青藏高原地区州市社会综合治理立法研究

马连龙 梅泽星

（青海省黄南藏族自治州人民检察院，青海 同仁 811300；青海师范大学，青海 西宁 810008）

引 言

2023 年3 月13 日，十四届全国人大一次会议通过了对立法法的第二次修改，开启了我国在新形势下立法改革的序幕。 此次立法法的修改中，设区的市以及自治州的立法权限在原有基础上增设“基层治理”内容，同时“环境保护”事项被扩大为“生态文明建设”。 近年来，长三角和京津冀等地区积极探索协同立法工作机制，在跨区域的社会治理、生态治理等领域取得了显著成果。 修改后的立法法在吸取地方协同立法的实践经验基础上，增设第八十三条规定，明确地方的区域协同立法工作机制。 对于立法法此次针对地方立法的修改，其关键目的在于满足地方发展之需要，首先是扩大地方立法权限以发挥州市创新治理和因地制宜的能力， 其次通过区域协同立法贯彻落实区域协调发展战略。 青藏高原在地理上的战略意义和自然环境的生态文明建设意义上，决定了青藏高原地区地方立法工作的重要性。 此次立法法的修改，是对新时代党和国家取得的伟大功绩的总结，也是对新时代改革任务和发展战略的立法保障，为青藏高原地区社会综合治理立法工作的开展提供了制度支撑。 通过完善“管法的法”，形成完备的法律规范体系，将青藏高原地区州市社会综合治理纳入法治轨道运行，为青藏高原地区铸牢中华民族共同体意识提供法治保障。

研究青藏高原地区州市社会综合治理立法之前提，需明晰社会综合治理之含义。 《马克思主义大辞典》中，社会综合治理又称“社会管理综合治理”[1]，作为社会主义现代化建设的一项系统工程，社会综合治理的含义概指——在党政机关领导下，依靠政府和社会群众运用政治、法律、经济等诸多手段，达到预防和治理违法犯罪、 维护社会稳定的目的。 新时代下社会综合治理不仅涵盖了扫黑除恶的社会治安综合治理之含义，也包括了促进非公有制经济组织、社会组织健康有序发展。 也即新时代下社会综合治理之目的，不仅在于社会稳定，也在于促进社会发展。在百年未有之大变局下，青藏高原地区的社会稳定和发展工作有着极其重要的意义，探究青藏高原地区现有社会综合治理立法之现状，辨析其立法特点。 为立法法修改后的青藏高原地区州市社会综合治理立法提供立法体系借鉴，发挥后续州市立法之最大效能。

一、青藏高原地区州市社会综合治理立法现状

科学合理构建地方立法体系有利于实现地方立法科学化和民主化， 避免地方立法存在重复交叉的冲突可能，也得以保证地方立法和国家立法的衔接。[2]纵观全国各州市社会综合治理的地方立法体系，依据治理方式、治理主体、治理对象以及治理内容，可分为促进型、专题型地方立法体系等。[3]青藏高原地区自治条例和单行条例数量众多且种类丰富，多以民族特色的社会治理规定为主。基于青藏高原地区州市社会综合治理立法现状，分为促进型、专题型、民族型地方立法体系。

（一）州市促进型地方立法

促进型地方立法意指以提倡和促进某项事业发展为基本宗旨的立法形式。[4]以治理方式作为切入点，旨在发挥法律指引功能，通过引导、倡导、激励等柔性方式促进社会多方面甚至于整体治理良效发展，以促进型地方立法为基础擘画州市法治体系的枝干。 虽促进型立法有着统一性、综合性等属性，但将之定义为统一型或者综合型立法并非十分恰当，此类定义无法满足促进型立法的所有特点，如倡导性等。 基于促进型地方立法之特点，笔者归纳出其几大特点。

第一，促进型地方立法可以提纲挈领地作为其他地方性法规的原点。 社会综合治理立法涵盖了政治、经济、文化、治安、基础治理等诸多范畴，具备综合性的促进型地方性法规宪法化的特征属性，可以作为州市社会综合治理立法的“母法”和依据。如《拉萨市文明行为促进条例》第二章对公共秩序、公共环境卫生、交通出行安全和秩序、网络秩序、社区和谐、旅游、医疗、生态文明等进行了概括性规定，近乎包括了社会治理的方方面面。与此相同的还有《西宁市文明行为促进条例》《海西蒙古族藏族自治州文明行为促进条例》等。 此外，《黄南藏族自治州城乡社区治理促进条例》同样对城乡社区治理作了综合性立法规定，在城乡社区范畴内，对社区治理、社区服务、社区建设以及保障措施进行综合立法规定。《日喀则市城市管理条例》则于总则第二条规定了日喀则城市管理事项，同样事无巨细地将公共设施运行、环境卫生、违法建设治理等纳入管理范围内。

第二，促进型地方立法的倡导性条款更具备治理之内涵。党的十八届三中全会提出的“政府治理”概念，是我党在深刻认识到世情国情党情变化的时代背景下提出的。 从政府管理走向政府治理，是当代民主的新型表现形式。在社会综合治理中政府与社会的多元行为主体形成平等密切的合作关系，由社会主体自愿承担原本属于政府的社会治理责任，而政府在社会治理中则承担宏观指导的职能。 如《西宁市文明行为促进条例》于第三条提及“党委领导”“全民参与”的原则性要求，于第七条提及各社会群体“应当积极参与文明行为促进工作”。《拉萨市文明行为促进条例》于第四章“促进与保障”中以“鼓励”“支持”等倡导性词汇对志愿服务组织、行业协会等社会组织作出规定。倡导性法律条款的优势在于发挥出社会组织的主观能动性，更利于服务型政府与社会组织达成治理共识，凝聚社会综合治理合力。

