乡村振兴视域下农村土地承包经营纠纷的仲裁机制

陈瑞云 王 琦

（海南大学 法学院，海南 海口 570228）

“三农”问题事关国家发展和社会稳定，无论是农业发展、农村建设，还是农民富裕，归根结底都和农村土地问题休戚相关。从中国司法大数据服务网2018—2023 年的统计数据来看，该期间内土地承包经营权纠纷在用益物权纠纷中的占比为53.19%，承包地征收补偿费用分配纠纷占比为31.08%，①据中国司法大数据服务网：https：//data.court.gov.cn/pages/graphs.html，最后访问时间：2023年9月23日。农村土地承包经营纠纷（以下简称农土承包纠纷）在农村土地问题中较为突出，因此解决农村土地问题的关键在于能否妥善处理农土承包纠纷。为有效应对农村土地纠纷的“爆炸式”增长，确保农土承包纠纷能够得到及时解决，推动农村经济绿色健康发展，2009年我国颁布《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》（以下简称《农土调仲法》），拉开了以仲裁方式解决农土承包纠纷的序幕。随着我国乡村振兴战略和惠农政策的实施，土地的效益价值水涨船高，难免激发人们争抢承包土地的热情。在利益、政策、思想等多重因素的影响下，特别是土地利益分配失衡下，农土承包经营纠纷频发，且总体上呈多样化的特征。乡村振兴对农村治理提出了更高要求，有效解决农土承包纠纷成为农村治理的重点任务。当前我国的研究大多是将农村纠纷视为一个整体性问题探讨，对农土承包纠纷仲裁问题的关注度并不高，然而由于现行《农土调仲法》自身规定的局限性，其已无法满足乡村振兴战略下解决农土承包纠纷的现实需要。因而重新检视农土承包纠纷仲裁解纷机制，探索契合新时代农村土地问题仲裁解纷路径，成为法治现代化下诉源治理解决农村纠纷的新课题之一。

一、乡村振兴视域下农村土地承包经营纠纷的特点及成因分析

（一）乡村振兴视域下农村土地承包经营纠纷的特点

随着乡村振兴战略的提出，2018年12月《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农土承包法》）进行第二次修正，该法的修正使得所有权、承包权、经营权“三权分置”制度得以法制化。在三权分置之下，农村土地焕发出新的生机与活力，市场开放度被进一步激活。2020年《中华人民共和国民法典》的出台进一步巩固和完善了农土承包经营权，为农村土地制度市场化发展提供了法律支持。与此同时，国家还先后出台关于农业补贴、农村发展等系列惠农政策以支持农村建设。在国家政策、法律法规、农村城镇化以及农业现代化等外部因素的刺激下，农土承包纠纷频发。研究《农土调仲法》及《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》（以下简称《农土承包解释》）的相关规定，不难发现基于土地承包经营权而发生的各类利益纠纷都可以纳入农土承包纠纷的范畴。乡村振兴视域下，农土承包纠纷具有如下三方面特征。

其一，纠纷主体呈多元化新态势。①厉尽国、庞好月、黄曙霞：《乡村振兴视域下的农村矛盾纠纷及其解决路径——基于河南省长垣市农村调查的分析》，《山东农业工程学院学报》2022年第7期。随着城乡一体化的统筹推进，农村社会逐渐由“熟人社会”向“半熟人社会”转型，②王辉：《法治现代化视域下乡村矛盾纠纷多元化解机制研究》，硕士学位论文，扬州大学，2022，第17页。人员的频繁流动使得矛盾纠纷日益多元。国家公权力的介入是纠纷类型多元化的另一推力。基于公共利益的公权干预难免会和村民个人私益产生冲突，引发与承包地被征收征用有关的利益分配纠纷。纠纷类型的多元化意味着纠纷主体的多元化，即在原有村组织、农民等纠纷主体的组成基础上，“外嫁女”、户籍迁出的学子、农业企业、政府以及其他合作组织都是潜在的农土承包纠纷主体。其二，纠纷类型具有特殊性。农土承包纠纷的发生地固定在农村，具有强烈的地方性色彩，或是同民族宗教挂钩，或是同乡规民约内嵌，抑或是同宗族血缘联系。在人情关系盘根错节的乡土社会，单纯依靠法律手段划分权利义务有时候并不能彻底解决农土承包纠纷，甚至会适得其反。只有将农土承包纠纷同乡土社会的特殊性相结合，综合考虑当地的道德礼法以及风俗习惯，或许才能找到纠纷的症结所在。其三，纠纷处理复杂化。农土承包纠纷的妥善解决关乎土地资源的可持续利用和统筹协调发展。③李长健、伍文辉：《土地资源可持续利用中的利益均衡：土地发展权配置》，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2006年第2期。农土承包纠纷涉及的土地范围及用途日益复杂，承包用地类型从耕地外延至林地、草地，因而对纠纷处理人员提出了专业性的要求。纠纷不再是传统的单一民事纠纷，其可能是民事、行政，甚至是刑事法律关系互相夹杂，故纠纷的处理极具难度。

