对中国系统重要性金融机构认定过程的反思
——以大都会人寿与金融稳定监督委员会诉讼为例

■刘凯翔

随着全球化进程的加速以及我国经济社会的快速发展，金融机构之间的关联度也不断提升，而一些大规模、高复杂性的金融机构在这种高关联度下成为金融体系网络的核心。所谓牵一发而动全身，这些机构在我国整体的经济稳定发展中扮演了至关重要的角色。为了对这些具有系统重要性的金融机构进行识别和监管，人民银行、银保监会（现国家金融监督管理总局）和证监会先后发布了一系列制度文件，包括《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》《系统重要性银行评估办法》《系统重要性银行附加监管规定（试行）》《系统重要性保险公司评估办法（征求意见稿）》。而对系统重要性金融机构的监管前提，就是对系统重要性金融机构进行识别和认定。认定作为一个行政行为，是对系统重要性金融机构实行监管的基础，但同时也会影响被认定机构的合法权益，是以个体金融机构较大的代价换来整体金融经济的稳定，因此必须慎重进行。

在美国，就曾出现了金融公司不满监管部门的认定并提起诉讼的情况，大都会人寿与美国金融稳定监督委员会的诉讼就是一个经典案例。在这一案例中，大都会人寿针对金融稳定监督委员会认定的过程、标准、合理性等提出了诸多反驳意见，并最终赢得了诉讼。通过与美国大都会人寿和金融监督委员会之间的诉讼对比，我们会发现无论是人民银行、银保监会和证监会发布的这几份文件的立法授权层面，抑或是系统重要性金融机构的认定这一行政行为的正当程序、决策合理性层面，我国的认定均存在不完善之处，认定的合法性和合理性均会受到质疑。

本文对美国大都会人寿与金融稳定监督委员会的诉讼进行案例分析，并与我国现行制度进行对比，从合法授权、程序公开、决策的公平合理性三个方面对我国的认定制度进行反思并提出建议。

一、系统重要性金融机构概述

（一）系统重要性金融机构的定义

国际清算银行、国际货币基金组织、金融稳定理事会对系统重要性金融机构的定义是，在金融领域具有关键节点的作用且其自身危机会波及整个金融领域并引发系统性风险的金融机构①参见李文泓、吴祖鸿：《系统重要性金融机构监管：目标和政策框架》，载《中国金融》2011年第3期，第45页。。这类金融机构由于对整体金融体系的重要性，在危机中政府往往不愿让其倒闭，因此也被称为“大而不能倒”的金融机构。

（二）系统性风险的起源和发展

系统重要性金融机构这一概念出现于美国次贷危机之后。在次贷危机中，抵押贷款公司发行了数千亿美元的次级贷款，投资银行将这些债务以证券化的形式进行打包，保险公司通过信用衍生品和其他产品为这些工具提供担保②Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.，这些行为使得美国金融市场积攒了大量风险，并通过雷曼兄弟等大型公司的破产带来了连锁反应。美国政府在雷曼兄弟倒闭后注意到系统重要性金融机构的支柱作用，为防止危机的进一步扩散，重振市场信心，进而采取一系列措施救助这些“大而不能倒”的企业，例如促成美国银行收购美林证券、直接接管美国国际集团。

这一危机暴露出了金融监管的问题，其无法应对过度创新的金融体制和工具带来的系统性风险。③王大威：《系统性金融风险的传导、监管与防范研究》，中国金融出版社2013年版，第30-31页。因此，危机之后，学者们开始对系统性风险进行研究。有学者认为，所谓系统性风险是指由于金融体系的部分或整体损害，金融服务中断，同时这一风险具有极强的负外部性和溢出效应，给整个金融体系和经济环境造成损失。同时有研究指出，系统重要性金融机构的地位会引发系统性风险。系统重要性金融机构引起的系统性风险在宏观角度主要表现为严重的道德风险问题引起不公平的市场竞争进而诱发过度集中的市场风险。④参见毛奉君：《系统重要性金融机构监管问题研究》，载《国际金融研究》2011年第9期，第79-81页。