综上看出， 促进型地方性立法的优势在于法规大致厘清了当地社会治理中某一方面的外延与内涵，此类立法旨在加强立法对当地社会治理的导向，具备原则性。 同时，具备综合性的促进型地方性法规也体现出其灵活性。 部分州市的促进型地方性法规在涉及法律责任时，并没有规定详细责任，而是以其他法律法规作为处理依据。 如《山南市文明行为促进条例》第四章“法律责任”中，对污染环境、非法买卖食用野生动物的依照《中华人民共和国水污染防治法》《城市市容和环境卫生管理条例》以及相关非法交易、滥食野生动物的法律法规处理。促进型立法劣势也较为明显。由于其综合性的立法内容对社会治理面面俱到，反而又无法面面俱到，主要体现在对某一具体领域的立法内容只能舍内容而保留形式，无法把握社会治理实践过程中的具体内容。 在此基础上容易出现责任异化为权力的可能性，导致社会主体不平等地位加剧。而倡导性条款下法规的强制、教育作用被极大弱化，对于社会文明发展水平不足的州市来说反而起到消极作用。 促进型立法是法治社会下一种新颖的立法模式，但对法治政府和社会的要求也更高。

（二）州市专题型地方立法

专题型地方立法也可称之为主题型地方立法、分散型地方立法等，是针对社会治理中某个构成单元制定的地方性法规，旨在解决社会治理中以地方性法规提供制度供给的特定需要。[5]如《凉山彝族自治州中医药保护条例》旨在为发展创新中医药和少数民族医药提供法制基础；《甘孜藏族自治州非物质文化遗产条例》旨在保护和传承非物质文化遗产,弘扬民间优秀传统文化；《海西蒙古族藏族自治州野生枸杞保护条例》旨在保护以及合理利用野生枸杞和促进经济效益。 如此专题型地方立法不胜枚举，是青藏高原地区州市地方性法规的重要组成部分，也是地方立法体系中数量居多的法规，笔者归纳如下几点特征。

第一，专题型地方立法更具针对性。这是专题型地方立法聚焦于某一特定领域的必然属性。在州市社会综合治理中直接面向一点，有利于挖掘出该治理领域中的难点和关键点，因此更能针对当地特点制定地方性法规。 《凉山彝族自治州中医药保护条例》中，不仅事无巨细地规定了中医药保护的内容，还对自治州、县（市）政府各部门等治理主体以及社会中医药人员进行详细规定；《日喀则市非物质文化遗产条例》规定非物质文化遗产范围，并对调查与申报、保护与传承和法律责任进行详细立法。 当立法资源集聚于某一特定领域时， 立法的针对性便延伸出实践中的可操作性。 不同于促进型立法中的倡导性条款，专题型立法更易激发法的预测作用和强制作用。 同时此类专注于解决特定问题的立法有利于总结实践经验，将地方特色规定上升到法制层面。

第二， 青藏高原地区的州市专题型地方立法注重对生态环境的保护。 青藏高原地区的生态环境领域州市立法是以习近平生态文明思想为指导制定的，青藏高原地区在漫长的环境演变中形成的生态系统较我国其他地区更不稳定，抗干扰能力和自我修复能力更差，如果不加以保护则会对青藏高原生态环境造成不可逆的破坏结果，进而影响到亚洲乃至世界的生态系统稳定。2023 立法法的修改，将设区的市立法权限中“环境保护”事项修改为“生态文明建设”，体现了立法保护青藏高原生态环境意义重大。 因此青藏高原地区州市立法中也有较多对森林、草场、水源和生物多样性等的立法规定。 如《林芝市森林草原防火条例》《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》《海西蒙古族藏族自治州野生动物保护条例》《甘肃省甘南藏族自治州保护野生动物若干规定》等。

综上可知，青藏高原地区州市专题型地方立法不仅在社会综合治理中具备针对性、可操作性特点，也有着青藏高原地区特有的生态环境保护地方立法特色。 这种针对具体领域立法的地方性法规契合了“小切口”立法要求，提高了具体领域的立法质量，也符合了州市的立法能力。 然而专题型地方立法由于关注面过窄，以致于地方性法规与其他规范性文件和政策的协调配合更需要依靠当地党政机关，若无法形成社会综合治理合力则会对立法的实施造成极大阻碍，使得原本具备可操作性的法规压垮治理对象，又或者行政机关的行政行为总是与立法相悖。 同时， 由于碎片化的专题型州市立法无法通过简单的拼合形成社会综合治理立法体系，当社会综合治理中存在跨领域的情形时，专题型地方立法的互动协调是非常重要的，这极为考验青藏高原地区州市立法机关的立法能力和党政机关的协调治理能力。

（三）州市民族型地方立法

青藏高原地区作为我国多民族的交汇地区， 是铸牢中华民族共同体意识的关键区域。 少数民族地区的社会综合治理是国家治理体系现代化的重要内容，充分利用好立法法赋予青藏高原地区州市的立法权，结合当地民族特色进行立法，发挥自治州的自治立法权，保障青藏高原地区社会综合治理有法可依。 现行有效的青藏高原地区州市民族型地方立法中，以民族团结为主题的有《海南藏族自治州民族团结进步条例》《阿坝藏族羌族自治州民族团结进步条例》《云南省迪庆藏族自治州民族团结进步条例》《凉山彝族自治州民族团结进步条例》等；以宗教事务为主题的有《黄南藏族自治州藏传佛教事务条例》《阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例》《云南省迪庆藏族自治州藏传佛教寺院管理条例》《甘肃省甘南藏族自治州拉卜楞寺保护与管理条例》等；以少数民族语言文字为主题的有《玉树藏族自治州藏语文工作条例》《阿坝藏族羌族自治州藏语言文字条例》《凉山彝族自治州彝族语言文字工作条例》等。 同时还有以《玉树藏族自治州藏医药管理条例》为例的藏医药管理和以《甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法》为例的民间规范适用管理等自治条例。青藏高原地区州市的民族型地方立法同样带有促进型地方立法的综合性、倡导性和专题型地方立法的针对性、可操作性属性，但其又具备着当地特有的民族特色属性，不同州市由于地理位置、宗教理念和民间习惯的不同而产生富有地域特点的地方自治立法。 依据现行有效青藏高原地区州市民族型立法，具有如下特点。

