市场化生态补偿机制下的林票制度探索与设计

师贺雄 陈本文 刘祖英 孟祥江 夏鹰 何邦亮

摘要：通过市场化生态补偿机制实现林木林地生态价值量占补平衡，促进森林生态功能持续向好，是践行“绿水青山就是金山银山”理念和实现生态产品价值的有效途径。文中基于重庆市的实践，分析当前生态补偿机制的实现效果和需求，总结了早期林票制度的内容和功能以及利用林票制度突破生态补偿瓶颈的现实意义，提出了包含林票产生，林木林地生态价值量核算，林票交易、使用和后期管理等的各个环节及流程；在此基础上，探讨了林票制度建立的可行性，并提出了试点实施建议。

关键词：林票制度；生态补偿；生态产品价值；资产证券化

中图分类号：F326.2   文献标识码：A   文章编号：2096-9546（2023）02-0014-06

DOI： 10.12344/lczcyj.2022.06.08.0001

师贺雄，陈本文，刘祖英，等.市场化生态补偿机制下的林票制度设计与探索：基于重庆市的实践［J］.林草政策研究，2023，3（2）：14-19.

Exploration and Design of Forest Ticket System in the Framework of

Market-Oriented Ecological Compensation in Chongqing

Shi Hexiong1，2 Chen Benwen1，2 Liu Zuying1 Meng Xiangjiang1 Xia Ying3 He Bangliang1

（1.Chongqing Academy of Forestry， Chongqing 400036， China；

2.Chongqing Mountain City National Forest Ecosystem Positioning Observation and

Research Station， Chongqing 400036， China；

3.Wulong Forestry Bureau， Chongqing 408500， China）

Abstract： Achieving the balance between requisition and replenishment of the ecological value of forest and forestland and realizing the continuous improvement of forests ecological functions through market-oriented ecological compensation mechanism is an effective way to practice the concept of “Lucid waters and lush mountains are invaluable assets” and realize the value of ecological products. This paper analyzes the implementation effect and demand of the current ecological compensation mechanism， and summarizes the contents and functions of the forest ticket system at its initial stage as well as the realistic significance of using forest ticket system to break through the bottleneck issues in ecological compensation. It proposes the process for implementing forest ticket system， covering all the parts of forest ticket generation and verification， accounting of ecological values of forest and forestland， and transaction， use and post-management of forest tickets， and standardizes the procedures and contents contained in the forest ticket system. Based on the analysis， the authors discuss the feasibility of establishing the forest ticket system， and put forward the suggestions on relevant piloting.

Keywords： forest ticket system；ecological compensation；ecological product value；asset securitization

加快生態文明体制改革，建立市场化、多元化生态补偿机制，开展自然资源及其产品价格改革，完善自然资源资产有偿使用制度，推动自然资本加快增值，建立健全生态产品价值实现机制，是贯彻落实习近平生态文明思想的重要举措，是从源头上推动生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对推动社会经济发展全面绿色转型具有重要意义［1］。通过建立市场化生态补偿机制，实现林木林地生态价值量占补平衡，既可以促进节约集约使用林地，又能够实现森林生态功能持续向好，是践行“绿水青山就是金山银山”理念和生态产品价值实现的有效途径。提升林木林地生态价值量的主要途径是增加森林面积和提高森林质量，包括国土绿化造林和森林经营活动。前者主要依靠政府出资激励造林，但单纯的政策性造林难以解决积极性不高、长期维护林地难等问题，特别是新造林地投入资金有限，造林短期收益不明显［2］；后者实施周期长，加之缺乏资金、投入力度不足等因素，提高森林质量难以短期内见效。单纯通过这2条途径增加生态价值量困难重重，先破坏后造林的补充资源方式已不适应新时代生态文明建设要求。因此，需要进一步完善森林生态补偿制度。早期的生态补偿往往缺乏全面的具体政策设计，存在融资渠道单一、财政负担过重、标准和绝对量偏低，及保护者与受益者、破坏者与受害者之间生态和经济效益分配不对等问题，导致其无法全面落地［3］。探索和设计一种市场化生态补偿机制，有助于解决林业投资总量不足、林业经营效率低下、现有产权构建不完善、林权交易活力不足、生态服务价值损失获取赔偿困难等问题。在此背景下，本文通过总结重庆的具体作法提出用票证化的方式来解决生态补偿中遇到的种种困难，并对“林票制度”的概念和功能进行重新设计，提出市场化生态补偿机制下的林票制度设计。通过对林票制度中林票产生的认定，林木林地生态价值的核算，及林票的交易、使用、后期管理等环节的设计和流程的规范，由使用林地的建设单位和个人通过市场化购买或自主营造林等方式支付森林生态服务价值损失，既可增加森林资源保护发展的资金渠道，又会吸引全社会多渠道多形式参与国土绿化，确保生态服务功能和生态价值量只增不减，促进林地资源有效增值，使造林者的积极性被逐步激发，育林质量得到保证，从而形成良性循环。