道德风险问题是指具有较大规模的金融机构依仗其“大而不能倒”的地位，认为危机发生后会有政府进行兜底，因此无所顾虑地开展高风险的投资业务并忽略自身的各项安全指标水平，导致其杠杆问题加剧，面对危机更加脆弱。在这次次贷危机中，各国政府也确实通过注资、接管、收购、担保等各种方式维护本国系统重要性金融机构，这也进一步加剧了道德风险问题。不公平的市场竞争是指由于前述的道德风险存在，市场会认为“大而不能倒”的金融机构存在政府的隐性担保，因此会更倾向于将资金汇入这些机构，使这些机构在资金成本方面具有竞争优势，而这种优势在市场危机阶段更为明显。系统重要性金融机构在资金成本方面的优势导致了不公平的市场竞争，资金会向这些机构聚拢。过度集中的市场风险是指由于前述系统重要性金融机构的优势，一方面市场会呈现出资金聚拢于系统重要性金融机构的趋势，另一方面金融机构自身也会倾向于通过并购等方式扩大规模获取这种优势地位，这都会导致金融体系的市场集中度变高，而具有系统重要性的金融机构在这一过程中会成为整个金融体系中的中心节点。同时，在这一过程中，其与其他节点的关联程度会不断提高。这也导致一旦中心节点发生动荡，危机很快会通过共振效应产生类似多米诺骨牌的结果，引发整个金融体系的危机。

（三）系统重要性金融机构认定的重要性

这次危机展现出不同金融机构之间的相互依赖性和相互关联性不断加强的趋势，这也助推了系统性风险的出现、发展和扩散，而系统重要性金融机构在这一过程中起到了扩散作用。传统理论中，金融机构的行为存在负向外部效应，①参见贾彦东：《金融机构的系统重要性分析——金融网络中的系统风险衡量与成本分担》，载《金融研究》2011年第10期，第18-19页。即在不改变其他外在变量的情况下，金融机构可以通过提高杠杆率来增加可能利润，但这将加大该金融机构的流动性风险和资本补偿风险，一旦出现危机，由于其自身的高杠杆不能承担全部风险，溢出风险会由整个金融体系承担，但在金融市场整体集中度和不同机构关联度较弱时，这一风险还处于可控状态，金融体系可以自行缓和并解决。而随着金融体系的发展，金融机构之间的关联性和网络性增强，单一个体的困境可能会迅速通过资产负债表的变动、与交易对手方的交易结构、市场的未来预期等方式对其他金融机构乃至整个金融体系产生影响，而若“大而不能倒”的金融机构出现了困境，由于其自身的地位，其困境通过负向外部效应放大，会迅速传导到更多的金融机构，局部区域的风险集中堆叠在一起会共同形成更大的风险，可能会对整个金融体系产生严重的后果。②陈敏娟：《中国金融系统性风险及其宏观审慎监管研究》，中国社会科学出版社2014年版，第40页。同时整个金融网络也呈现出行为的趋同性，即一家公司出现危机抛售资产会造成金融资产价格的下跌，并诱导其他机构也采取同样的行为，进而使这种效应不断扩散，在受到外部冲击时会发生“挤兑效应”，导致金融资产价格不断下跌，进一步诱发更多的机构开始抛售。若出现危机的是处于金融网络关键节点的系统重要性的公司，则其处置行为可能诱发大范围内的市场信心丧失，进而引发大面积的恐慌性“踩踏事件”，对金融业产生巨大冲击乃至催生出金融危机。③张显球：《宏观审慎监管：理论含义及政策选择》，中国金融出版社2012年版，第4-5页。