其一，民族型地方立法旨在保护和发展民族优秀传统文化。 一类是专门对当地藏医药、中医药设立的自治条例，均在总则第一条中以“传承”“继承”等词汇强调了对传统藏医药、中医药的保护，同时各州市的相关条例对治理主体和经营主体等的责任、药材的合理采集季节、医药研究成果的知识产权保护等作了详细规定； 另一类是针对少数民族语言管理设立的自治条例。 在条款中对少数民族语言的使用管理、机构队伍、法律责任和少数民族语言有关的古籍等文化遗产的研究挖掘，均作了详细规定。传统医药是少数民族文化的精髓之一，亦是中华民族传统文化的重要组成部分，虽属医学体系，但纵观其发展历程和文化内涵，又与少数民族文化、宗教、哲学等有着千丝万缕的关联。宪法以及民族区域自治法等法律法规对各民族语言文字的平等保护，以及诸多政策对其实施的制度保障，极大促进了青藏高原地区各民族的融合发展，维护了各民族在少数民族语言文字使用和发展上享有的基本人权。[6]

其二，民族型地方立法带有显著的区域性特点。精确来说，民族地方立法是民族性与地域性的复合，是不同地域在民族习俗、宗教和地理环境的综合影响下形成的民族特色社会文化，而民族地方立法又基于此类民族特色社会文化进行立法。 如《甘肃省甘南藏族自治州草场争议调解处理办法》第十二条规定了在草场争议的调解中可邀请“社会各界知名人士”参与纠纷化解。 此类规定是基于青藏高原地区长久形成的民间习惯而制定的，如藏族的斯巴调解会邀请活佛、彝族的德古调解会邀请部落中德高望重的老人作为调解人斡旋于纠纷双方。 又如《果洛藏族自治州自治条例》针对本地区教育处于“洼地”的实际情况，增大教育经费投入，增加寄宿制学校专项资金保障交通不便地区的住宿条件，同时要求实施藏汉双语教学。[7]

值得一提的是，青藏高原地区州市民族型地方立法还具有从属性特点，从属性体现在各州市的地方性法规、自治条例、单行条例所规定的具备民族特点的内容是在中央法规和省、自治区法规的基础上制定的，不与宪法、民族区域自治法等法律相违背。然而青藏高原地区州市民族型立法同样存在诸多问题：立法范围窄、民众参与不足、立法质量不高、民族特色不突出等。同时立法对于治理主体的规范也有待提高，尤其是对基层组织的立法不足。 立法法修改后增设“基层治理”一事项，在扩大青藏高原社会综合治理立法权的基础上，也对基层组织的权力行使和义务规定提出了更高要求。 增设“（村）居民委员会工作条例”来规范处于社会综合治理末梢的领导者，是今后立法应当思考的内容。

二、青藏高原地区州市立法权扩容的意义

规范层面来看，扩张地方立法权是民主之需要，是自治的体现；功能层面来看，扩张地方立法权是治理之需求。地方立法权的进一步扩容对于变革中央和地方关系、推动国家治理体系和治理能力现代化来说，是具有创造性的制度选择。

（一）地理位置重要性之使然

青藏高原位于于亚洲大陆的中央，横跨中国西部和南部，与印度、尼泊尔、不丹和巴基斯坦接壤。 青藏高原地区包括我国西藏自治区、青海省、新疆维吾尔自治区南部、四川省西部以及云南和甘肃的部分地区，因此对我国政治、经济和军事方面均有着重要战略意义。首先，青藏高原是中国西部和南部地区的重要战略屏障。地形复杂，包括高山、高原、峡谷和河流等各种地形。这些地形可以有效防御外敌，保护中国西部和南部地区的安全；其次，青藏高原是中国与南亚和中亚地区之间的重要联系桥梁。中国与印度、尼泊尔、不丹和巴基斯坦等国家接壤，而这些国家也是青藏高原周边的重要国家。通过青藏高原，中国可以与这些国家建立关系，促进经济、文化和政治合作；此外，青藏高原还是中国通往中亚地区的重要通道，连接中国与中亚各国之间的贸易和交流。最后，青藏高原还拥有包括草原、矿产和动植物资源等丰富的自然资源。 这些资源对于我国的经济发展和能源安全具有重要意义。 不仅如此，青藏高原的自然环境也是全球生态系统的重要组成部分，对维护全球生态平衡和生态安全至关重要。基于青藏高原地区的地理战略意义，加强青藏高原地区州市社会综合治理立法工作事关我国西部地区的社会稳定。 社会稳定并不意味着保持一成不变的固定状态，而是指长期处于良性运行和协调发展状态。 为贯彻新发展理念，推动高质量发展，社会稳定是发展的前提和基础。 青藏高原地区的社会稳定能极大促进当地的经济发展，动荡不安的社会现状难以吸引区外的人才和资源，“要实现自己的发展目标， 必不可少的条件是安定的国内环境与和平的国际环境。 ”[8]因此加强青藏高原地区州市社会综合治理立法工作的首要目标在于维护当地社会稳定，在此基础上通过立法促进当地经济社会发展。 立法法修改背景下，州市被赋予了更大的立法权限，这为青藏高原地区州市社会综合治理提供了更完备的制度基础。