（二）乡村振兴视域下农村土地承包经营纠纷的成因分析

1.土地利益的增值与利益分配的失衡

“三农”问题的关键是农民问题，而农民问题的核心是农民利益问题。④李长健：《论农民权益的经济法保护——以利益与利益机制为视角》，《中国法学》2005年第3期。马克思主义认为：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。土地利益是人们采取行动的内驱动力，也是纠纷产生的根本原因，纠纷的本质不外乎各方利益主体对土地增值收益的争夺。①张晓燕：《农村集体土地征收补偿制度研究》，《天水行政学院学报》2021年第5期。农民作为农村生产与建设的主体，积极参与农村经济活动是农村经济得以快速发展的前提，而这一参与本身就是利益交换、分配、整合的过程。新型城镇化的推进改变农村社会原先相对平衡的利益分配结构，农村土地利益分配机制随之改变。城镇化意味着对土地的需求随着新农村的建设不断加大，当现有可开发土地资源难以满足市场需求时，农村土地将会活跃流转起来，以激活和调动土地效益价值，因而会涉及承包地流转、征收、权属等方面的利益。在土地利益的驱使下，农民将针对现有土地资源以及外部可期待利益展开激烈竞争，以达到农民个体增收的目的。当土地利益分配规则体系失调，难以取得共识之时，利益冲突便顺势形成。在实践中，农民在争取利益时较少拥有主动谈判的话语权，特别是在承包地征收补偿费用分配中往往处于弱势地位，因此其权益在某些土地活动中时常受到侵害。

2.法律规定阙漏和纠纷事实认定的矛盾

立法的不可预见性和滞后性难以涵盖和适应不断变化的社会事实，难免存在规则真空，出现一定的不适应性和滞后性。②张文显主编《法理学（第五版）》，高等教育出版社，2018，第79—81页。农土承包纠纷作为社会事实的一种，自然也不例外，二者之间的矛盾使得实践中农土承包纠纷问题层出不穷。③陈维君：《农村土地纠纷多元化解决机制研究》，厦门大学出版社，2019，第25页。以农村集体经济组织成员资格认定为例。拥有成员身份是获得承包经营权、参与承包地征地补偿费用分配的前提，但我国目前尚未制定统一的成员资格认定标准，因而常常出现同种事由不同裁判的结果。在司法实践中，当事人若是直接就成员资格问题选择径直起诉至法院的，法院一般会作出不予受理或驳回起诉的裁定。例如，胡某1诉成都市郫都区犀浦街道石亭村第七农业合作社侵害集体经济组织成员权益纠纷一案中，法院认为原告胡某1请求判决石亭村七社向其支付与其他村民同等金额的补偿款，关键是分配时胡某1是否具有石亭村七社集体经济组织成员资格，其主张的实质也是要求确认其具有集体经济组织成员资格。根据《农土承包法》第六十九条规定，“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”。但由于我国现行法律、法规尚未作出明确的规定，故胡某1集体经济组织成员资格认定问题由村集体讨论决定，不属于本院审理范围。遂作出驳回起诉的裁定。④成都市郫都区人民法院民事裁定书，（2022）川0117民初5590号。但当事人若是在起诉时并未直接就成员资格认定起诉，而是从其他角度作为起诉的切入点，法院往往不会作出不予受理或是驳回起诉的裁定。例如王某1、王某2法定继承一案中，原告王某1并未直接以其作为集体经济组织成员为由起诉参与承包地征地费用补偿分配，而是以其作为承包地经营权人的法定继承人身份主张权利，法院基于这一案由进行审理并作出了相关判决。⑤浙江省江山市人民法院民事判决书，（2023）浙0881民初2428号。上述同案不同判的现象的出现，无疑是法律规定缺位所致，即司法部门介入认定成员资格的法律依据。当然，基于农村地区发展的不平衡和南北差异等因素，成员资格认定标准法定化并不代表着要建立统一的标准，其意义在于为成员提供法律依据，以消解规定滞后和事实认定之间的冲突。