危机前的金融监管多为简单的资本充足率监管，而这并不一定能真正降低系统性风险。①高英杰：《百年银行资本监管的逻辑与未来》，中国金融出版社2014年版，第20-28页。在危机之后，美国的政策制定者和专家们很快意识到危机前法律监管体制的主要缺陷之一是投资银行和其他类型的非银行金融机构在政府监管不力的情况下运营，这反过来使政府没有能力应对最近的金融危机，因此在《多德—弗兰克法案》（Dodd-Frank Act）中通过第113条赋予金融稳定监督委员会认定非银行系统重要性金融机构的权力。②Robert F.Webert，The FSOC's Designation Program as a Case Study of the New Administrative Law of Financial Supervision，36 Yale Journal on Regulation 359（2019），pp.362-363.世界各国也意识到需要对系统重要性金融机构加强监管，实现对系统性风险的监控。一些国家和国际组织就系统重要性金融机构监管也建立了相关制度安排，如金融稳定理事会发布了《降低系统重要性金融机构道德风险》《系统重要性金融机构监管的强度和有效性》，巴塞尔银行监管委员会发布了全球系统重要性银行和系统重要性保险机构的评估方法与相对应的损失吸收能力要求。③《中国人民银行有关负责人就〈关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见〉答记者问》，载中国政府网，http：／／www.gov.cn／zhengce／2018-11／27／content_5343836.htm，2023年3月18日访问。

从系统重要性金融机构的定义和系统性风险的起源和发展，以及学术界对其影响的分析，还有世界各国监管部门和国际组织的态度中不难看出，监管系统重要性金融机构是错综复杂、紧密相连的全球金融体系下为了减少“大而不能倒”的金融机构对金融市场产生的负面影响、维护金融体系的稳定、降低危机发生可能性的必然选择。而对系统重要性金融机构进行监管的前提是要对其进行识别和认定，将其与普通金融机构区别开来。

（四）系统重要性金融机构认定的后果

一个金融机构被认定为系统重要性金融机构当然并不简单是被冠上了一个高大上的称号，相反，欲戴王冠必承其重，其会被课以更严厉的监管措施。综合各国的政策，这些监管措施包括资本附加要求、附加流动性要求、大额风险暴露限额、金融机构税、集中度限制、处置计划要求、紧急资本要求、短期债务限制、保证金要求、抵押要求和资产组成要求等。④参见巴曙松、高江健：《基于指标法评估中国系统重要性银行》，载《财经问题研究》2012年第9期，第49页。

对于公司来说，这种额外的监管增加了他们的负担。例如在美国，保诚保险、美国国际集团、通用电气金融、大都会人寿被认定为系统重要性金融机构后，均认为这一地位使他们处于一个相对于竞争对手更不平等的竞争环境，因为其竞争对手的经营免受加强的监管。保诚保险更是直接估计其系统重要性金融机构的地位将导致其增加每年1.35亿美元的额外合规成本。⑤Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.

从前述的各类监管措施来看，一旦一个金融机构被认定为系统重要性金融机构，其需满足更为严格的资本、杠杆率的监管要求，同时接受定期的监管和特别风险管理部门的设立也会抬升公司的合规成本和管理成本，对金融机构的运营发展产生不利影响。虽然其“大而不能倒”的属性会让其在面临危机时能够受到优待，降低危机对其的冲击，例如次贷危机时美国政府对部分企业的救助，但并不能改变其日常经营中受到监管的不利影响。同时，现有的救助措施为了减少道德风险，都是通过提高如杠杆率、资本充足性等的要求来增强系统重要性金融机构的抗风险能力，并预先要求其设置危机处置计划以应对危机，政府部门也试图降低对于危机中金融机构的干预，尽可能通过事前的制度安排和方案安排应对危机。不难看出，金融机构从认定中获得的救助优待已经被替换为针对自身的事前严格监管。并且，从市场优待的角度看，系统重要性金融机构所受到市场的优待是来自其自身在行业中的规模和地位，是其被认定为系统重要性金融机构的原因而非结果，并非认定对其产生的影响，反而认定就是为了通过后续的监管削弱这种优待效果。综合来看，金融机构被认定为系统重要性金融机构，对于其自身来说增添的成本和负面影响远大于其获得的优待。