民族地区的经济社会发展是我国现代化建设目标能够顺利实现的基础之一， 少数民族振兴与中华民族振兴相互促进且密不可分。[9]纵观历史发展，社会治理问题的本质并非政治和社会问题，而是文化机制问题。[10]青藏高原作为我国主要少数民族聚居区之一，其州市社会综合治理较其他地区有着特殊的语境，在普适性的社会治理理论基础上，青藏高原地区传统且多元的文化因素是社会综合治理立法工作值得关注的焦点。 青藏高原地区多元的文化价值取向，以及宗教信仰、民间习惯法以及村规民约等因素影响下，青藏高原地区州市社会治理需要通过立法予以协调多元文化形成的社会局面，旨在将本土文化价值转化为现代化治理的地方性知识价值，充分发挥青藏高原地区民族文化在社会综合治理中的价值。从传统文化和民间习惯法中挖掘本土资源，在国家立场下进行时代更迭，进而实现青藏高原地区社会治理本土资源现代化转型，[11]是加强青藏高原地区州市社会综合治理立法工作的意义所在。

（二）契合民族地区社会治理要求

我国“一元多层次”的立法体制下，[12]国家立法对地方立法具有指导作用，并作为地方立法的依据，体现出地方立法的从属性。 在不与宪法、法律、行政法规相悖的前提下，地方立法又可依据区域具体实际发挥应有的创造性，针对不同地域的社会现状、经济发展因地制宜，体现出地方立法的相对独立性。青藏高原地区多民族交汇，在地方立法相对独立性的属性基础上，又应当发挥自治立法权和变通立法权的优势所在，旨在“因俗而治”。 从国家宏观层面来看，州市立法权扩容意义有三：一是继续推进全面深化改革。 “全面”要求下，统筹推进州市在党建、政治、经济、文化、生态文明等领域的综合全面发展；“深化”要求下，改革目的在于攻坚克难而非敷衍了事，挖掘出阻碍制度发展、体制完善的根源因素。 二是继续落实中国特色社会主义法治体系建设的客观需要。 立法先行是社会主义法治体系之基础， 州市立法权的扩容有利于提高法治政府服务质量和效能。 三是坚持和完善人民代表大会制度的重要体现。 立法法修改后地方立法权的进一步扩容，发挥地方人大及其常委会在地方经济社会发展中的积极作用。

从层面来看，立法法第二次修改中在设区的市增设“基层治理”事项，旨在更好发挥地方立法的创新治理能力以及民族地区的“因俗而治”。 地方立法是单一制国家结构形式下相对分权的制度体现，在中央立法以弹性立法为主的特点下，地方立法呈现出三大特征，保障在各地区经济文化差异下法律法规的有效实施。 第一特征是法律地方化，通过细化法律满足地方性法规的可操作性；第二是民主化，国家立法是全国人民的意志体现，地方立法是为更好反映当地民情民意，体现人民意志；第三是先试先行，地方立法在坚持不抵触原则基础上，以立法先行及时解决地方社会治理中出现的新问题，为中央立法积累经验。 从地方立法的功能特征来看，其目的为制定行之有效的、契合地方实际的地方性法规。 民族地区在地方立法三大功能特征基础上， 又发挥出其补白和变通功能。 补白在于制定体现民族特色的自治条例和单行条例，也即“因俗而制”；变通在于结合“当地民族的政治、经济和文化的特点”[13]，对法律作出不相抵触的变通规定。 鉴于青藏高原地区地理位置的重要性，州市立法权扩容的意义在于发挥地方人大针对当地社会实际情况和发展水平制定出契合当地“脉象”的地方性法规、自治条例和单行条例，同时又能体现出民族区域自治制度的优越性。

（三）发挥区域协同立法优势

修正后的立法法在第八十三条规定了“区域协同立法工作机制”。 近年来，京津冀、粤港澳和长三角等区域在全国人大常委会的鼓励下，积极探索区域协同立法路径，取得了丰硕的实战成果。 区域协同立法是指在跨行政区或法域范围下，有关立法主体对“法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为。 ”[14]理论层面来看，修正后的立法法为青藏高原地区开展区域协同立法工作提供了制度保障。 实践层面来看，京津冀等区域的地方协同立法探索为青藏高原地区开展区域协同立法工作提供了可借鉴的经验。 青藏高原地区在生态环保领域的区域协作经验， 同样能够适用于州市社会综合治理的立法工作。 从区域协同立法的背后价值来看，其旨在协调区域经济社会发展问题，在区域一体化发展下，促进资源有效利用，克服地方立法的弊端，找到各区域利益共同点以形成平等发展局面和保障资源利用率最大化。 从区域协同立法的目的来看，其是为了解决区域内的公共事务。[15]新制度经济学视域下， 经济的繁荣与衰退可能生发于社会对利益的追逐， 但根源却指向“社会的制度结构和安排”。[16]因此区域协调发展需要有制度予以约束，这便是区域协同立法之深层意义所在。

我国经济社会发展不平衡的状态不仅体现在东西部发展不均衡以及城乡发展不均衡等方面， 同样存在于青藏高原地区州市之间。以青海省为例，自2014 年起，西宁市GDP 近乎为全省其他市域的总和，且这种不平衡现象愈发明显。[17]不同市域地方规则的矛盾和冲突是常态，打破地域垄断，实现资源合理流转和配置，这便是青藏高原地区区域协同立法的意义，努力缩小州市之间的发展不平衡状态，并为区域协调发展提供法治保障。 从青藏高原地区实际情况出发，区域协同立法的价值应当被适当扩大，在维护社会稳定的基础上，以生态文明建设为重点来发展区域经济，这不仅符合新时代下社会综合治理的内涵，也与青藏高原地区地处战略位置、少数民族聚居的实际情况相吻合。 社会稳定是民族地区各族群众的根本利益所在，是青藏高原地区经济发展的基本前提，抛开稳定谈发展，如同无源之水、无本之木。 区域协同立法为青藏高原地区州市贯彻落实区域协调发展战略提供了统一的法制环境， 保障了青藏高原地区州市经济社会一体化高质量发展。

