建设用地指标收益分配机制的瓶颈与突破

汪 莉 王 珺

（1.上海大学法学院，上海 200444；2.安徽医科大学法学院，合肥 230032）

建设用地指标市场交易机制是对土地用途管制下指标行政配置机制的突破与创新。 学界近年来对其关注度在不断提高，但关注点主要集中于指标运行机制的系统分析和指标市场机制下的新型权利的法律构造。 本文旨在从法学视角分析农地包含价值的内涵与外延，厘清农地资源综合价值在不同利益主体间的合理划分，促进指标收益在不同主体之间的合理分配，实现实质公平的价值目标。

一、建设用地指标收益分配的代表性模式

（一）增减挂钩有偿调剂模式下的收益分配

2006 年，国土资源部批准山东、天津、江苏、湖北、 四川五省进行城乡建设用地增减挂钩实践，2018 年国务院办公厅发布《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》， 以扶贫攻坚为目标，在深度贫困地区开展增减挂钩的进一步探索。2021 年自然资源部、财政部、国家乡村振兴局印发《巩固脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过渡期内城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》。 增减挂钩模式以具体项目为依据，由政府主导，确定建新区和拆旧区，进行资源的整合与互换。 以安徽省增减挂钩节余指标的调剂为例，省自然资源厅规定根据建设用地复垦后土地类型和质量确定节余指标调剂价格。复垦为一般耕地或其他农用地的每亩30 万元左右，复垦为高标准农田的每亩40 万元左右。（1）且根据实践中2023 年已完成的15 次节余指标有偿调剂结果来看，调剂价格为每亩40 万元左右。 调剂资金全部归入国库， 用于脱贫攻坚和实施乡村振兴战略。

增减挂钩这一模式仍是计划内新增指标的配置方式，调剂价格由政府协商制定或上级政府统一确定，而非供求决定价格、价格引导供求，指标的实际价值被低估。 增减挂钩模式下，地方政府享有一定的土地用途管制权，引导农民与集体进行土地复垦整理，不能体现农民作为收益分配的主体职能。［1］该模式中的利益分配方式与目前的征地收益分配具有相似性，即农民与集体获得的收益主要来自农地产出补偿， 并没有充分考虑土地其他价值，尤其是金额极大的土地增值收益，而且该补偿标准甚至难以达到征地补偿的标准。

（二）重庆“地票”交易模式下的收益分配

“地票” 交易实现了指标的生产与使用 “脱钩”， 指标的生产者和使用者通过政府搭建的平台进行交易。［2］与重庆“地票”相类似的还有郑州“复垦券”、义乌“集地券”等创新探索。 “地票”模式是对增减挂钩的创新，更好地发挥了市场的作用。 根据重庆农村土地交易所的数据显示，2008年第一批“地票”交易的均价为122.4546 元/平方米， 而2023 年第9 场地票交易均价为298 元/平方米。（2）“地票”拍卖价格逐年走高，“地票”价值在不断强化，《重庆地票管理办法》明确规定“地票”收益扣除相关费用后直接归属农民与集体，按照土地的不同类型规定了农民与集体间具体的分配比例。 但现行地票管理规范文件并未规定“地票”基准价格，仅以上一次交易价格为依据设置起拍价格。 受用途、竞价积累效益、面积、拍卖方式等因素的影响，起拍价格难以反映真实的地票价值。 且由于采取一次性付款的方式，“地票”价格仅代表出让指标的收益，无法体现土地未来的增值收益。［2］“地票”的打包组合方式及落地环节仍在政府控制之下，这使得“地票”生产者处于被动地位。

二、建设用地指标收益分配问题辨析

（一）指标价值未能充分体现

指标收益分配的前提是确定指标市场交易形成的收益。 在土地整理过程中，由于政府的过度干预，指标交易市场化程度严重不足，交易的价格主要是依据复垦等交易成本确定的，土地用途转变的增值收益没有得到充分体现。 究其根本，在土地用途管制下，土地的发展权利直接由国家享有，而在创新的市场交易机制中，农民与集体开始直接参与到指标收益分配中，指标交易背后权利来源的缺失让指标难以实现市场化价值。 指标收益分配也并未考虑农地的非市场价值。 在指标生产过程中，集体建设用地与宅基地通过复垦转化为耕地， 相应地块的社会保障、粮食产量及生态环境均可能发生变化，而价值变化却未能被纳入指标价值的范围。 地块上的社会保障价值、粮食产量安全价值以及生态安全价值均有所增加，这类价值来源于土地权利。 指标输出区社会义务增加，而指标输入区社会义务则相应减少，故应当对指标输出区域和输入区域的土地价值增减进行利益平衡，而目前的指标收益分配中并未充分考虑。

