行政执法事项的下放要经过严密的专家论证和广泛征求意见，尤其要征求承接主体的意见建议，并依据相关法律法规科学界定基层综合行政执法事项清单。当相关法律法规滞后于经济社会发展时，应进行及时修改，以保证改革有法可依、有章可循。三是明晰镇街各机构的职责权限。综合行政执法改革的目的是整合归并执法队伍，切实解决多头执法、多层执法和重复执法问题。镇街管理体制改革过程中要精准界定综合行政执法队与自然资源和生态环境办公室、应急管理办公室等有巡查权的部门的巡查职责，明确履责边界，避免出现巡查检查事项交叉重叠，以便更好服务企业和群众，让企业和群众有更高的获得感与满意度。

（二）建立县乡村三级立体化协调机制

镇街综合行政执法改革，上要与县区协调沟通，下要与村居信息互通。一是建立镇街综合执法协调机制。可以在乡镇和街道设置综合行政执法协调办公室，牵头建立综合行政执法平台，负责统筹辖区内综合行政执法工作，综合行政执法大队只负责具体执行工作。二是建立镇街与村居综合行政执法的互通机制。将镇街划分为几个片区，执法队员分组巡查，建立分管领导负责、镇街班子成员包片、镇街干部包村居、村居干部包组的综合行政执法监管责任制。每村明确一名执法监督员，建立镇街和村居互通的日常监管网络。三是完善县乡村信息化综合执法平台。进一步完善县级行政执法信息服务平台，并将此平台与镇街、村居、网格员三级联动监管平台深度融合，实现综合行政执法“发现上报→派遣受理→结案反馈→考核评价”的闭环式全流程信息化管理，实现县乡村三级信息和数据一体化运行。

（三）增强执法人员对执法事项的承接能力

执法事项大量下放到镇街，是对基层执法人员的严峻考验。为确保执法权限接得住、接得好，市县司法行政部门和有关行政执法部门应进一步加强统筹协调和督促指导。一是突破固有思维模式局限，深刻领会改革初衷。既要把握改革的推进速度，更要注重改革的落地质量。执法中应本着“先提醒、警示、警告，如不听再严格依法处理”的工作理念，不能“以罚代管”。通过综合行政执法改革，提高基层治理成效。二是增加执法人员中法学专业背景人员比例。综合行政执法中，执法者同时也是普法者。在配备执法人员时，要增加法学专业背景人员的配备比例，让专业的人做专业的事，最大限度提升综合行政执法工作质量。三是采取多种方式，加大培训指导力度。县级各执法部门应系统加强对镇街执法人员的业务指导和培训，采取案件解析、现场讲解、联合执法、伴随式执法等多种方式加强业务培训指导。同时，应出台执法导师聘任管理办法，采用“师傅带徒弟”模式，派县级执法部门执法经验丰富人员对镇街执法人员按照业务对口、方便帮带的原则，开展“1+1”结对帮带，确保基层执法队伍尽快熟悉执法流程、掌握执法业务、规范执法行为、提高执法水平。

（四）落实软硬件保障配套改革

软硬件保障配套改革是保障综合行政执法顺利运转、提高执法效能的有力物质基础和制度保障。一方面，专项资金、执法服装和标志、执法车辆等硬件保障是基层综合行政执法改革的前提。落实硬件保障配套改革至关重要，应将所需经费纳入财政预算，加大财政经费的投入力度，强化经费管理，保证执法工作正常顺利开展。为充分发挥基层综合行政执法的威慑力，应在国家或省级层面，至少在设区市层面，实现执法服装和标志的统一。同时，应为镇街配备数量充足且能完全胜任执法任务的车辆，方便日常巡查、检查和紧急情况下的综合行政执法任务。另一方面，软件保障是基层综合行政执法改革有序推进和运行的有力制度基础，应加强制度规范和标准制定。科学设定法制审核人员的招录和选配标准，配备政治素质高、业务能力强、具有法学专业背景的法制审核人员，逐步实现法制审核人员均具有国家统一法律职业资格。要严格执行执法全过程记录制度，完善行政执法数字化归档管理制度，依法依规归档保存执法全过程记录资料，对同一执法对象的文字、音像记录进行“一户式”集中储存。同时，应制定基层综合行政执法统一的案卷制作标准，在实现案卷制作规范化的同时，降低案卷制作复杂度。