3.双系继替与落后思想之间的冲突

为了维护社会秩序的稳定和宗族社会的团结，农村社会继替形成“单系偏重”的形式，⑥朱庆、雷苗苗：《农村妇女土地权益司法保障的应然选择——以“外嫁女”为研究对象》，《甘肃社会科学》2019年第5期。单系偏重的继替过程更偏向男性一方。随着社会的向前发展和思想观念的进步，双系继替的呼声越来越高。费孝通先生指出，双系继替包含着男女平等继承的原则。①费孝通：《乡土中国》，上海人民出版社，2013，第553页。近年来，“‘外嫁女’维权”一词高频出现在大众的视野。经统计，中国裁判文书网2018 年至2022 年这5 年间关于“外嫁女”的民事案件高达16697 件，而在前述基础上添加检索条件“集体经济组织成员”“承包地”之后，案件数量为9732件。②据中国裁判文书网：https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029CR4M5A62CH/index.html，最后访问时间：2023年11月5日。这就意味着“外嫁女”维权的案件一半以上都和农村土地纠纷问题挂钩，农村妇女土地纠纷问题成为极具乡土特色的治理难题。③王玮：《农村“外嫁女”纠纷案件司法处理的变迁》，《中国检察官》2022年第3期。虽然妇女的社会地位和维权意识日渐提高，但“重男轻女”“男尊女卑”的偏见思想并未在农村社会彻底根除，故妇女的合法土地权益往往无法得到保障。比如，《农土承包法》第六条明确规定“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利”，第三十一条规定“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。然而往往事与愿违，实践中村民普遍认同“嫁出去的女儿泼出去的水”的偏见思想，因而“外嫁女”不再被视为本村村民，故而在制定土地承包款或者征地补偿款的分配方案时，不再将“外嫁女”纳入补偿款项待分配名单。此种情况势必会引发妇女维权的农土承包纠纷。虽然传统的农村社会环境不再，但总体上农村社会并未实现跨越式的改变，实质上仍是讲人情的乡土社会。因此对簿公堂一般作为人们最后的救济手段，相比司法手段人们更倾向于采用农村礼法规则解决纠纷。随着“送法下乡”等普法活动逐渐展开，公权力的下沉逐渐唤醒农村妇女的维权意识，④嵇红涛、刘龙女：《农村多元纠纷解决机制构建进路研究》，《河北科技大学学报（社会科学版）》2023年第2期。双系继替呼声与落后思想之间的冲突加剧，这是乡村振兴背景下解决农土承包纠纷需要处理的细节。

二、乡村振兴视域下现有农村土地承包经营纠纷仲裁制度的检视

农土承包纠纷仲裁制度在我国已经有数十年之久。截至2020 年底，全国共设立农村土地承包仲裁委员会（以下简称农土仲裁委）2478 个。⑤《农业农村部：推进农村土地流转经营加快乡村振兴》，据农机资讯网：http：//news.nongji360.com/html/2021/10/254784.shtml，最后访问时间：2023年11月4日。农土承包纠纷主体多样性、类型特殊性、处理复杂性的特点意味着纠纷往往波及的范围较广，形成的社会影响较大，因而纠纷能否得到及时、彻底的解决对社会的管理秩序极为重要。在纠纷中双方利益往往是对立的，当双方意见分歧较大而无法进行有效协商时，此时调解成功的概率较低。农土承包纠纷的调解一般由村里较有威信的人主持，比如基层干部。当调解员与基层干部的身份合一时，其主持的调解程序存在较大的个人主观情况，在个人偏好的影响下形成的调解结果往往也难以服众。在调解无法满足彻底解决农土承包纠纷需要的客观现实之下，解纷方式开始转向高效且灵活的仲裁程序，农土承包纠纷仲裁制度由此确立。然而实践中农土承包纠纷仲裁制度利用率较低，并未取得预期的效果，故需要重新检视现有农土承包纠纷仲裁制度，找出制度掣肘所在。