（二）指标收益分配参与主体不明确

在目前指标交易的两种代表性模式下，政府不同程度掌握着交易的运行。 增减挂钩模式下指标调剂双方主体均为政府，增减挂钩规模由各级政府的土地利用年度计划确定，复垦工作由政府组织实施， 大多数地区的复垦机构由政府建立，由于农民与集体缺乏必要的复垦资金，政府从源头上掌握了指标的生产工作。 常见的增减挂钩仅在县域范围内实施，拆旧区和建新区基本由政府直接确立。 省域范围和跨省的节余指标交易平台由政府搭建，交易主体是不同地方政府。 农民与集体被排除在交易之外，只能被动接受政府进行土地整理的安置补偿措施。 而在“地票”交易过程中， 农民与集体一定程度上参与指标交易过程，但是指标的打包由政府控制， 交易由政府主导，指标的“落地”仍需经过土地征收，农民与集体并没有真正地参与“地票”生产交易等各个环节。

（三）收益分配方式不合理

各主体究竟以何种方式获得指标收益没有明确的规范。 政府具有双重身份，一方面，由于土地资源的稀缺性，指标交易需要政府的调控与监管，政府对指标交易具有行政管控职能；另一方面，土地权利背后的各项价值不仅属于农民与集体，国家也有权获得其中的部分价值并将其用于社会公益。 在指标市场交易机制中，政府以直接参与指标收益分配的方式，可能会因其优势地位造成公权力对私权利的侵害；以间接分配的方式参与指标收益分配则缺少理论与实操的依据。

无论是增减挂钩模式还是“地票”交易模式，各个地方对于集体内部的收益分配方式都有相应的规定，比如“地票”交易模式下地票收益扣除相关费用后以现金方式直接分配给农民与集体，但该规定仅适用于重庆地区。我国长期以来集体内部实行的是村民自治， 但由于指标收益分配关乎农村与农民未来的发展，应当采取多元化的收益分配方式，充分考虑农民的多元化以及长期的需求与保障。

（四）收益分配的比例未确定

增减挂钩模式下，未充分考虑土地的市场价值，特别是土地增值收益，仅以农地产出作为补偿，标准偏低，缺少收益分配比例的规定。 “地票”模式对于地票交易的收益分配比例作出了具体规定，但这一比例涉及的仅是地票交易的市场价值。 目前指标交易收益分配比例没有区分不同价值类型，缺乏对土地承载的不同价值属性和特征价值的深入思考。

三、建设用地指标收益价值的理论分析

（一）农地资源综合价值理论

根据农地功能上的差异， 学界对于耕地、宅基地和集体建设用地的价值进行了细分。 张友等人认为耕地资源综合价值可以分为三大类：经济价值、社会价值、生态价值。 其中，经济价值是耕地资源年经济纯收益的现值，社会价值包括社会稳定、社会保障和公共服务三个方面，生态价值主要表现为耕地具有固碳释氧、保持土壤、涵养水源、净化大气、生物多样性保护、景观游憩的价值。［3］崔宁波等人将耕地资源价值分为市场价值和非市场价值。 其中，市场价值指的是通过粮食交易量化产生的价值；非市场价值是指不能通过市场交换量化却又客观存在的价值，包括维持生物多样性、净化环境、调节气候、娱乐文化等生态服务功能。［4］朱文娟等人同样将耕地资源的价值分为经济价值、社会保障价值和生态价值。 其中，耕地经济价值是指人类在耕地上投入劳动力及生产要素，生产出的农产品经市场流通后产生的经济价值除去必要生产成本后获得的耕地净收益；耕地社会价值包括就业保障价值、医疗保障价值、养老保障价值、国家和区域粮食安全价值；耕地生态价值是耕地及其农作物形成的农田生态系统，为人类经济社会提供的生态效益。［5］吴郁玲等将宅基地价值分为居住价值、 社会保障价值、经济价值、情感寄托价值、竞争性价值和发展权价值六部分。 其中，居住价值即农户因集体成员身份无偿取得的利用宅基地建造房屋以满足家庭住房需求的价值，社会保障价值通过当地对被征地农民的安置补助费来测算，经济价值包括发展庭院经济带来的经济价值和经营价值，情感寄托价值指依附于宅基地的乡土文化情感认同和心理归属感， 竞争性价值是指根据区位条件、公共服务和基础设施完备度、土地平整度及自然环境等方面具有相对优势的宅基地所具有的竞争优势，发展权价值包括复垦耕地价值和增值收益两部分。［6］文兰娇等认为集体建设用地的土地价值包括土地发展权价值，并从土地市场供需双方视角测算土地发展权价值。［7］这些学者在设计农地资源综合价值的过程中还设计了不同的方法实现不同价值的计量。 但是这些研究集中于经济学和管理学领域，从法学领域以权利义务为逻辑，将这些价值归属到不同主体，发挥农地资源综合价值划分与计量的实践意义则有所欠缺。