（五）小结

综合前文，对系统重要性金融机构的认定是加强监管和成立危机处置方案的前提，是维系整体经济金融领域的稳定和降低金融危机发生的基础，但认定同时也会对金融机构自身带来更高的资金、合规、风控成本，对行政相对人会产生不利的影响。根据正当程序原则，损害了行政客体的利益的行政行为应当十分谨慎，在事前应有法律支持且预先公开的正当合理的标准和流程，事中方面应当赋予金融机构应对行政机关认定的有效参与方式，事后方面应有完整可行的申诉和救济渠道，避免因认定草率而损害金融机构的合法权益，同时也能提高整个认定结果的科学性和合理性。

而认定系统重要性金融机构的方式在美国早已出现，金融稳定监督委员会根据《多德—弗兰克法案》第113条的授权获得了认定非银行系统重要性金融机构的权力，在其对保诚保险、通用电气金融、大都会人寿、美国国际集团的认定中，也出现了金融公司不满相关的认定和监管，提起行政听证会进行抗议，乃至在行政听证会后进而对政府部门的认定提起诉讼的情况，大都会人寿与美国金融稳定监督委员会的诉讼就是一个经典案例。在这一案例中，大都会人寿针对金融稳定监督委员会认定的过程、标准和合理性等提出了诸多反驳意见，这也为思考我国系统重要性金融机构认定这一行为中的涉及的行政程序、判断标准和合理性认定等各个方面提供了许多可借鉴的思路。

二、美国大都会人寿VS金融稳定监督委员会的诉讼

（一）诉讼背景

2012年4月11日，美国金融稳定监督委员会颁布了将非银行金融机构指定为系统重要性金融机构有关的最终规则和解释（以下简称《指南》）。①Financial Stability Oversight Council Guidance for Nonbank Financial Company Determinations，12 CFR 1310 App.A.2013年7月16日，金融稳定监督委员会通知大都会人寿，告知其可能被指定为系统重要性金融机构，目前这一事项正在考虑和研究中。2014年12月18日，金融稳定监督委员会以9比1绝对多数同意的投票结果将大都会人寿指定为系统重要性金融机构，同一天，金融稳定监督委员会告知了大都会人寿最终决定的基础解释。其中，金融稳定监督委员会认为大都会人寿构成法案和联邦法规要求的“主要从事金融活动”的资格，同时对于大都会人寿的指定是基于第一个指定标准，即其严重经济困境可能会威胁美国整体的金融稳定，但其并没有根据第二个标准，即大都会人寿的性质、范围、大小、规模、集中度、相互关联性或其活动组合来具体分析这种威胁，而是分析了大都会人寿的重大财务困境是否会通过其风险敞口渠道或资产清算渠道蔓延。金融稳定监督委员会在其最终指定中得出四个结论：一是在风险敞口渠道，大都会人寿的风险敞口会使其交易对手产生重大损失，其在发生重大财务困境时会对美国金融稳定构成威胁；二是在资产清算渠道，大都会人寿持有的资产如果快速清算，将导致资产价格下跌，给持有类似资产的其他公司造成重大损失或融资问题，从而严重扰乱主要市场的交易或融资，因此其在发生重大财务困境时会对美国金融稳定构成威胁；三是现有的监管无法阻止这两种威胁的实现；四是大都会人寿的复杂性会阻碍这一问题的解决。