（一）仲裁队伍建设不足，仲裁质量难以保证

仲裁队伍的建设决定了农土承包纠纷仲裁工作的好坏以及仲裁质量的高低。当前，我国农土承包纠纷的形成原因复杂多样，或是政策性原因，或是制度性原因，或是社会性原因，等等。纠纷形成原因的多样化对仲裁员的能力提出了更高的要求，即仲裁员不但要具备一定的法学素养，还要具有农业经济方面的知识储备，最好还具备农村工作经验。①王铜琴：《我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度困境与改革》，《农业经济》2018年第5期。然而，目前我国仲裁队伍的总体建设情况并不理想。其一，机构组成成员能力参差不齐。当前农土仲裁机构鲜有兼具法律素养和农业知识储备，并拥有农村工作经验的仲裁人才。比如，《农土调仲法》第十二条规定农土仲裁委的日常工作由当地农土承包管理部门承担，第十三条规定农土仲裁委的成员组成，包括“当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农业代表和法律、经济等相关专业人员”。但是上述人员组成中，除法学专业人才外，其他相关专业人员因缺乏法学教育背景而出现“水土不服”的情况，而法学教育背景出身的仲裁员可能又会因缺乏农村工作经验或是农业知识储备不足而影响仲裁的效果。此外，当前一些地方的仲裁工作主要由农经系统干部展开。②南通市通州区人民检察院课题组、张涛：《农村土地承包经营纠纷仲裁制度之实施困境与完善进路》，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期，第120页。若农经干部没有适应工作身份和工作方式的转变，习惯性地套用行政管理和监督管理的工作思维到仲裁中，解纷工作难免出现纰漏。其二，仲裁员准入机制缺位。《农土调仲法》第十五条、第十七条及第二十八条分别规定了仲裁员的选任条件，法律责任及回避情形，但是却缺漏仲裁员的准入机制，如遴选对象、方式、标准、程序及机构等方面的规定。实践中仲裁员大多数由基层农经干部担任，选拔方式一般是由省农业行政主管部门统一组织培训，经考试合格后颁发仲裁员证书，取得仲裁员资格。③王海玫：《高职农村土地承包经营仲裁专业设置探讨》，《职业技术教育》2012年第20期。其三，仲裁员考核机制缺失。《农土调仲法》并未规定仲裁员的考核奖惩机制，而实践中农土仲裁委的工作人员又大多数是非科班人员，仲裁的工作于其而言只是兼职，因而在农土承包纠纷仲裁制度未采用“一裁终局”的情况下，其工作开展存在主观随意性。

（二）受案范围规定局限，难以实现案件分流

在乡村振兴战略和农村城镇化的双重驱动下，越来越多的农村土地因经济发展的需要而被征收、征用，大量的征地纠纷因此接踵而至。《农土调仲法》第二条采取正向列举、反向排除以及兜底条文的立法模式明确农土承包纠纷的受案范围。根据规定，“因征收集体所有的土地及其补偿发生的纠纷，不属于农村土地承包仲裁委员会的受理范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决”。这就意味着农地征收及其补偿引发的纠纷，农土承包纠纷仲裁机构无权受理。这一规定无疑混淆了该类案件的案件性质，未能综合考量农地征收及补偿的发生原因、纠纷主体变化等因素，笼统地将此类案件排除在仲裁之外，实属欠妥，不利于实现案件的分流。从广义上来看，农村土地征收既指征收行为本身，又囊括征收行为之后的补偿行为和救济行为。农地征收行为是行为机关为了公共利益，实现管理的目的而展开的行政行为，此行为不受被征收人意志限制，具有高权属性。④肖海生、刘继汉：《土地征收补偿协议纠纷中的法律适用问题》，《公民与法（综合版）》2021年第10期。因征收程序行为本身引发的纠纷，主体一般为行政机关与集体经济组织，具备行政性行为的色彩，故此类纠纷排除在仲裁的受案范围外具有一定的合理性。但征地的补偿行为引发的纠纷，并不都是因为高权行为的干预，也有可能是出于其他因素的影响。《农土承包解释》第一条第三款规定人民法院不受理集体经济组织成员因分配的土地补偿数额提起的诉讼，但这并不代表此类纠纷具有行政属性。集体经济组织建立在村民自愿的基础之上，其职能是管理集体资产，不同于行政机关。①卞辉、樊志民：《我国农村土地承包经营纠纷仲裁制度的悖论及出路》，《西安交通大学学报（社会科学版）》2014年第3期。而征地补偿分配数额纠纷的发生是利益分配不均所致，并非成员否定行政机关征地补偿的决定，究其根源是集体经济组织不当行使村自治权这一因素，不存在行政机关干预一说，故此类农地征收纠纷应定性为民事纠纷，从而纳入农土承包纠纷仲裁的受案范围。②杨瑞：《论农村土地承包纠纷仲裁的受案范围——兼评〈农村土地承包经营纠纷调解仲裁法〉第二条》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2012年第4期。