（二）农地资源综合价值理论的法学解析

以权利义务为逻辑对农地资源的价值进行分析解构，需要对农地权利体系进行梳理。 农地权利体系大致分为三个层次：农地所有权为第一层次，处于核心地位；以集体土地所有权为基础，派生出土地承包经营权、 集体建设用地使用权、宅基地使用权、地役权和自留地、自留山使用权及债权性农地使用权， 这是第二层次的权利，是农地权利体系的基础；由集体土地所有权衍生出征收征用补偿权、农民的社会保障权和成员权、土地发展权等，其处于农地权利体系的第三层次，是农地权利体系的外围支柱。［8］而农地尤其是耕地还关乎重要的粮食安全权和农地生态安全权，这是农地（耕地）作为社会公共资源的价值所在。［9］

农地的所有权是原权利，农地资源的各类价值来源于此，而农地所有权所派生出的各项使用权，使得农地资源具有经济产出的价值，经济价值是按照原用途使用土地所获得的收益，该收益来源于对农地的使用。 农地发展权价值则诞生于农地的所有权，所有权指权利人对所有物享有的永久、充分且全面的支配权利，《民法典》规定“所有权人对自己的动产或不动产， 依法享有占有、使用、收益、处分的权利”，应当理解为所有权当然地包括但不限于这四项权利。 土地发展权是否被法律确认，并不影响其作为土地所有权的重要组成部分。 土地发展权的显化是社会发展的需要， 但其权利来源于土地所有权却是不争的事实。 农地所有权人对农地在利用上享有进行再发展的权利，即通过改变农地用途来获取收益的权益，国家可以基于社会公共利益的考虑分享发展权的收益，但是不能忽视这一实际存在的权利及其背后包含的价值。 农村与城市的社会保障差距较大，从目前的情况来看，农地承载着社会保障价值。 土地作为特殊的有限资源，关乎生态安全和粮食产量安全，与国民的生产生活以及代际发展都息息相关，耕地的生态安全价值和粮食产量安全价值体现的是国家生态安全权和粮食产量安全权。 农地上不仅有《民法典》规定的各项私权利，还包含重要的公共利益，具有公权力的属性。且农地上所包含的权利（权力）将会随着社会的发展与进步不断丰富，农地资源的综合价值则是会随之变化的动态价值。 农地资源综合价值是一项综合个人、集体与国家的各项权利收益的价值集合体。

在交易成本不为零的情况下，合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响。［10］而现实世界中的交易成本不可能为零，所以如何进行权利配置将会对经济运行效率产生影响，且如果该项权利的流转存在着障碍，那么财产权利的潜在价值也难以被发掘出来，最终效率也将大打折扣，因此设计权利的初始界定和实现权利的有序运行需要相得益彰。 而农地资源的综合价值来源于农地上的权利体系，只有通过法律手段对农地上的财产权利进行科学的初始配置，再设计出合理的权利流转制度，农地资源所包含的综合价值体系才会被充分的发掘。