三、青藏高原地区州市社会综合治理立法实践问题检视

地方立法的法律地位早在宪法和相关法律中就予以明确， 地方立法愈发能动地随着社会发展和人类文明进步而逐渐扮演着愈发重要的角色，最近几十年来地方立法发展迅速，然而数以万计的地方性法规背后，仍然存在着一些矛盾与问题。

（一）立法理念失位导致立法质效不足

地方立法理念的价值失位是地方立法工作中面临的第一困境， 在立法工作尚未开展时便早已根深蒂固在立法者心中，导致立法倾向保守性和被动性，产生过多的形式主义地方立法，造成诸多不必要的立法资源浪费，其主要体现在以下两个方面。

第一，我国单一制的国家结构影响下，青藏高原地区地方立法理念存在认知偏差。 单一制国家结构下，主权国家由若干普通行政区或自治区组成，[18]从国家结构形式来看，我国是统一的多民族单一制国家，地方实行民族区域自治制度。 在此基础上形成的立法体制决定了立法权限必须相对集中，以维护法制和国家统一。因此立法者习惯性将地方立法视为对中央立法的补阙拾遗，也即地方立法的范围仅限于对中央立法的细化，以满足地方立法在本行政区内实施，长此以往，地方立法不断偏向保守和被动。而这样的思想早在立法法尚未制定以前便开始萌芽，有人认为赋予地方立法权会导致“地方割据”，不利于法制统一。 2015 年立法法修改后，地方立法权被急剧扩大，①又有人认为会产生地方立法质量下降、地方保护主义加剧等立法乱象。[19]此类思想否定了制度化分权趋势下地方立法的真正价值所在，而另一群体虽未采取否定态度，但也认为需要以立法调控的地方性事务早已被中央立法所覆盖，并且统一的市场经济秩序已然建立，地方立法的补充作用和对本行政区经济主体的规范作用意义不大。由于“大一统”国家主义立法观被曲解，地方立法的积极性难以发挥，以致于地方立法往往为“为了工作而立法”，被动立法且敷衍了事。

第二，“不抵触”原则下地方立法的过度保守性湮灭了青藏高原一些地区的地方特色。现行法律位阶下，不抵触上位法是设区的市的立法基本原则之一。因此地方立法机关应努力寻求“不抵触”同本行政区内“地方创新性”之间的微妙平衡点，然而事实却是：对“不抵触”的认知失位和判读错误，[20]即“不抵触”就是地方立法机关仅能对上位法有规定的领域开展立法工作。此种理念下，地方立法确实不再抵触上位法，但地方立法本应体现的地方特色却被保守性全盘占据。甚至于“不抵触”被曲解为尽可能地照抄上位法，并美其名曰“贯彻落实不抵触原则”。 导致部分地方立法过多引用乃至照搬上位法，又或是照搬其他地区的立法内容，“换了层皮”就成了一部新的地方立法。 教条式的地方立法理念下，青藏高原地区的立法特色难以发挥，诸多自治州虽冠以自治条例和单行条例之名进行立法，如“城乡基础设施管理”“突发事件应对”等地方性事务，但其并非带有浓烈的自治属性和民族特色，更像是一种四海皆适用的内容。过度的保守性和被动性导致社会治理的差异性和民族特色难以在地方立法中体现， 地方立法自然也无法真正落实到社会治理当中。宪法赋予地区制定自治条例和单行条例的权力，旨在依照当地政治、经济、文化特点制定，但地方立法实践中由于各地力求法律结构完整，为不抵触上位法，照搬上位法条文且相互比照，最终形成的立法文件难以体现地方特色。 如《森林草原防灭火条例》《海南藏族自治州城镇市容和环境卫生管理条例2021 修订》等自治条例和单行条例，其内容与其他州市的地方性法规内容并无二致，再如《互助土族自治县自治条例》中第三章“监察委员会、人民法院和人民检察院”的四条内容，仅有第二十条规定了县法院、检察院的领导和工作人员应当有土族人员。 而这种无地方特色的内容在其他地区的自治条例和单行条例中也存在许多。

（二）青藏高原地区地方立法运行机制不畅

如果说地方立法理念的价值位是立法工作开展的主观障碍， 那制约地方立法运行机制的因素则应是地方立法过程中的客观阻碍。

第一，青藏高原地区公众参与立法机会较少，公众参与立法的积极性不足成为关键制约因素。 社会主义民主政治的本质特征下，宪法和立法法均赋予公民参与立法的权利，但实际情况却并不理想。 国家层面来看，2020 年1 月26 日在中国人大网的6 部结束征求意见的法律中，除（草案）外，有4 部不足百人参与，有1 部仅103 人参与。[21]国家立法公众参与程度如此，更何况是地方立法的公众参与情况了。公众参与立法的积极性不足从主观层面看来，是公民自身参与政治的意识不强，客观层面是立法机关并未充分调动起公众参与积极性，这点从立法制度地方性法规的制定实践中就可以看出。 2000 年制定的立法法将听证引入立法程序中，自此以后许多省市相继以立法规范行政区内立法听证制度。 然而青藏高原地区的地方性法规中，仅有《青海省人大常委会立法听证试行规则》和《甘肃省人民代表大会常务委员会立法听证规则》两部省级地方性法规，至于地方规范性文件、地方工作文件和地方政府规章则并未对公众参与立法听证进行规定。