（三）程序设置可裁可审，仲裁沦为诉讼预演

目前，我国农土承包纠纷仲裁制度体系的建构无一不是仿制民事诉讼程序制度，背离仲裁制度的本质属性，沦为诉讼程序的预演。③苏方元：《对农村土地承包经营纠纷仲裁制度的反思》，《中国土地科学》2015年第3期。根据《农土调仲法》第四十八条之规定，可知我国农土承包纠纷仲裁模式为“可裁可审”。即在仲裁裁决作出后，当事人只要在法定期限（三十日内）向人民法院起诉的，裁决书不发生法律效力，这便意味着“一裁终局”的仲裁优势不再。一方面，“可裁可审”容易出现重复处理同一农土承包纠纷的问题。若当事人在仲裁裁决作出后起诉到法院，便意味着仲裁裁决沦为一纸空文，已经完成的仲裁程序毫无现实意义。因为无论裁决结果如何，法院都不受其裁决结果干扰，而是将农土承包纠纷视为新受理的案件，依据诉讼程序再次就案件事实、证据等展开审理。农土承包纠纷诉讼无异于是在“复盘”农土承包纠纷仲裁，明显增加了农土承包纠纷的解决成本。另一方面，容易造成执行程序回转。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包经营纠纷调解仲裁案件适用法律若干问题的解释》第九条规定，农土仲裁委作出先行裁定后，一方当事人依法向被执行人住所地或者被执行的财产所在地基层人民法院申请执行的，人民法院应予受理和执行。由此可知，先行裁定具有法律效力，此时法院受理当事人的执行申请一般只进行形式性审查。而在“可审可裁”模式中，仲裁裁决可能只是一纸空文，裁决结果无法获得最终实现，故而会对案情进行实质性审查。在此种冲突之下，若当事人诉至法院，事先已经完成的仲裁相关事宜并不能作为农土承包纠纷诉讼的基础，故法院将对原先具有法律效力的先行裁定重新进行审查。若审理后法院肯定仲裁裁决的结果，虽然该过程本质上是诉讼程序预演，但好在仅仅只是程序再现，并未发生实质性的结果推翻；若审理后发现先行裁定存在错误，那么已执行完毕的先行裁定将面临执行回转。这样一来，将给仲裁的权威性造成极大的负面影响。

