论人民政协发扬民主与增进团结相互贯通的制度逻辑
——坚持党的领导、统一战线和协商民主有机结合

瞿 磊

（中共广西区委党校〈广西行政学院〉, 广西南宁 530021）

党的二十大报告指出，发挥人民政协专门协商机构作用，必须“坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合，坚持发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力”[1]。这一重要论述深刻揭示了党的领导、统一战线和协商民主有机结合，是人民政协制度形成和发展的制度逻辑，赋予人民政协发扬民主和增进团结相互贯通的制度功能。1949 年9 月，中国人民政治协商会议第一届全体会议协商成立新中国的伟大实践，赋予人民政协两个基本属性：一是统一战线组织的属性；二是人民民主制度的属性。以上两个属性深刻地影响着人民政协的发展，产生了三个方面的效应：一是提升党的领导力，巩固党的领导地位；二是实践人民民主，推进国家一体化与制度化建设；三是党的领导与人民民主有机统一，推进社会主义民主政治建设[2]。在发展全过程人民民主的实践中，中国共产党创造了团结与民主有机统一的国家治理机制，人民政协就是实践这个国家治理机制的重要制度平台。人民政协把民主建立在人民团结之上，巩固扩大了民主的政治基础和社会基础，人民政协的统一战线组织属性为民主提供了组织形式和制度平台。人民政协把团结建立在协商民主达成的政治共识之上，团结是人民真实的意愿；人民政协协商民主提升了全过程人民民主的治理效能，以制度优势和制度自信巩固了人民的团结。从历史与现实、理论和实践的维度厘清人民政协发扬民主和增进团结相互贯通的制度逻辑，把坚持党的领导、统一战线和协商民主有机结合作为人民政协发挥好专门协商机构作用的根本遵循，不断彰显人民政协实践全过程人民民主的制度优势。

一、团结和民主相互贯通：现代中国国家建设对民主功能的内在要求

在现代民主中，人民民主属于共和民主形态，也被称为人民共和。中国的现代国家建设没有照搬以个人权利为核心的西方自由民主，而是选择了人民整体掌握国家权力的共和民主，这是经过实践检验的经验总结，其本质是源于现代中国国家建设对团结和民主有机统一的内在要求。人民民主是中国共产党团结带领人民追求民主、发展民主、实现民主的伟大创造，它有效回应了在超大规模国家建构人民民主对人民团结的内在需要。

（一）团结与民主相互贯通：共和民主的内在禀赋

团结和民主相互贯通是共和民主的内在禀赋，体现了共和主义的公共性。“从词源上看，republic（共和）这个术语源自希腊文politeia，西塞罗最先用拉丁文将其表达为res publica 并做了详细阐述”[3]。西塞罗对共和国解释是公认的经典，“国家乃人民之事业。但人民不是人们某种随意聚合的集合体而是许多人基于法的一致和利益的共同而结合起来的集合体”[4]。古代共和是希腊和罗马城邦的一种政体类型，与君主制相对应，共和政体强调国家的公共性、人民的整体性，国家与人民的一致性。现代共和民主被认为是与自由民主相对立的民主类型，卢梭和洛克分别是共和民主和自由民主两种民主理论源头的代表人物[5]。自由民主坚持个人权利优先，认为国家是保护个人权利的工具，政治不具备道德意义。共和民主以人民主权为核心价值，人民作为整体掌握国家权力，公共生活有高于私人生活的意义。古典共和主义思想家亚里士多德说，共和政体的“最高治权一定寄托于‘公民团体’，公民团体实际上就是城邦制度”[6]。近代共和主义思想家卢梭认为，在共和民主中人民是通过社会契约结合而成的道德和政治共同体。“当它被动时，它的成员称它为国家；当它主动时，就称它为主权者……至于结合者，它们集体地就称为人民，个别地，作为主权权威参与者，就叫做公民，作为国家法律服从者就叫做臣民。”[7]卢梭人民主权理论秉承了共和传统，强调共和国中国家、主权和人民的一体性。从古到今共和主义流派纷呈，但公共性是共和主义价值中轴[8]，共和国是人民的事业，人民作为整体构成国家。

马克思的民主理论运用历史唯物主义对卢梭人民主权理论进行了全面改造、全新阐释。一方面，马克思继承了共和传统[9]，把国家看做人民的自我规定。“在民主制中，国家制度本身就是一个规定，即人民的自我规定，在君主制中是国家制度的人民，在民主制中则是人民的国家制度……国家制度在这里表现出它的本来面目，即人的自由产物。”[10]另一方面，马克思赋予人民具体的阶级属性，揭示了民主的阶级统治本质，创造了无产阶级专政的共和民主新形态。共和民主具有团结和民主相互贯通、有机统一的内在禀赋，为现代中国的国家建设提供了可行方案。