第二，功利主义倾向下地方立法机关“法必躬亲”。韦伯科层制理论影响下，地方立法的数量和种类，以及地方性法规等文件的被批准通过率，往往成为地方立法工作的考核指标之一。 这种激励机制下，立法之目的由社会治理变为追求，立法机关开始事无巨细地对行政区域内的地方事务开展立法。 譬如《昌都市城市绿化条例》《西宁市全民义务植树条例》《海西蒙古藏族自治州自治条例》等地方性法规关于“全民义务植树”的规定，这类属于公民道德义务层面的，本不属于法律法规规制范畴内的事项。 此类立法无疑是将地方性法规的功能价值降到了一般政策性文件和社会倡议范畴下。[22]还有一类地方性法规，在制定后其全部或部分内容就成为了“僵尸条款”，对社会治理并没有起到应有的作用，其内容空洞无实，以致无法应用于社会实践中。 此外，立法机关并未有效开展后续的普法工作也是地方性法规作用无法发挥的原因之一。

（三）区域协同立法下立法空间难以逾越

2022 年修改后的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确了县级以上地方各级政府建立区域协同发展工作机制的规定。立法法修改后，区域协同立法机制具备了合法性基础。宪法中虽未明确对区域协同立法作具体规定，但其序言部分对五个文明协调发展理念的贯彻，某种意义上也是对区域协调发展的支持和倡导。 区域协同立法无论是从合法性还是从合宪性来看， 均能实现逻辑上的自洽。 在排除合法性、合宪性之忧后，青藏高原地区州市社会综合治理在区域协同立法上的考量，其阻碍因素不外乎以下几点。

一是协同立法的范围和程度的客观标准无法明确。[23]申言之，就是青藏高原地区州市应该对哪些地方事务开展协同立法，地方事务的立法内容应当一致到何种程度。京津冀等区域的协同立法探索实践为青藏高原地区提供了经验借鉴，但由于地方经济发展、地域面积、人口密度、人文差异等因素，真正实践起来可能出现制度与实际不相匹配的情况。 以青海省为例，西宁市与海东市之间距离较近，各方面社会事务大致趋近。州市之间、自治州之间相距甚远，仅海西州的面积就能完全覆盖整个长三角城市群。对于青藏高原地区州市区域协同立法工作来说， 趋同程度相较于长三角等地更难以判定， 不仅由于其州市之间的经济差异巨大，并且民族文化差异也是协同立法实践中必须着重考量的因素。

二是民族区域自治地区在协同立法、 统一立法和自治立法间抉择困难。 青藏高原地区作为民族聚居区域，实行的州占据多数，《民族区域自治法》的要素在于自治，《立法法》关于区域协同立法规定的要素在于协同。 京津冀等区域的协同立法在统一立法和协同立法间存在抉择困难，而青藏高原地区的州市在前者基础上还需考量民族区域自治立法的问题。 逻辑层面来看，除自治条例和单行条例外，州市立法机关可立法的事项，省级立法机关同样能够立法。在此基础上，是由省级立法机关统一立法，还是省级立法机关做好顶层设计后州市立法机关协同立法，是对州市立法机关立法工作质量的一大考验，也是对省级立法机关工作指导强度的如何把握的考验，当民族区域自治立法也介入其中时，情况则变得更为复杂。

三是州市间的地方利益博弈。 区域协同立法旨在保障区域整体利益，而这往往容易忽视单个地方利益。区域协同立法是地方立法主体利益需求的体现，其冲突自然也是地方立法利益保护壁垒的体现。社会治理良好、经济发展靠前的地方往往不愿意同落后的地方开展合作，地方政府秉持着“不求有功，但求无过”的治理理念，以一心治理好本行政区为己任。 新中国几十年的高速发展下，协同发展是大势所趋，[24]但拘泥于自身发展的地方保护理念，使区域协同治理之路愈发困难。青藏高原地区的地方差异则更为明显，不处理好区域协同立法中的地方利益博弈问题，只会因为协同立法导致现实利益冲突更加激烈。

四、青藏高原地区州市社会综合治理立法的完善路径

新形势下党领导立法日益强化，党的领导是地方立法发挥应有作用的根本保证。提高立法质量理论内涵关键要法律预期能力的立法预设，在确立立法理论内涵基础上，明确新形势下推动青藏高原地区州市社会综合治理立法的几大方向：纠正立法理念、民主立法原则下推动全过程人民民主参与立法、突出民族特色地方立法创新性、健全科学立法民主立法依法立法机制、疏解区域协同立法层级关系和破除地方壁垒。

（一）完善立法方法提高法律预期能力

广义的法律概念是指法的整体，自然涵盖了地方性法规之意。 “预期性是法律的基本属性”。[25]法律的预测性即人们能够依据法律之内涵对自身行为和产生后果进行预测和评估。时代高速发展下，当代社会呈现出无比多元且社会主体行为复杂的态势，这对法律的预测性提出了更高要求。不同于古代宗教般神启的说辞，也有别于判例法倾向于程序上的可预测性，中国特色社会主义法律体系下，法律预期能力更多取决于国家立法机关，也即立法本身。青藏高原地区社会稳定和经济发展需要提高州市的社会综合治理能力，立法质量的高低决定了法治体系是否符合社会综合治理，州市立法机关对法律预期的预设又是立法质量的关键因素。 逻辑嵌套下，可用“三个位阶的立法方法”[26]来完善青藏高原地区州市社会综合治理立法的法律预期能力，提高立法质量。