1 林票的概念与意义

依法占用（包括临时使用）林地的经营性项目，必须补偿所占用林地相应的生态价值量，通过市场化购买或自主营造林产生等量的生态价值量，实现林木林地生态价值占补平衡。为便于核算和交易，将林木林地的生态价值量票证化，作为市场化交易的标的物，这种票证称为林票。林票也是林权权利人自愿对符合条件的土地按规定进行造林抚育管理（5年内达到相关标准），经林业主管部门审核验收后形成的可在市场上公开交易的林木林地生态价值量指标。林票及其交易管理制度设计的意义在于探索和尝试新的市场化生态补偿机制，开辟生态补偿新渠道，推动城乡自然资本加快增值，促进节约集约使用林地。实行林票制度的意义主要体现在3个方面。

1） 林票制度改革可加快城乡自然资本增值。森林是自然资源的重要组成部分，不仅具有直接经济效益，还具有生态功能。通过建立林票制度，利用票证化方式激活林业要素，吸引社会各方通过多种渠道和多个形式来参与激励和补偿制度，可以提升以往被严重低估的林地价值，让保护发展生态的经营单位和个人“不吃亏”、能受益，让生态效益与经济效益有机结合起来，能够使生态服务权得到价值体现，促进森林资源有效增值。

2） 林票制度改革可产生显著的社会和经济效益。实行林票制度可以提升林权流转效率，扩大林业全产业链资源整合，进一步提升林业产业市场化水平，充分调动林农造林、护林、营林积极性，在增加经济收入的同时避免自然资源的荒废，是助力乡村振兴的有效途径。林票制度与林业产业相结合，在不砍木头的时代又一次激活了森林资源，有助于创新森林资源用途管制方式，创造更高的林业产业效益，扩大林业中下游产业产值，可使得林农、林业企业和地方政府获得更多的间接经济收益。

3） 林票制度改革有助于创新生态补偿机制。现阶段对占用林地只收取植被恢复费，而并没有充分考虑其造成的林地生态价值损失。目前的森林生态效益补偿方式以政府为主导，资金来源靠财政扶持，森林生态服务供需矛盾突出。林票制度改革可通过占用林地的建设单位和个人支付森林生态服务价值增加森林资源保护发展资金渠道，促进市场化、多元化生态补偿机制的建立和完善，为国土绿化提升行动提供资金支持。

2 林票制度的设计

早期的林票制度设计主要借鉴地票制度［4］，通过对增加林地面积和林木蓄积量构建激励机制，在宜林不宜耕地区复垦造林后，由林业主管部门会同土地管理部门严格验收后产生林票指标，通过竞拍林票的方式可取得征占用林地指标［5］；或通过森林资源资产证券化融资解决造林成活率低、抚育不到位、经营缺乏科学性、蓄积增长率和出材率偏低、融资担保困难等问题［6］。福建省三明市率先将林票制度从理论付诸实践，其目的是将社会资本引入林业、优化提升森林质量和促进森林生态产品价值实现，通过建立林票发行机制和交易流转体系，促进林业产权证券化，进一步探索市场化机制下的生态产品价值实现［7-11］。三明市还在试点国有林场开展林票制度下的股份合作林经营及会计核算，明确了林票管理以及股份合作经营各方的投入和分成辦法［12］。这些早期的林票制度研究与实践主要针对林木林地资源资产，缺乏对于产生生态服务价值损失后如何通过林票制度进行市场化生态补偿的考虑与设计。重庆市涪陵区林票交易体系设计与制度研究课题组针对重庆地区进行了林票体系设计，试图达到征占用林地生态服务价值不损失的目标，提出了林票运行总图［13］，但仍缺少对林票制度具体运行的系统探索与设计。因此，本文将从林票的产生、林木林地生态价值量核算，及林票的交易、使用、后期管理等环节和流程等方面探索林票制度的设计与规范。