（二）再造共和：延续中华文明多元一体传统的需要

“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[11]一个国家的历史文化传统，政治结构、经济社会状况影响国家现代化的路径选择，也规范了现代化的本国特色。

中国是有着悠久历史的文明古国，创造了辉煌灿烂的文化，在长期历史的演进中，确立了以中央集权的郡县制维护疆域和政治统一，以儒学意识形态维系伦理和精神统一的国家治理体系，大一统政治秩序成为支撑多元一体文明格局的政治密码。近代中国是在西方列强的压迫和世界现代化潮流席卷之下开启现代化进程的。封建帝制崩塌之后，维系地方秩序的士大夫阶级衰落，基层社会逐渐散沙化。在一盘散沙的社会之上建立现代民主国家，不仅要按照民主原则重塑国家政治结构，还要按照团结的原则重建社会组织结构，把散沙社会变成具有组织形态的能动社会，民主才有巩固和稳定的社会基础。

孙中山在革命实践活动中意识到现代中国需要的民主是具有组织和动员力量的共和民主，而不是强调追求个人权利、个性解放的自由民主。汉语的“共和”出自《史记》中“周召共和”的记载[12]。现代汉语的“共和”一词，是19 世纪70 年代从日本传来的。“最早引入‘共和’新义的黄遵宪，对中国古代的共和十分向往”[13]。那个时代的开明知识分子，如康有为、黄遵宪、蔡元培等人都用儒家政治理想的唐虞“三代之治”来诠释现代共和，这种思潮为孙中山提出天下为公的共和民主观念奠定了基础。孙中山批判了西方共和不适用于中国的陈腐观念，用“大道之行，天下为公”的“三代之治”阐释“国家是人民的事业”的西方共和，认为“共和者，我国治世之神髓，先哲之遗业也。我国民之论古者，莫不倾慕三代之治，不知三代之治始能得共和之神髓而行之者也”[14]。因此，共和民主的建国方案不是照搬照抄西方政治模式，而是“天下为公”的现代复兴，是政体意义上的“再造共和”。

（三）人民民主：从人民的团结走向人民当家作主的成功道路

近代中国是一个半殖民地半封建社会，外国帝国主义和封建主义的反动统治，堵死了中国发展和进步的一切可能，革命是救亡图存的唯一出路。所以，再造共和不是将共和的价值理念、制度安排赋予旧国家、旧体制，而是通过政治革命砸烂旧的国家机器，建立新国家；是通过社会革命重建社会经济基础，建设新社会。因此，中国的民主不仅是国家建设的方案，也是革命动员的纲领。民主动员的广度和深度不取决于民主本身，而取决于民主对于人民的性质和范围的确定。人民的范围越广泛，动员的革命力量越壮大；人民的范围越狭窄，动员的力量就越弱小。毛泽东说：“孙中山主张‘唤起民众’，或‘扶助农工’。谁去‘唤起’和‘扶助’呢？孙中山的意思是说小资产阶级和民族资产阶级。但这在事实上是办不到的。孙中山的四十年革命是失败了，这是什么原因呢？在帝国主义时代，小资产阶级和民族资产阶级不可能领导任何真正的革命到胜利，原因就在此。”[15]1479-1480中国革命的性质和任务是什么，由哪个阶级来领导，人民的性质和范围如何，对这些问题的不同回答是区分新旧民主主义的分水岭。