农地资源的不同价值被合理地赋予各权利或利益主体，各主体在农地产权交易中可获得相应的权利或利益，最终实现社会经济运行的高效与公平。 农地使用权人当然享有农地的经济价值，这部分价值来源于对农地的使用。 而粮食产量安全价值、 生态安全价值具有公共利益的属性，属于公共物品的范畴，应当归属于国家。 社会保障权是全体国民的权利，因此，农民是农地社会保障价值的权利主体，应享有农地的社会保障价值。

目前，有关农地资源综合价值归属的主要争议集中于发展价值归属问题上，寻根溯源则是农地发展权的归属问题。 根据级差地租理论，农地发展权是人工增值、自然增值及政策增值的共同作用。 在市场经济条件下，合理的社会财富分配机制应当包括三个步骤：初次分配以尊重和保护产权为基础， 主要通过自由的市场交易来完成；第二次分配以公平为基础，主要通过政府征税和提供社会保障等公共服务来完成；第三次分配则以伦理道德为基础，主要通过公益慈善和社会捐助等方式来完成。［11］农地发展权来源于农地所有权，在初次分配过程中该部分价值应归属于农地所有权人， 国家的权益通过二次分配加以保护，既符合所有权派生论， 又维护了社会公共利益。指标收益分配机制的重构首先需要明确指标市场交易过程中涉及的农地资源综合价值，并以此为基础对指标对收益分配主体及收益分配方式进行重构，最终引导指标市场交易的有序发展。

四、完善建设用地指标分配机制的路径

（一）明确指标收益分配涉及价值

从指标的生产过程来看，指标来源于对农村集体建设用地和宅基地的整理复垦。 根据农地资源综合价值理论， 指标的市场价值包含两个方面：一是农地发展权价值，即农民与集体的特定地块非农开发利用权利； 二是集体建设用地、宅基地与耕地经济产出价值的差值。 目前，宅基地使用权、集体建设用地使用权及土地承包经营权等基本已完成确权登记工作，指标市场价值中的经济产出价值差值基本可以按照市场标准测算。而发展权价值难以显化，将农地发展权引入农地权利体系则是显化发展权价值的重要途径。 在产权明晰的基础上，随着指标交易市场化程度的不断提高，指标的价格能够逐渐全面地反映出该部分价值。

在社会保障价值方面，宅基地上包含的社会保障价值由于复垦而减损，国家需要对此进行补偿，保障复垦地区农民的生活水平不下降。 在粮食产量安全价值和生态安全价值方面，集体建设用地和宅基地被复垦为耕地之后，生态价值和粮食安全价值得到提升，指标生产区域创造了更多的生态价值和粮食安全价值，但指标落地区域相应的价值发生减损。 从社会整体上看，这两部分价值基本没有发生减损，但是指标落地区域该部分公共利益职责转移到生产区域上，为实现利益平衡，需要在区域间进行价值补偿。 社会保障价值、生态安全价值和粮食产量安全价值具有公共利益的价值属性，该价值可能不直接体现在指标的价格之中，但与指标运行的全过程及社会的发展与稳定密切相关，是指标运行过程中需要关注的价值变化。

（二）清晰界定参与分配主体

集体、农民、开发商与土地储备中心等用地单位及地方政府分别作为土地所有权人、使用权人、 需求者及管理者共同参与到市场交易之中，开发商等用地单位的利益由国有土地使用权市场加以调控。 从物权角度来看，集体是农地的所有权人，应享有农地的发展权价值。 但长期以来，农地具有归属和经营管理主体分离的二元结构，从其权利构造看，农地所有权存在主体不明和权能残缺两大缺陷。［12］且农地所有权变动僵化，强制征收是其发生变动的唯一情形。 农地所有权主体虚位，农村集体权能的缺失，导致集体权利不能有效行使，难以参与指标收益分配。

农民是农地使用权的主体，享有经济价值所产生的收益。 农地的发展权也有部分来自农民对农地的使用，且农民依法享有社会保障权，该价值在宅基地复垦中可能会发生减损，因此，农民有权主张这一部分价值的补偿。 另外，农民作为集体成员，依法可以获得集体的各项收益。 确保农民自愿积极参与指标的生产，不仅是落实农民土地权利，也是通过实现程序的正当性，避免权力寻租。