2.1 林票的产生

林票产生的主要程序包括申请、审查验收、核发指标3个步骤。林权权利人在农村建设用地复垦形成的宜林地、矿山地质环境恢复治理地、荒山荒地、坡耕地等地块进行造林并开展抚育管护；5年内达到质量要求并经农村集体经济组织或村民委员会签署意见后，自愿向乡镇人民政府（街道办事处）申请核定林木林地生态价值。初审合格后，报区级或县级林业主管部门审查申请材料，合格后组织调查核实，对达到要求的地块向市级林业主管部门申请核定林木林地生态价值量。市级林业主管部门接到申请后，核定林木林地生态价值量，出具核定林木林地生态价值量报告；核定通过后，由市级林业主管部门向申请人核发林木林地生态价值量证书。林木林地生态价值量须经指定的交易场所公开交易形成林票后才能使用。

2.2 林木林地生态价值量核算

林票数量的多少需根据林木林地生态价值量的大小来决定，其基础是产生林木林地生态价值量核算和使用林地生态价值量核算。前者是指对林地权利人申请验收林木林地生态价值量的核算，测算出可产生林票的数量；后者是指对使用林地造成生态价值损失量的核算，测算出需要提供林票的数量。

林权权利人自愿申请林木林地生态价值量核算，在满足林木林地生态价值量产生条件基础上，需同时具备以下条件：农村建设用地复垦的宜林造林地块成片面积应不低于0.67 hm2、矿山地质环境恢复治理造林地块成片面积应不低于0.33 hm2、荒山荒地造林地块成片面积应不低于0.50 hm2、坡耕地造林地块成片面积应不低于1 hm2；栽植后5年以内的林木郁闭度需达0.3及以上；已依法颁发林权证或不动产登记证书；林木生长健壮，无乱砍滥伐、森林火灾、林业有害生物灾害发生等。此外，承包经营林地的，从申请之日起，林地承包经营期不得低于15年；权属有争议的、林地违法违规行为尚未处理或正在处理的、已实施林票交易的，不得申请林木林地生态价值量核算。

林木林地生态价值量核算是林票制度设计中的关键环节，需遵循全面典型、依标依规、折算合理、易于操作的原则，通过森林生态系统服务价值来体现。森林生态系统生态服务价值评估已有较为成熟的理论基础和广泛的行业应用［14-16］，主要依据GB/T 33027—2016《森林生态系统长期定位观测方法》、GB/T 35377—2017《森林生态系统长期定位观测指标体系》、GB/T 38582—2020《森林生态系统服务功能评估规范》、LY/T 2241—2014《森林生态系统生物多样性监测与评估规范》、LY/T 2573—2016《退耕还林工程生态效益监测与评估规范》等标准和规范开展。林木林地生态价值量核算和林票量确定的方法为，先确定核算指标，包括涵养水源、保育土壤、固碳释氧、积累营养物质、净化大气环境、森林防护、生物多样性保护和森林康养8个大类；再设定林票标准面积，并对其生态系统服务价值进行核算；针对要开展生态价值核算林地的各项生态环境因子进行调查，与标准面积进行换算后得出价值量；最后通过林木林地生态价值量来确定林票数量，以便后期交易和使用。

1） 确定林票标准面积。按照林木林地生态价值量核算易于操作的原则，设计并引入了林票标准面积概念，即已知树种、林龄、起源、所在地区地形地貌和土壤特征的单位面积纯林0.067 hm2。重庆市地域跨度大、地形地貌复杂，主要以山地丘陵为主，林地立地类型多样，森林以针叶林为主。为了避免林地类型设置过多导致林票价格形成机制过于复杂，按新的林地分类，将小班属性为坡度≥36°、林龄为中龄林、郁闭度为0.50～0.69、在一般区域面积0.067 hm2的马尾松纯林确定为林票标准面积。

