浅谈环境影响评价制度与排污许可制衔接存在的问题及对策

夏以清

（宿迁市生态环境监测监控服务中心，江苏 宿迁 223800）

1 环境影响评价制度与排污许可制度概况

1.1 环境影响评价制度

环境影响评价制度是指在某个区域或地点，进行可能影响生态环境的规划实施或项目建设，在规划实施或项目建设之前，对其活动可能对周边地区生态环境造成的影响，进行调查、分析、预测和评价，提出减轻或减缓生态环境影响的措施或对策的报告，并按照法定程序经主管部门批准后，才能实施的法律制度。我国环境影响评价制度的经历了五个阶段。

第一阶段为创立阶段。1970年代，先后颁布的《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》和《环境保护法（试行）》，初步形成我国环境影响评价制度。

第二阶段为发展阶段。1981年颁布的《基本建设项目环境保护管理办法》和1986年颁布的《建设项目环境保护管理办法》，先后对环境影响评价的基本内容、工作程序、评价范围、管理权限和部门职责进一步明确，提高了环境影响评价制度的执行力。同期环境影响评价单位实行资质管理制度，环境影响评价的技术方法也在不断探索和完善。1989年颁布的《中华人民共和国环境保护法》，将我国的生态环境保护工作带入了法治化轨道。

第三阶段为完善阶段。1990年代，国家主要颁布了《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》及各类评价方法等，此阶段不仅环境影响评价制度的立法规格有所提高，建设项目环境影响评价的评价对象、评价内容、评价方法、审批程序、环评单位资质管理等方面，均取得了全面提高。

第四阶段为提升阶段。2000年后，随着《中华人民共和国环境影响评价法》和《规划环境影响评价条例》的颁布，我国环境影响评价制度进入历史上的一个新的里程碑，环境保护参与综合决策也进入了新阶段。

第五阶段为改革优化阶段。“十三五”期间环境影响评价进入了改革和优化阶段，2016年的《“十三五”环境影响评价改革实施方案》、2016年和2018年《环境影响评价法》的两次修订，使我国环境影响评制度价更加优化完善和日趋成熟。

1.2 排污许可制度

排污许可制度是指，排污单位根据国家规定向行政主管部门申请污染物排放，经过行政主管部门审查后，方能按照排污许可证所载明的污染物种类、浓度、总量、排放方式等要求，排放污染物的制度。

排污许可证制度和环境影响评价制度一样，均是我国环境管理的基本制度。水污染物排放许可制度相对大气污染物排放许制而言提前了约12年，水污染物排放许可制度初步确立是在1988年，确立依据是《水污染物排放许可证管理行办法》，2008年随着《水污染防治法》的修订，水污染物排放又进一步明确了国家实行排放许可制度。而大气污染排污许可制度正式确定是在2000年《大气污染防治法》修订时。但在排污许可证在实践过程中，各地落实情况差异较大，排污许可制度“形同虚设”，地位尴尬。

2016年底，《控制污染物排放许可制实施方案》提出了排污许可制衔接整合环评等相关管理制。随后《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法（试行）》和各行各业排污许可申请与核发技术规范（以下简称技术规范）等相继发布，排污许可制度改革全面启动。全国陆续分批推进排污许可证核发工作，并在2020年全面实现固定污染源排污许可全覆盖。2021年《排污许可管理条例》的实施，标志我国排污许可管理制度体系和法制体系初步建立。

2 环评制度与排污许可制度衔接存在的问题

2016年《“十三五”环境影响评价改革实施方案》提出建立环评、“三同时”和排污许可衔接的管理机制，为环境影响评价制度与排污许可制度衔接奠定了基础。随后生态环境部发布的《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》，对两项制度内容衔接进行了细化。

总的来看，环境影响评价制度主要以预防为主，重在事前分析、预测和评估，是固定污染源的“准生证”，可为排污许可提供污染物排放清单[1]。而排污许可证则是排污单位的 “身份证”，主要载明了排污单位的基本情况、污染物产生、排放及控制有关信息，可对排污单位的排污行为进行约束，也是生态环境主管部门事中事后监管的主要依据。现阶段，二者为相辅相成的关系，但在具体实施过程中笔者发现二者衔接仍然存在诸多堵点需要疏通。

2.1 管理对象和管理类别不一致

《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》（以下简称《环评名录》）修订时虽已强化了与《固定污染源排污许可分类管理名录》（以下简称《固定污染源名录》）的衔接，均依据《国民经济行业分类》相对应，且在管理类别划分方面两个名录尽量保持一致，并对可以通过排污许可登记监管的，不再需要填报环评登记表。但在实际落实过程中，笔者发现两者仍有较大差距。一是环境影响评价的分类以“建设项目”的行业类型与生产工艺，来判定环评文件类型，而排污许可的分类管理则以“排污单位”的主行业类型、通用工序和是否纳入重点排污单位管理名录，来判定许可证类型。“建设项目”与“排污单位”的范围不同，一个“排污单位”可包括多个“建设项目”，通过多次环评审批。这就导致部分排污单位的环境影响评价与排污许可类别差距较大。

以基础化学原料制造的261个行业为例，根据《环评名录》规定，此行业不产生废水或挥发性有机物的单纯物理分离、物理提纯、混合、分装的建设项目不纳入环评管理；但是按照《固定污染源名录》规定，上述行业排污许可证管理类别并非按照是否产生废水或挥发性有机物而判定，单纯混合或者分装的也需进行排污许可简化管理。此类针对豁免环境影响评价手续的“建设项目”，排放的污染物污数据和排放的污染物总量要求等信息缺失，两者难以衔接。