从农地发展权价值来源来看，国家享有部分发展权价值，但参与指标收益需要进一步明确细化，首先要在中央和地方政府之间细化，在土地发展权价值方面中央与地方按照相应的比例分配利益，中央的收益用于协调区域发展与提升经济发展水平，地方的收益则用于本地区的基础设施与民生工程建设。 其次要对具体部门进行细化， 即获利的部门需要承担相应的社会保障价值、 粮食产量安全价值以及生态价值等补偿职责，并设计相应的接收部门，将补偿落到实处，维护农民的生活水平和相应的土地权益，也避免经济发展和社会利益受到影响。

（三）设定多元收益分配方式

分配方式的不同直接影响各主体的实际收益，合理的方式能够更好地发挥指标收益分配机制的效能。 在指标运行全过程中，政府所扮演的角色是通过土地利用总体规划和城镇发展规划来管控指标交易的规模，搭建平台，整合信息，监管交易。 从指标本身的性质来看，它是调控城市化发展进程的重要工具，其公共物品属性决定了其交易不可能是完全市场化的，政府以管理者身份对指标运行过程的干预不可或缺。 同时，从社会财富分配的三个步骤来看，农民与集体享有土地发展权价值的初次分配权，但按照社会主义财富分配方式，这项收益完全由农民或集体享有也是不正当的，政府有权代表国家获得一部分发展权价值。 为避免国家公权力对农民与集体利益的侵害， 可通过税收的方式让政府间接参与其中，严格限制政府权力，通过税收法定限制公权力。

由于各地区经济发展和乡村文化基础存在较大差异，如果采取一刀切的方式来规定指标收益分配的具体方案，易造成指标收益难以满足农民的实际需求。 在政策执行中还要满足道德规范。［13］因此，由法律进行原则性规定，各地区根据实际情况，通过村规民约来具体规范是更合理的方式。 按照区域差异，可将农村地区分为不同类型，针对不同类型的地区，指标的收益分配标准有所区别，如在东部沿海地区，部分农民已经成为城市居民，留在农村的则逐渐成为规模化经营的新型农业经营主体，因此，指标收益分配需要提高农民的收益比例，使其能够获得足够的资金实现城镇化或者扩大生产规模； 而在中西部地区，集体组织的力量较为薄弱，需要引导村民成立股份合作社，将指标收益股权化，保障农民收入的持续性；在东北地区，由于村民股民化的程度较高，适当提高集体的分配比例，充分发挥集体的经济职能，有利于实现良性循环。 在制定具体的指标收益分配规则中需要注重各个阶层的农民的利益，因地制宜，充分协调好各方利益。

（四）探索均衡收益分配比例

乡村振兴进入全面推进新阶段，农村土地政策面临新的变化与发展契机。［14］指标收益分配是一个动态、复杂的过程，计量经济学的理论与实践为农地资源综合价值的量化分析提供了可能性。 目前针对耕地经济产出价值的主流计算方式为收益还原法，土地发展权价值尚未有统一的计算方式，可以根据替代市场法，通过假设情景让受访者陈述偏好的方式对土地发展权价值进行评估。 社会保障价值的计算则主要采用替代法，即按照城镇居民基本社会保险标准加以计算。 生态价值的测算在理论界尚未达成共识，可以谢高地等人建立的中国陆地生态系统单位面积服务价值中的农田生态单位面积服务价值为基础，利用物价指数对年份加以修正。［15］根据不同价值的计算结果和价值归属确定指标收益的分配比例。 不同主体的分配比例可以采用“谁贡献，谁收益”的原则及成本补偿原则。 可按照美国著名经济学家亨利·乔治的观点，“贡献分配原则是指按照各种要素在价值形成过程中所作的实际贡献而获取相应的报酬”［16］， 分析指标生产交易全过程中各类主体的贡献及成本初步确定指标收益的分配比例。

但是计量经济学所确定的分配比例是指标收益分配的基础，重构指标收益分配机制的意义在于促进城市化发展进程和维护农民基本土地权益。 这一双重的价值目标要求我们在确定指标收益分配的具体比例时不能将指标交易的价值补偿全部转嫁于指标使用者之上，以免冲击城市化发展的进程，地方政府须担负起职权范围内的指标非市场价值补偿，将农民社会保障价值真正落实。 考虑到农民的弱势地位，及农村长期以来对城市建设的牺牲，在土地发展价值的分配上可以适当向农村地区倾斜，以衡平利益，实现城乡发展的一体化。