2） 核算林票标准面积生态价值量。对林票标准面积进行长期定位观测，依据相关标准得出某一年份生态系统服务价值量，并每年对其进行重新核算更新。为实现林木林地生态价值量占补平衡，林地使用后损失的生态系统服务价值需通过其他造林地块产生的生态系统服务价值进行补充。同时，根据实际调查和监测评估，在一般情况下，利用植被恢复费实施的新造林地块经5年抚育管护后，可产生稳定的生态服务价值。

3）开展林木林地生态价值量换算。由于不同地块林地产生的生态价值量存在差异，为便于林票交易时进行林木林地生态价值量核算，通过调查实际使用林地的林地类型、树种，及龄组、郁闭度、坡度、混交类型、区域等，确定与标准面积生态价值量之间的换算系数，换算出林票交易林木林地生态价值量。以小班为单位开展因子调查和测算，并与标准面积进行对比和换算，计算公式为V=A（aC1+bC2+cC3+dC4+eC5）V0N。式中：V为林木林地生态价值量；A为小班面积；N为区域系数，纳入林票交易部分的区域系数N均为1；V0为林票标准面积生态价值量；C1至C5为影响林地生态价值的因子各项参数折算系数；a，b，c，d，e為各指标权重，根据对林地的重要性综合评定，且a+b+c+d+e=1。

4） 确定林票量。林票量即林票的数量，是生态系统服务价值票据化的具体体现，通过目标林地（被评估林地）生态价值量与标准面积生态价值量的比值向上取整确定。未享受财政补贴营造的生态林地块林票量为林木林地生态价值量与标准面积生态价值量的比值；享受财政补贴营造的生态林地块林票量为林木林地生态价值量的60%（扣除国家补助后，林地林木权利人约需投入的成本）与标准面积生态价值量的比值；永久使用林地需要林票量为永久使用林地生态价值损失量与标准面积生态价值量的比值；临时使用林地需要林票量为该地永久使用林地生态价值损失量与标准面积生态价值量比值的0.6倍。将林票标准面积林木林地生态价值作为林票交易的基准价，最终确定林票量。

2.3 林票的交易

林票交易包括初次交易和转让，交易主体分为出让人和受让人。出让人是申请林木林地生态价值量核算的主体，受让人是购得林票超过2年未使用、申请林票转让的权利人。出让人（林地权利人）取得林木林地生态价值量证书后，可以申请初次交易。购得林票超过2年未使用的，购得人可以申请林票转让。林票交易采取协议、挂牌或单向竞价等方式在政府指定的交易场所进行，实行最低限价和最高限价，最低限价、最高限价和管理成本核定由林业主管部门定期发布。管理成本包括生态价值量验收、核查与核算、林地质量专项检查等，具体数额的确定根据被交易林地的区位、面积、坡度等由林业主管部门另行制定收费规则并定期发布。

林票交易价款统一由交易场所指定的交易账户结算，实行专户管理。林票初次交易时，交易场所在林票价款中按规定扣除管理成本后，林票净收益的70%、15%、15%分别分配给出让人（林地经营权人，与“三权”分置改革相协调）、林地所有权人和林地承包权人。管理成本中涉及的各项费用在林票初次交易价款中直接扣除，并分别支付给相关承担单位。

交易结束后，林地所有权人、林地承包权人的林票净收益由交易场所在3个工作日内拨付。出让人林票净收益的50%价款由交易场所在3个工作日内拨付，剩余50%价款根据后期经营管护情况分2次拨付。第1次在林票交易后的第3年查验合格后拨付25%，第2次在林票交易后的第5年查验合格后拨付25%，不合格者暂停资金拨付并限期整改。整改合格的，拨付相应资金；整改后仍不合格的，相应资金由同级财政收回。此外，林票成交后，交易场所向购买人收取交易服务费并出具成交确认书，购买人凭借成交确认书向林业主管部门申请核发林票证书。林票仅作为申请使用林地的凭证，购买人无权利用林票所指定的森林资源。