2.2 环评与排污许可污染物排放量核算办法差异较大

对于污染物排放量核算工作来说，环评与排污许可既具有共同点，也存在差异性。

2.2.1 核算范围的差异性

环评制度针对全部污染物排放量进行核算工作，既包含一般排放口也包含主要排放口，而排放许可制度仅能针对主要排放口排放量的核算工作。

2.2.2 核算依据不同污染物排放量核算工作的主要依据污染源源强核算技术指南、排污系数、物料衡算等内容。而排污许可的排污总量则依据相关行业的排污许可申请与核发技术规范等核算，同时还要考虑环评批复问题。

2.2.3 核算结果涉及内容不同

环评制度下的核算工作，必须针对全部情况下可能产生的污染物排放进行综合考虑，但是最终核算结果主要针对通常情况下的污染物排放量，应用排污许可制度时，不仅需要针对正常情况下的污染物排放量进行核算工作，非正常情况下的污染物排放量，也需进行核算，且需持续进行关注，并实时分析。

2.3 项目验收后变动与排污许可证的衔接存在问题

十三五以来，生态环境部先后发布了火电、淀粉等29个行业建设项目重大变动清单和《污染影响类建设项目重大变动清单（试行）》，进一步健全了环境影响评价制度体系，规范了环境影响评价重大变动管理，是各级生态环境部门判定建设项目验收前重大变动的主要依据，有效推进了环境影响评价制度与排污许可制的有机衔接。但上述重大变化清单，仅适用于建设项目建成后验收前的变化，建设项目完成环境保护验收后发生的变化，则不属于重大变动界定范畴[2]。验收后变化内容在与排污许可证衔接上存在难题。比如，有些企业在建设项目环保竣工验收后，对平面布置、生产工艺或者排气筒等进行调整，且不存在扩建等纳入环评管理情形的，这种情况是地方排污许可证管理人员经常面临的难题，排污单位验收后的变动情形，如何合理地纳入排污许可管理还需要进一步明确。

3 环评与排污许可相互衔接和促进的措施建议

3.1 完善相关法规

虽然当前在环评制度与排污许可制度两方面，国家相关部门已经给予了充分重视，同时制定了多项相关法律法规以及及规章制度，促使了二者的有效衔接。但是从实际上来看，仍需以实际工作情况为基础，进一步完善相关法律法规，以保障环评制度以及排污许可制度的联合应用有法可依。

3.2 做好《环评名录》和《固定污染源名录》的衔接

《环评名录》与《固定污染源名录》进一步衔接，综合考虑排污单位所属主要行业可能涉及的生产工序，扩大通用工序适用范围。比如，电子元件及电子专用材料制造行业，可能包含阳极氧化、表面酸洗、抛光、电镀、喷涂、机加工等多种工序，此行业根据《固定污染源名录》（2019版）仅有纳入重点排污单位名录的和年使用10吨及以上溶剂型涂料的（含稀释剂）的排污单位需要核发排污许可证。这导致部分未纳入重点排污单位名录，含阳极氧化、表面酸洗、抛光、电镀、喷涂工序的排污单位不在发证范围，不能满足精准治污的要求。如果此行业考虑通用工序的范围，则可与环评类别判定同步，可以有效解决部分排污单位的环境影响评价与排污许可类别差距较大的问题。

3.3 加强环境影响评价与排污许可内容的衔接

编制环评文件时，可根据建设项目所属行业的技术规范，分析建设项目的产排污环节、污染物种类和污染防治设施等基本情况；依据国家或地方环境质量标准、污染物排放标准和总量控制要求等管理规定，核定每个排放口的污染物种类、允许排放浓度、排放方式和排放去向等；按照行业污染源源强核算技术指南、环境影响评价指南、导则等技术文件，核定排污口数量、位置以及允许排放量、自行监测计划等与污染物排放相关的主要内容。让环境影响评价文件内容与排污许可申请填报内容充分衔接，更可有效促进排污许可制度实施。

3.4 建设项目验收后变动与排污许可证衔接问题的解决思路

对于建设项目涉及环境保护验收后变动的，建议实行分类管理。对于变动内容纳入《环评名录》管理范围的，参照改、扩建项目进行管理，依法履行环评手续，然后纳入排污许可管理。对于变动内容未纳入《环评名录》管理范围的，可根据具体变动情况，进行环境影响后评价或编制变动说明，然后纳入排污许可管理。建设单位需要避免建设项目在取得环评批复、排污许可证，或者通过竣工环境保护验收后随意发生变动，防止因及多次变动的，造成未批先建。

4 结语

环评管准入，许可管运营，环评制度重点关注新建项目选址布局、项目可能产生的环境影响，以及拟采取污染防治措施等准入要求，排污许可制度则重点关注运营期各类污染物排放情况，污染防治措施运行情况。只有排污许可与环评在污染物排放、建设内容、管理要求等方面充分衔接，方能实现从建设到运营的全生命周期监管。另外，排污许可制度中台账记录、执行报告、自行监测要求都将成为企业自证守法，环评执行情况的佐证，是对环评的延续与补充。这两项制度衔接存在不畅的堵点问题将得到有效解决，不久的将来，排污许可制度或将替代环评制度，或与环评制度合二为一。