（四）机构设置偏行政化，背离仲裁本质属性

仲裁机构设置行政化是我国法治建设过程中的一个沉疴痼疾，这在农土承包纠纷仲裁方面表现得尤为明显。当前，我国农土仲裁委具有行政权和管理权的双重权力色彩。虽然《农土调仲法》第四十六条赋予仲裁庭以独立性，明确规定仲裁庭不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但遗憾的是事实往往不如法愿。实践中我国农土仲裁委在办公地点、经费调度等方面高度依赖于仲裁委所在地的行政主管部门，难以保持其中立性和独立性。④孙仲玲：《完善农村土地承包经营纠纷仲裁法律制度的思考》，《云南民族大学学报（哲学社会科学版）》2012年第4期。或农土仲裁委沦为行政机关处理农土纠纷的下属职能部门；或“两块牌子、一套人马”，仲裁与行政职权合二为一。⑤史卫民：《农村土地承包纠纷仲裁制度探讨》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2009年第3期。农土仲裁委和行政机关之间交织的联系，意味着当行政机关作为案涉农土承包纠纷仲裁一方当事人时，仲裁委为维护行政机关的威严难免不会出现偏见与倾向，从而背离仲裁独立的内核。行政导向性的仲裁模式还体现在仲裁程序的启动方式上。综合分析《农土调仲法》第四条以及第二十条之规定，可以发现农土承包纠纷仲裁和传统的普通纠纷仲裁最大的区别在于仲裁程序的申请是否存在仲裁协议。农土承包纠纷仲裁程序的启动，只需要一方当事人向农土仲裁委提交申请即可，并不要求事先存在仲裁协议或是事后补充仲裁协议。因此，当事人自愿性的表达受限，反而带有一定的行政强制色彩。①南通市通州区人民检察院课题组、张涛：《农村土地承包经营纠纷仲裁制度之实施困境与完善进路》，《东南大学学报（哲学社会科学版）》2015年第2期，第120页。最后，“行政化”还体现在仲裁管辖方面。农土承包纠纷仲裁管辖有别于普通纠纷仲裁管辖，立法上坚持排除当事人意思自治，坚持属地原则，即由“案涉土地所在地的农土仲裁委管辖”，当事人无权就彼此的合意自由选择农土仲裁委。强制性的法定管辖在某种程度上是行政权的介入不当缩减当事人自由选择的自治权。换言之，这种强制性的管辖无疑是在仿制诉讼制度，背离仲裁本质，难免有将农土仲裁机构建设成法院之嫌。

三、乡村振兴视域下农村土地承包经营纠纷仲裁制度的未来进路

（一）注重队伍建设以规范仲裁行为

当前，很多地方的农土仲裁委普遍反映仲裁队伍人员力量不足，比如焦作市9个应建立仲裁庭的县级农经机构中有3个仲裁办工作人员少于5人，②王雨、张玥：《农村土地承包纠纷调解仲裁考评工作中存在的问题与建议》，《河南农业》2019年第28期。未能达到仲裁收案要求的办案人数，导致仲裁工作无法正常开展。类似的情况还出现在云南省开远市农经机构、③张萍：《开远市农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作现状及改进建议》，《农技服务》2022年第6期。浙江省台州市黄岩区农经站等。④袁颖：《浅谈农村土地承包纠纷仲裁工作的困境及对策——以台州市黄岩区为例》，《农村经济与科技》2023年第5期。为更好规范仲裁行为，提高农土承包纠纷仲裁工作的质量，必须重视农土承包纠纷仲裁队伍的建设，为农土承包纠纷仲裁工作注入源源不断的新动力，以保障仲裁制度的良好运行。首先，注重培养复合型仲裁人才。当前我国农土仲裁机构数量达2000多个，需要的仲裁人才远远超于预期。为解决仲裁办公人员供需不足的矛盾，需尽快培养在市场条件下能够从事农土承包经营纠纷仲裁工作的高级应用复合型人才。其次，充分调动已退休、待退休等具有仲裁工作和农村工作经验，熟悉本部门政策法规的人员的积极性，鼓励其加入仲裁队伍中去，并给予相应的待遇保障。复次，设置符合我国农村解纷需求的仲裁员遴选机制。在制定遴选细则时，既要考虑仲裁制度的专业性要求设置严格的准入条件，又要考虑农土承包纠纷的复杂性、涉农性，将了解“三农”问题、乡规民约、农村工作经验等作为考量因素，确定契合我国农情的遴选资格和遴选程序。当然，在仲裁员遴选通过之后，还需要定期培训，以提高仲裁员的综合素养，确保仲裁员具备一定的业务能力要求。当然，仲裁员需要与时俱进，不断学习和了解我国最新的土地法律知识和政策，掌握农土承包纠纷化解技巧，以高标准、严规格的职业道德约束自己，确保仲裁员满足现代型农土承包纠纷仲裁人才的基本要求。再次，健全仲裁员考核机制。制定仲裁员管理办法，良性指引仲裁员的仲裁行为。积极推进仲裁员等级考评制度，将等级评定与仲裁员薪酬水平挂钩，并根据仲裁实际情况和农民满意度设置相应的激励机制。