一阶立法方法要求立法机关从复杂的社会中找到社会关系的规定性，并将之转化为法律。社会关系的规定性是客观存在而非立法者创立的，立法者对社会关系的规定性进行认知、观察和总结，最终将其变为社会治理的成文法律，使其有别于自然法的观念。 那如何掌握社会关系的规定性，则需要立法机关“从群众中来”，也即深入调研社会实际以发现社会关系的规定性；最后的立法“到群众中去”，也即法律在社会中被有效使用和遵守，作为法律预期能力的检验标准。二阶立法方法对社会关系的规定性中存在冲突的事实与价值进行甄别选取，避免因直接将社会关系的规定性写进法律中导致的法律预期冲突。法律实效以法律效力为前提，法律效力以法律实效为结果，当两者愈贴近，法律预期能力则愈高，这正是二阶立法目的所在。然而立法产生的法律预期冲突是难以避免的，不仅因为文字的表达内容和立法者认知有限，也因法律的滞后性同事物不断发展的矛盾。 三阶立法方法之目的就在于对法律预期冲突的救济，以动态立法持续消除法律预期冲突，增强法律预期能力。

（二）以立法明确地方立法的积极价值

社会主义法治国家的建设需要地方具体实践提供经验。 立法法两次修改中对地方立法权的不断扩容，其意义不言而喻，国家需要地方立法发挥积极性和创造性，为当地社会综合治理提供法治保障。因此地方立法无用主义、形式化主义的思想必须及时纠正，明确何为“不抵触”原则。

首先，以法律形式明确划分中央与地方的立法权限，立法权限不明不仅使得地方立法机关难以准确把握立法越权而抵触上位法，有时甚至连国家立法监督机关也无法判断地方立法是否与上位法相抵触。其次，以法律的形式明确“不抵触”的内涵，“不抵触”应当是不违背上位法的立法精神和原则，以及不能同具体法律规定相冲突，而并非地方立法必须滞后于上位法，也即以上位法作为立法“依据”。 社会高速发展，新生事物不断涌现，国家对各地区各方面详细立法是不切实际的，地方超前立法的作用旨在为国家立法积累立法经验，并对国家立法进行补充和细化，以满足地方社会治理和发展之需要。再次，在明确“不抵触”原则基础上，构建好地方性事务的判断标准体系。[27]核心是以《宪法》作为地方立法根本法依据。 其中《宪法》第104 条作为地方性事务判断的内涵基础，第107 条作为明确范围的辅助参考。 继而科学擘画出地方性事务基本轮廓，以重要程度筛选专属中央的立法事权；以影响范围筛选不属于州市行政区内的管理事务；以地方特色对筛选后的地方事务加以甄别，并基于此作为州市的立法事项范围。 值得一提的是，青藏高原地区的自治州在实行《民族区域自治法》时，也必然会存在“抵触”的情形，也即法律冲突问题。 因此对《民族区域自治法》的准用性规则予以完善，明确援引的具体内容，为立法者提供确定的指引，并且对与《民族区域自治法》相冲突的法律规定予以修改，均是对“不抵触”原则的一种明确。

在明确地方立法的积极价值基础上，地方立法权的扩容，使得曾经必须通过地方规范性文件、地方工作文件等红头文件形式予以规定的社会综合治理内容，得以通过立法的形式进行规制，助力综合利用立法资源同时提高地方立法质量，以此维护法制统一。 如地方规范性文件——“青海省生态环境厅关于印发《青海省社会生态环境监测机构生态环境监测监督管理办法》的通知（2022） ”，以及生态环境监测中应当存在的“规划与建设”“监测活动”“监督管理”“法律责任”“技术人员持证上岗考核实施细则”“生态环境监测机构信用评价管理”等问题，均可以通过设立《青海省生态环境监测条例》予以整合规范。 又如地方规范性文件——“青海省人力资源和社会保障厅、青海省财政厅关于印发《青海省社会保险基金监督举报奖励暂行办法》的通知”，以及“人大监督”“行政监督”“内部控制”“社会监督”“法律责任”等问题，也均可通过设立《青海省社会保险基金监督条例》予以规范。

（三）民主立法原则下推动全过程人民民主参与立法

公众参与立法是立法质量提高和发挥立法实效性的必然要求，为推动人民民主在立法全过程中能够实质性落地，核心环节有两点：一是建立并完善公众参与立法的平台，保障民意诉求有途径；二是健全立法机关收集采纳民意工作机制，保障合理诉求得以落实到立法中。 搭建公众参与立法平台，让社会的声音汇集到立法者耳中，让立法者与公众有一个平等对话的途径，便于立法机关了解民情民意。

实践中的地方公众参与立法的平台主要有以下几种：一是线下会议的形式，如听证会、研讨会等；二是以传统媒体和新媒体为媒介向社会公开征求立法相关意见；三是建立立法研究员专家咨询制度等，依托专业法律人才辅助立法工作；四是建立立法网站收集民情民意。 站在青藏高原地区的社会基础上，单纯套用已有平台而不加以完善是不可取的。

健全立法机关收集采纳民意工作机制：第一，确实提高公众参与立法的积极性，向公众表明立法为民的目的，各社区、村落基层干部积极开展宣讲活动，向公众传递民主立法、公众参与的含义，从群众中改变参与积极性不高的现状，同时考虑到青藏高原部分地区公众的立法基本常识薄弱，在普法过程中应当注重说理，保证公众知晓自身权利和参与立法的意义。 第二，积极实现立法信息公开化，考虑到青藏高原地区网络信息化水平，应注重线上和线下共同公开机制的建立，以保障公众的立法知情权和立法监督权。 同时应对公众参与提出的建议和意见是否采纳予以说明，也即建立信息反馈机制。 第三，建立立法评估制度，基于青藏高原地区州市地方性法规缺少关于听证制度的地方性法规现状，将执法检查同立法评估结合是民族自治地区提高立法科学性的有效手段。[28]第四，重视弱势群体、利益集团参与立法的不公平性，当社会个体以组织化的形式参与立法时，虽将个体的声音集合为整体会有更好的参与效果，但需要注意社团组织参与立法的稳定性，尤其是利益集团参与立法可能产生的不公平性。 在“沉默的螺旋”效应下，弱势群体的呼声被逐渐削弱，当既得利益集团取得参与立法中的强势地位时，则更要注重农民和妇女等弱势群体的发声。