中国共产党团结和带领中国人民把马克思列宁主义的普遍真理与中国具体实际相结合，经过28 年的浴血奋战，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了人民民主共和国。1949 年，毛泽东在《论人民民主专政》中，总结了统一战线在实现团结和民主有机统一中具有的重大意义。第一，统一战线是新民主主义革命实现人民大团结的战略策略，党的领导、人民军队和统一战线是中国人民克敌制胜的三件主要武器[15]1480。第二，统一战线为人民民主专政提供了政权组织形式。新民主主义革命胜利建立的共和国，不是单一阶级的统治，而是各革命阶级联合统治，统一战线为各革命阶级联合专政提供了政治和组织形式。早在《新民主主义论》中，毛泽东就科学预见，“现在所要建立的中华民主共和国，只能是在无产阶级领导下的一切反帝反封建的人们联合专政的民主共和国，这就是新民主主义的共和国”[16]675，“国体——各革命阶级联合专政。政体——民主集中制。这就是新民主主义的政治，这就是新民主主义的共和国，这就是抗日统一战线的共和国”[16]677。毛泽东在《论人民民主专政》中指出，从人民民主统一战线走向人民民主国家政权是“中国人民已经取得的主要的和基本的经验”，“这就是团结工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级和民族资产阶级，在工人阶级领导之下，结成国内的统一战线，并由此发展到建立工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家”[15]1472。在此理论指导下，1949 年人民政协通过的《共同纲领》中规定“中国人民民主专政是中国工人阶级、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级及其他爱国民主分子的人民民主统一战线政权，而以工农联盟为基础，以工人阶级为领导”[17]。第三，人民民主专政赋予统一战线以政治结构，即以工人阶级为领导，以工农联盟为基础，并与小资产阶级、民族资产阶级形成团结与联合。“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”[15]1480在人民民主国家建设中，“人民共和与统一战线的有机统一是支撑人民民主国家建设的‘重要机制’”[18]，它不仅巩固了党的领导，而且巩固了人民民主国家的政治和社会基础，即人民的团结与统一。

二、党的领导、统一战线、协商民主有机结合：人民政协发扬民主和增进团结相互贯通的制度逻辑

团结和民主的有机统一必须在人民民主国家加以制度化，人民政协就是实现团结和民主有机统一的重要制度平台。习近平指出：“人民政协是中国共产党把马克思列宁主义统一战线理论、政党理论、民主政治理论同中国实际相结合的伟大成果，是中国共产党领导各民主党派、无党派人士、人民团体和各族各界人士在政治制度上进行的伟大创造。”[19]这段重要论述精辟阐述了党的领导、统一战线和协商民主有机结合是人民政协发扬民主与增进团结相互贯通的实践逻辑和制度逻辑。

（一）党的领导：创造和凝聚人民团结的政治核心

人民民主不仅要实现人民当家作主，还要维护和发展人民的根本利益，把人民团结起来为共同理想而奋斗。中国共产党是创造人民团结的政治领导核心。中国共产党把马克思列宁主义普遍真理与中国实际相结合，制定正确的路线方针政策，提出各个时期的任务和目标；运用群众路线把人民的愿望变成党的主张，把党的方针政策变成人民的自觉行动。党创造人民团结的过程就是实现党的领导的过程，也是贯彻党的群众路线的过程。中国共产党坚持运用历史唯物论和辩证法分析社会各阶级的经济地位、阶级属性、政治立场和政治倾向，结合党在各个时期的中心任务，明确人民的性质和范围，制定依靠谁、团结谁、孤立谁、打击谁的统一战线战略策略，没有党的领导就没有人民的团结和联合。

党的领导是凝聚人民团结的组织力量。中国共产党用两种形式凝聚人民团结。第一，中国共产党通过严密完整的组织体系，在全社会广泛开展政治、思想和组织动员，把广大人民群众团结在自己周围，为共同的目标奋斗。这种组织形式把分散的群众个体变成团结一致的人民，将散沙社会变成具有组织结构的能动社会。第二，中国共产党运用统一战线建立起与各民主党派、各人民团体、各种进步力量之间团结与合作的关系，形成团结在中国共产党周围的同心圆。在人民民主制度建构中，中国共产党是创造人民团结的政治核心。

（二）统一战线：实现人民团结的政治方略

在人民民主中，人民是具有政治结构的政治共同体，人民的政治结构在组织上表现为不同性质和层次的政治联盟。在新民主主义革命时期，工人阶级是领导阶级，工农联盟是基本力量，小资产阶级和民族资产阶级是需要团结的力量。建立各革命阶级联合的统一战线，是人民革命取得胜利的重要法宝。在社会主义革命和建设中，中国共产党一方面需要巩固工农联盟的阶级基础，另一方面又要建立和发展与工农联盟以外的阶级、阶层的团结与联合，巩固和扩大统一战线，调动一切积极因素，团结一切可以团结的力量，形成合力为社会主义建设服务。