（二）夯实适用基础以扩大受理范围

农村土地作为农民赖以生存的生产载体，事关农民群众的切身利益。城镇化的扩张使得农村土地征收量加大，集体土地征收及其补偿引发的纠纷也纷至沓来。这类纠纷往往具有涉及面广、情况复杂、难以处理等特点，①邓晓静：《农村土地征收补偿纠纷及其救济机制》，《山东警察学院学报》2008年第5期。若不能及时处理此类纠纷，将可能引发系列的社会负面事件，不利于维护社会的稳定和促进农村的发展。现行规定将所有的农土承包征地及其补偿引起的纠纷排除在农土承包纠纷仲裁的受理范围之外，俨然不符合当前社会发展和我国案件分流的现实需要。从集体土地征收及补偿纠纷的产生原因来看，更多的是因土地承载的利益在组织内部分配不均所致，是发生在平等的民事主体之间的，因而同行政复议、诉讼相比，仲裁解决此类纠纷更具优势。仲裁是实现诉讼分流的理想选择。②王琦、黄恒林：《海南自由贸易港仲裁问题审视及机制创新》，《海南大学学报（人文社会科学版）》2022年第5期。为强化仲裁机制案件分流的功能，需要夯实适用基础以扩大和明确受理范围。首先，根据农村社会形态的变迁与经济结构的转型需要，适时调整仲裁制度的适用基础。即让农土承包纠纷仲裁制度适当回归民事属性，③黄茂醌：《诉源治理下农村土地仲裁制度程序理性的回归》，《湖南农业大学学报（社会科学版）》2021年第5期。确保新兴的纠纷能够得到妥善解决。例如，明确农村集体经济组织成员内部的农地征收补偿费用分配纠纷具有可仲裁性，避免该类纠纷排除在农土仲裁机构的受案范围之外。其次，厘清实践中农土承包纠纷解纷途径差序格局。即明确各解纷方式的内涵和外延，修正纠纷解决理念认知的偏差。④董储超、舒瑶芝：《诉源治理导向下的纠纷解决：理念澄清与范式革新》，《交大法学》2023年第4期。分别明确行政手段、仲裁方式、诉讼方式可处理的纠纷类型，有效整合各解纷方式，从而发挥解纷效能。最后，基于基层解纷机构的能力参差不齐的现状，可以考虑通过制定专门的规范性文件，将农土承包各类型纠纷的解纷方式具体化，同时保留相应的适用扩展性和充分利用好兜底条款，确保农土承包纠纷可仲裁的受案范围能与时俱进地根据社会发展变化作出相应的调整。

（三）仲裁程序前置以确立递进式解纷

从《农土调仲法》第三条、第四条的规定可知，当前我国农土承包纠纷确立的是平行化的解纷机制。即解纷方式无先后顺序，当事人可自主选择和解、调解、仲裁、诉讼等任一方式解纷，这就代表当事人可以直接跳过非诉程序，径直起诉至法院。2022 年全国法院司法统计公报显示，⑤据中华人民共和国最高人民法院公报网：http：//gongbao.court.gov.cn/Details/20587eaef248beb61ed6596018865c.html，最后访问时间：2023年11月4日。该年全国法院收案数量共计30314250件，其中民事案件收案数量合计18129692件，占比达到60%，“案多人少”的司法形势严峻。通过中国裁判文书网设置检索条件“裁判年份：2022”“案由：土地承包经营权纠纷”，网站显示的裁判文书就有15869份。⑥据中国裁判文书网：https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029CR4M5A62CH/index.html，最后访问时间：2023年11月5日。在这种司法资源紧张的情况下，若大量的农土承包纠纷涌入法院，随之而来的便是大规模的诉讼延迟及案件积压问题。在实际执行中，农土承包纠纷进入法院之后，法院基于自身裁判压力，可能会“告知”纠纷主体选择仲裁程序解纷。这么一来，解纷的效率也因程序的更替而无法保证。加之，规定看似将解纷选择的主动权交予当事人，实则是“可裁可审”变为“先裁后审”，这种设计模式提高裁决结果的不确定性，减损了农土承包纠纷仲裁解纷的权威性。为确保农土承包纠纷高效、迅速解决，也为节约司法资源，实现诉源治理的司法理念，可以对当前的解纷程序设置作出如下调整。