（四）突出民族特色地方立法创新性

青藏高原地区州市的民族特色地方立法创新性应当体现在两方面：一是民族特色，二是地方特色。少数民族特色立法是对民族区域自治理念的贯彻落实，也是衡量民族自治地区立法质量的重要因素。[29]民族自治地区立法与地方立法在科学立法理念和要求上存在交集，同样应坚持“不抵触”“有特色”“可操作”等。 在立法运行机制上，同样要注重民主立法原则、科学立法等。 两者不同之处在于立法内容上，民族特色立法应注重当地民间规范、民族历史文化传统等能够体现出民族特色的领域，而非上文所提到的四海通用的地方立法。 因此笔者仅对青藏高原地区州市社会综合治理立法吸少数民族的民间规范作简要阐述。

无论是青藏高原地区的民族自治区域还是我国其他地区，民间规范均是当地的社会基础，而这种民间规范在民族自治地区更为凸显。民间规范被地方立法吸收的必要性在于：法律以社会为基础。青藏高原地区地方立法，要强调立法创造性，也要强调地方特色创造性，更要强调民族特色地方立法创造性。诚然，为避免民族特色地方立法徒有其名而无其实，地方立法吸收民间规范要点有二：一是立法前做好民间规范的系统调查。通过调查摸底，明确各自治州的具体民间规范有哪些，鉴于民间规范载体多元，仅依靠立法机关单独的力量是不够的，发挥社会学者、法学者以及熟悉民间规范的民间主体在地方调研中的作用，旨在系统全面收集民间规范。[30]二是做好民间规范的内容识别。总的来说就是“取其精华而去其糟粕”和法律实效，申言之，就是将好的民间规范和具有法律意义而非生活意义的民间规范纳进立法中。

此外，由于青藏高原地区地域辽阔，更应当发挥出基层自治在社会综合治理中的作用。 在城市社会治理中，由于各州市的中心城市人口更为集中，民族和宗教文化也呈多元化。 而农村地区整体发展水平落后于中心城市，且发展不平衡。 因此，网格化的基层自治是青藏高原地区社会综合治理合适的治理方式。从地方立法的地方特色角度来看，则是以《XX 州网格化社会治理条例》等形式体现基层自治作用，也即发挥出网格内村委会、居委会等基层组织的治理作用。 该种立法体系可归为专题型地方立法，也可称为对象型地方立法，是专门针对社会综合治理主体的立法。

（五）疏解区域协同立法层级关系和破除地方壁垒

疏解区域协同立法层级关系的关键在于理顺单独立法、协同立法和统一立法的关系。从影响范围来看，当影响限于本行政区内时，应是单独立法的调整对象，否则可能是协同立法予以调整的对象。从功能界限来看，当参与主体数量过多以及立法事务过于复杂时，也不再适合开展协同立法，应进行统一立法。参与主体越多，各行政区的协调和沟通效率就越低；跨行政区的事务越复杂，存在的地方利益博弈和冲突也就越多，各行政区最终达成一致的可能性也就越低。 在明确影响范围和功能界限的基础上，笔者认为区域协同立法应遵循两个方面。

第一，在趋同程度的界定上，应以基本需求为限。区域协同立法不能以“可以”为限，而应以“必须”为准。虽立法法第83 条赋予省、自治区、直辖市和设区的市、自治州开展协同立法工作的权力，但前提是在宪制框架稳定的基础上合理有序开展区域协同立法。 因此，趋同程度与基本需要的相互适应是关键，应综合考虑各区域客观条件基础、立法意图等。第二，上级立法机关的工作指导强度应在合理范围内。合理的工作指导强度是上级立法机关不应对协同立法作明确的进度安排； 上级立法机关不应过度关注立法结果而忽视资源支持、利益协调和立法监督等过程性因素；上级立法机关不得利用地位优势在下级协同立法工作中要求规定或不予规定具体事务。

为破解地方利益博弈产生的壁垒，首先应建立学习和交流机制，培养州市立法机关的区域协同立法理念，提高认知水平。[31]面对青藏高原地区州市社会综合治理中存在的诸多问题，州市立法机关以及各职能部门都应当认识到封闭式的传统立法模式无法应对跨区域的社会公共事务。 破除利益壁垒的关键在于立法机关应当有协同立法的理念和协调发展的意愿， 尤其是那些经济发展水平和社会治理水平较高的行政区更应有合作治理获取长远利益的认知。其次是兼顾各方合理正当利益提高协同立法积极性。在各行政区内地方发展不平衡的基础上，对处于优势地位的州市来说，应贯彻一家独大难以长远发展的理念，来提高其协同积极性；对于劣势地位的州市来说，对其采取适当政策倾斜以更好满足其地方利益，也即利益补偿机制，来提高其参与协同立法的积极性。 复次是构建双边协商机制提高合作水平。 旨在利用协商机制促使各地立法机关逐步形成合作意识，削弱地方保护主义而倾向区域共同发展利益。而这种双边协商机制不仅适用于立法机关，也适用于各地商界、学术界等，为地方立法机关的区域合作提供理论和实践经验，以此逐渐形成合作理念而破除地方利益保护壁垒。