2.4 林票的使用及后期管理

商贸服务业、工矿业、仓储设施、房地产开发、旅游业、设施化养殖业、经营性墓地、城镇开发等经营性项目需使用（包括临时使用）林地的，在办理用地手续时，用地主体需根据使用林地的生态系统服务价值量提供相应数量的林票。申请使用林票时，需对使用林地的生态价值损失量进行评估，林业主管部门通过核定生态价值损失量确定林票需求量。林票证书权利人可以一次性或分割使用林票，林票证书记载的相应林地面积全部用完后，由林业主管部门予以注销。政府投资的交通、水利、能源等重大基础设施建设项目应节约集约使用林地，此类基础设施建设项目在使用林地时暂不使用林票。

已进行林票交易的林地要加强林木林地质量管理，确保生态效益持续发挥。林地后期质量监管坚持“属地管理、分级负责，谁受益、谁护林”的原则，由出让人负责林地管护，相关部门组织开展林地质量检查。出让人需按照林业相关法律法规对林木林地进行后续管护，经营管护期不低于10年。质量检查采取经常性检查与定期专项检查相结合的方式。经常性检查主要由区县林业主管部门组织开展，内容包括纳入林票交易的林地面积保存情况、林木经营管理情况、林木生长情况等。专项检查分别在林票交易后的第3年和第5年分2次开展，合格标准包括：在林票交易后第3年内应抚育管理到位、郁闭度不低于0.5、林木生长健壮、无乱砍滥伐和森林火灾、无林业有害生物灾害等，在第5年内应抚育管理到位、郁闭度不低于0.6、林木生长健壮、无乱砍滥伐和森林火灾、无林业有害生物灾害等。

3 结论与建议

3.1 结论

本文探讨了“林票制度”的概念和功能，提出了市场化生态补偿机制下的林票制度设计，以期进一步解决好征占用林地造成生态服务价值降低与新增林地确保生态服务价值不减少之间的激励补偿制度难题，破解林业投资总量不足、林业经营效率低下、现有产权构建不完善、林权交易活力不足、生态服务价值损失获取赔偿困难等困境。

林票作为一项改革创新的制度，是对生态补偿市场化机制的探索，且可行性较高：1）通过林票交易可实现林木林地生态价值量占补平衡，符合当前践行“绿水青山就是金山银山”理念和多元化、市场化生态补偿制度构建的要求，是促进生态产品价值实现的一种创新探索。2）生态价值量交易属于平等民事主体之间的交易关系，不在法律法规禁止范围之列。从大背景来看，建立林票使用制度、创新生态价值保护机制符合国家生态文明体制改革要求。3）林票制度改革各项必备条件项彼此不存在冲突，有助于避免实施过程中可能导致的矛盾。同时，林木林地生态价值量核算指标和方法参照了国家和行业的相关标准，技术相对成熟，实践案例较多，核算结果具有一定的科学性，公众认可度较高。4）政府指定的林票交易场所具备严格的监督体系、规范的管理制度和完整的交易流程，为林票的交易提供了便利而充分的交易条件，公开、公平、充分的价格形成机制，及时、可靠的信息披露制度，以及安全、便捷的流程服务，是林票制度能够实施的重要保障。

3.2 建议

探索生态补偿机制下的林票制度改革制度设计有助于扩展生态产品价值实现路径，顺应了深化改革创新、推动林业高质量发展的要求。在今后试点实施前，还应通过制定地方性法律文件、政府规范性文件等进一步规避程序方面的风险，力求真实、准确和高效，核定程序要求公正公平、科学可行，在集体经济组织的意见和监督责任、土地经营权流转、基层可操作性方面继续完善。此外，林票价款分配遵循“谁投资、谁受益”原则，但在实际试行过程中还应充分考虑乡村振兴、资源保护、土地增值等多重因素，不能以投资者利益最大化作为主要和唯一目标。同时，对于林票价款分配比例是由地方性法规进行统一尺度规定还是尊重市场主体的特殊约定，还需进一步充分讨论。

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