首先，将原先“可裁可审”的设计模式变更为仲裁程序前置。即农土承包经营纠纷诉至法院之前都必须经过农土仲裁委处理。由于劳动争议和农土承包经营纠纷在立法目的和纠纷特性上高度相似，故可以借鉴劳动争议的处理经验，将仲裁程序前置，实现案件截留。如此，既避免农土仲裁委和法院之间出现互相推诿的情况，也可以倒逼农土仲裁机构“成长”，如完善制度及人员配置。其次，以诉源治理理念为导向，对农土承包纠纷解纷机制进行革新，建立递进式的解纷机制。在农土承包纠纷萌芽阶段，可以利用和解、调解这种德治和自治色彩鲜明的方式实现私力救济。①袁叶飞：《“三治融合”农村纠纷化解体系的建构》，《湖南警察学院学报》2022年第4期。当怨恨、冲突持续白热化，进入僵持阶段之时，此时调解、和解效果式微，继而转为适用仲裁方式解决纠纷。当事人对仲裁裁决不服的，诉讼则作为当事人最后的一道救济途径。递进式的解纷机制将诉源治理理念和德治、自治及法治结合，不仅能回应乡村振兴下解纷的全新需求，也能重塑诉与非诉的解纷格局。最后，畅通裁诉衔接路径，加强司法监督。农土承包纠纷仲裁和诉讼的转换，应当是建立在“一裁终局”的基础之上，赋予法院司法监督的权力。即法院可以参照商事仲裁制度和劳动争议仲裁制度设置撤销以及不予执行仲裁裁决的情形，从而构建一个完整的救济途径链条。

（四）定位机构性质以发挥仲裁效能

欲准确定位农土仲裁机构的性质，需厘清仲裁机构与行政机关之间的关系。我国设立农土仲裁机构的根本目的在于填补现有制度之间的罅隙，②《农村土地纠纷多元化解决机制研究》，厦门大学出版社，2019，，第144页。直接目的则是解决农土承包纠纷这一社会顽疾。由于纠纷所涉领域专业性较强，因而机构设置上依赖农业部门、林业部门等行政主管部门工作人员，但机构运行和组织上的行政化又不利于维护仲裁裁决的独立性，故需要定位仲裁机构性质以发挥仲裁效能。首先，将农土仲裁机构定位为社会服务机构。基于我国仲裁委“公益性”和“非营利性”的性质，③《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于完善仲裁制度提高仲裁公信力的若干意见〉》，据中国政府网：https：//www.gov.cn/zhengce/2019-04/16/content_5383424.htm，最后访问时间：2023年11月4日。最新的仲裁法修订征求意见稿第十三条将仲裁机构定位为“提供公益性服务的非营利法人”。然而，当前我国现有的法律规范体系缺乏关于非营利性法人的一般规定及基本法的规制。在制度规范缺位情况下显然不宜直接将农土仲裁机构定位为公益性非营利法人，该定位宜作为兜底使用。社会服务机构本质上是由民间力量兴办的，从事公益事业的事业单位。④张鸣起主编《民法总则专题讲义》，法律出版社，2019，第269页。故将其定位为社会服务机构，既能实现去行政化的目标，又能避免因改革过度引起新的冲突。⑤谭启平：《论我国仲裁机构的法律地位及其改革之路》，《东方法学》2021年第5期。同时，《社会服务机构登记管理条例》第七条规定了社会服务机构可以通过政府补助、税收优惠等方式支持自身发展。此种享受优惠政策的待遇视为政府对民间从事公益事业机构的捐助与扶持。如此，仲裁机构既解决了经费问题，又能摆脱传统事业单位的限制，从而逐渐淡化农土承包纠纷的行政色彩。其次，确保农土仲裁机构具有独立的事权，在处理农土承包纠纷问题时不受行政权的干预，可自主裁决，防止沦为类司法化机构。最后，完善仲裁机构的监督体系。独立的事权并非代表农土仲裁机构完全脱离行政机关和社会的管控。农土承包纠纷涉及面广且关乎公共利益，因此行政机关作为第三方可在法治手段的指引和约束下正当介入进行监督。