统一战线是实现人民团结的政治方略。第一，在人民民主国家，工农联盟构成人民的主体，是社会主义现代化建设所依靠的基本力量。第二，在革命、建设和改革的各个时期，中国共产党还要与工农联盟以外的阶级和阶层建立统一战线。统一战线的性质和任务与党在各个时期的形势和任务相适应。在中国特色社会主义伟大事业中，接受党的领导、愿意为社会主义现代化建设、为祖国统一和中华民族伟大复兴贡献力量的各个社会阶层和各种政治力量，都可以在共同思想政治基础之上，团结在爱国统一战线当中。党在各个历史时期团结带领人民群众共同奋斗的实践证明，只强调工农联盟，忽略、淡化、甚至否定与工农联盟以外的阶级、阶层的团结与联合，容易导致“左倾”错误。反之，只重视与工农联盟以外的阶级、阶层的团结与联合，忽视、淡化、弱化工农联盟，就会动摇阶级基础，犯右倾错误。两种倾向都会削弱统一战线，破坏人民民主。运用统一战线的政治方略来壮大人民力量，争取中间力量，孤立顽固力量，是中国共产党领导革命、建设和改革不断夺取胜利的重要法宝。

（三）协商民主：统一战线中实践人民民主的重要形式

协商民主是实践人民当家作主的重要形式，体现人民民主的真谛。人民民主是对人民内部的民主方面与对反动派专政方面的有机统一。专政是解决对抗性矛盾的手段。民主是以和平的、非暴力的方式处理人民内部矛盾的方法，这个方法就是“团结——批评——团结”的方法，就是说服教育和自我教育相结合的方法，就是协商民主的方法。毛泽东曾经说过：“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的……可以叫它是个商量政府。”[20]周恩来也说过：“新民主主义的议事精神不在于最后的表决，主要是在于事前的协商和反复的讨论。”[21]习近平指出“有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”[22]，精辟地阐述了协商是人民民主的真谛。

协商民主是中国共产党实现对统一战线工作领导的重要方式。中国共产党是社会主义事业的领导核心，是最高政治领导力量，得到各党各派、各族各界人民的衷心拥护。各民主党派是中国特色社会主义参政党，是中国共产党的亲密友党，在政党关系中坚持“长期共存、相互监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针。因此，中国共产党对统一战线工作的领导，是在相互尊重的基础上，通过与统一战线各领域协商合作、寻求共识的方式实现的。

1949 年9 月，中国人民政治协商会议第一届全体会议胜利召开，“标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成”[22]，“也标志着人民政协制度正式确立”[19]。通过中国人民政治协商会议的形式实现人民的大团结，经过人民政协广泛和充分的政治协商，达成对中华人民共和国开国建制的政治共识。在人民政协制度安排中，中国共产党是创造和凝聚人民团结的政治核心，统一战线是实现人民团结的政治方略，协商民主是在统一战线中实践人民民主的重要形式，也是党实现对统一战线领导的重要方式。党的领导、统一战线和协商民主有机结合，是支撑人民政协发扬民主和增进团结相互贯通的制度逻辑。

三、发扬民主和增进团结相互贯通：人民政协发挥专门协商机构作用的根本遵循

新时代人民政协要发挥专门协商机构的作用，就必须把人民政协的统一战线组织的属性和人民民主制度的属性有机协调起来，实现发扬民主和增进团结相互贯通、相互促进。这是对人民政协事业发展和制度成长规律的深刻总结，是对人民政协性质定位的深刻把握，也是新时代人民政协发挥专门协商机构作用的根本遵循。

（一）发扬民主和增进团结相互贯通是人民政协工作的主题

1949 年人民政协协商成立新中国的过程，就是发扬民主和增进团结相互贯通的过程。1954 年，全国人民代表大会召开之后，人民政协作为统一战线组织和政治协商机构继续保留。毛泽东为人民政协规定了五项主要任务，即协商国际问题，商量候选人名单，提意见，协调各民族、各党派、各人民团体和社会民主人士领导人员的关系，学习马克思列宁主义。这五项任务归结起来就是两大主题——团结和民主。

党的十一届三中全会之后，邓小平总结历史经验，认识到“左”的错误在统一战线上的表现就是采取关门主义，把接受共产党领导、愿意并且事实上参与社会主义建设的社会阶层排斥在统一战线之外，削弱了人民团结，破坏了人民民主。邓小平科学分析中国社会阶级状况的根本变化，界定新时期爱国统一战线“已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟”[23]187，新时期统一战线和人民政协的任务，“就是要调动一切积极因素，努力化消极因素为积极因素，团结一切可以团结的力量”，“为把我国建设成为现代化社会主义强国而奋斗”[23]187。邓小平特别强调发挥人民政协的民主功能，指出：“人民政协是发扬人民民主、联系各方面人民群众的重要组织。中国的社会主义现代化建设事业，继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各种社会经济问题进行讨论、协商，实行相互监督，发挥对宪法和法律实施的监督作用。”[23]187邓小平主持人民政协章程修订工作时，爱国统一战线性质，政治协商和民主监督的职能在新章程得到明确表达。1989 年12 月，党颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，首次明确中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，人民政协的发展重新步入发扬民主和增进团结相互促进的正确轨道。

江泽民、胡锦涛持续推动人民政协沿着发扬民主和增进团结相互贯通的轨道发展。江泽民提出选举民主和协商民主是社会主义民主的两种重要形式，团结和民主是人民政协的两大主题。1993 年，把中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在载入宪法。人民政协章程不断修订完善，人民政协性质从爱国统一战线组织，扩展到中国共产党领导的多党合作和政治协商重要机构，我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。2005 年党颁发《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，明确了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是中国的政党制度。2006 年颁布《关于加强人民政协工作的意见》，明确人民政协是中国特色社会主义事业的重要组成部分，对人民政协的政治协商、民主监督、参政议政的内涵和程序作出详细的规定，为人民政协事业发展提供了制度遵循。

（二）发扬民主和增进团结相互贯通是新时代人民政协制度建设的主线

党的十八大以来，中国特色社会主义事业进入新时代。新时代人民政协事业发展最鲜明的特征，就是全面贯彻习近平总书记关于加强和改进人民政协工作的重要思想，围绕发扬民主和增进团结相互贯通，在党的领导、统一战线、协商民主三个方面，大力推进制度建设。第一，加强党对人民政协工作全面领导，完善政协党的领导体制。2018 年中共中央办公厅印发了《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，从政治责任、理论武装、政协党组织建设、作风建设、严明纪律等方面明确了加强党对人民政协工作领导的总体要求、具体部署和工作机制。第二，提高统一战线建设的制度化水平。2015 年5 月中共中央印发《中国共产党统一战线工作条例（试行）》，2021 年修订后全面实施。条例是党的统一战线工作科学、系统、完备的党内法规，为人民政协的统一战线工作指明了工作方向。第三，发挥人民政协专门协商机构的作用，推进协商民主广泛多层制度化发展。2015 年中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，2021 年中共中央印发了《新时代加强和改进人民政协工作的意见》，2022 年中共中央印发了《中国共产党政治协商工作条例》。这一系列制度建设，完善了人民政协党的领导制度、组织制度、会议制度和工作制度，创新了人民政协专题协商、对口协商、界别协商和提案办理协商等协商形式，为人民政协发扬民主和增进团结相互贯通提供了制度支持。

（三）建言资政与凝聚共识双向发力是人民政协发扬民主和增进团结相互贯通的工作机制

人民政协作为专门协商机构，综合承载了人民政协的性质、定位和职能，集中体现了人民政协统一战线组织和协商民主渠道两大基本属性。其中，统一战线的主要功能是团结，工作机制是广泛凝聚共识；协商民主的主要功能是发展全过程人民民主，工作机制是建言资政。党的领导为统一战线和协商民主在结构上相互协调，团结和民主在功能上相互贯通提供了政治保证。

作为专门协商机构，建言资政是人民政协履行协商民主职能的工作机制，贯穿于政治协商、民主监督、参政议政全过程。人民政协通过开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商等机制建言资政，充分发挥社会主义协商民主重要渠道作用。人民政协的民主是充分尊重民意、广泛吸纳民智、协调多元利益、寻求最大公约数的协商民主；是通过优化决策和行政程序、以良好的国家治理增进人民福祉、巩固和扩大人民团结的全过程人民民主。

人民政协是中国人民的爱国统一战线组织，加强思想政治引领，广泛凝聚共识是人民政协统一战线工作的内在要求。人民政协是政治组织，凝聚共识首先就是要讲政治。政协党组要在加强思想政治引领上发挥领导作用；政协委员要通过理论学习、视察调研等形式，广泛凝聚共识，把思想统一到习近平新时代中国特色社会主义思想上来，把行动统一到以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的伟大事业上来。“人民政协要通过有效工作，努力成为坚持和加强党对各项工作领导的重要阵地、用党的创新理论团结教育引导各族各界代表人士的重要平台、在共同思想政治基础上化解矛盾和凝聚共识的重要渠道。”[19]人民政协是协商民主的重要渠道，协商民主是人民政协广泛凝聚共识的重要机制，是达成政治共识的重要方式。在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程[22]。

新时代发挥人民政协专门协商机构的作用，充分彰显发扬民主和增进团结相互贯通、建言资政和凝聚共识双向发力的制度优势，必须把坚持党的领导、统一战线、协商民主有机结合作为人民政协工作的根本遵循。