2015年1月，在输掉了自己的行政听证会后，大都会人寿向哥伦比亚特区地方法院提起诉讼，质疑金融稳定监督委员会将其指定为系统重要性金融机构的决定。在其诉状中，其针对金融稳定监督委员会的决定提出了十个反对的论据：一是大都会人寿不是《多德—弗兰克法案》规定的非银行金融公司，因为其资产和收入中只有85%不到与金融活动相关，因此其不满足法案中“主要从事金融活动”的资格；二是金融稳定监督委员会在指定大都会人寿为系统重要性金融机构时是任意和反复无常的，该指定没有依据《多德—弗兰克法案》第113条的法定标准；三是金融稳定监督委员会在指定中依据的主要是猜测和假设；四是金融稳定监督委员会没有考虑到指定对大都会人寿带来的成本；五是金融稳定监督委员会没有考虑过指定的合理替代方案；六是金融稳定监督委员会在指定中是不成熟的，其未颁布《多德—弗兰克法案》要求的少数标准和程序；七是金融稳定监督委员会过度强调了大都会人寿的规模和相互关联性；八是金融稳定监督委员会未考虑风险原则；九是金融稳定监督委员会没有研究导致金融危机的事件的规模或可能性，只考虑极端情况；十是金融稳定监督委员会违反了正当程序条款，违反了分权原则，未让大都会人寿充分查阅行政记录。

对于上述十个论据，由于根据前四项已经可以认定金融稳定监督委员会违反了行政法规则，该指定可被撤销，因此法官只针对前四项作出了裁决，主要分为三个方面：一是大都会人寿满足《多德—弗兰克法案》中“从事金融活动”的资格；二是金融稳定监督委员会作出的指定是任意和反复无常的；三是金融稳定监督委员会在指定中忽略了对成本的考虑。其中第一个方面是对大都会人寿观点的驳斥，后两个方面是法院最终撤销金融稳定监督委员会对大都会人寿的指定的理由。

（二）法院判决的核心内容

1.大都会人寿满足“从事金融活动”的资格。大都会人寿认为其30%的合并资产和25%以上的合并收入来自域外，不满足《多德—弗兰克法案》第102条中要求达到85%的两项测试。①12 U.S.Code 5311（a）（6）.公司若要被认定为“主要从事金融活动”，必须满足第102条规定的两项测试：第一个测试为公司总收入的85%或更多必须来源于金融性质的活动；第二个测试为公司合并资产的85%或更多必须与金融性质的活动有关。公司满足两个测试中任意一个即可被认定为“主要从事金融活动”。但法院认为在大都会人寿的海外投资活动属于国内的“金融”的范畴，规则中对“相关”的认定应当作广义解释，这种解释下大都会人寿的海外资产显然与其国内金融活动相关，其符合相关资格要求，可以被金融稳定监督委员会指定。

2.金融稳定监督委员会的指定是任意和反复无常的。这一部分，法院主要从两个方面论述了金融稳定监督委员会的指定没有依据其之前已经公布的标准和程序，改变了判断的规则，违背了法律授权的要求，同时对于这种改变并没有说明合理理由，考虑到现行法的内容对相对人有重要的信赖利益，擅自改变评定规则对相对人不利，因此这一指定符合美国行政法上的“任意和反复无常”标准。

（1）金融稳定监督委员会缺乏对金融公司陷入重大财务困境的脆弱性评估。在金融稳定监督委员会的《指南》中，其将六类因素分为两个组。第一组为规模、可替代性和相互关联性，该组的目的主要是评估非银行金融公司的财务困境对整体经济的潜在影响；第二组为杠杆、流动性风险和期限错配，该组的目的主要是评估非银行金融公司对其可能面临的财务困境的脆弱性。前者是对系统重要性金融机构的系统性风险扩散威胁的评价，即若该公司发生财务困境，会有多大可能对整体经济带来困境，后者是对系统重要性金融机构的风险承受能力的评价，即该公司有多大可能遭遇财务困境，以及其能承受的财务困境极限水平。在金融稳定监督委员会对大都会人寿的最终指定中，其假设所有六个因素仅用于评估公司重大财务困境的潜在扩散影响（而未用于评估公司面临财务困境的脆弱性），而这改变了金融稳定监督委员会原先在《指南》中的立场和评估方式。同时大都会人寿认为对公司遭遇困境后脆弱性的考虑还需要确定公司遭遇困境的可能性和概率，而金融稳定监督委员会在指定中也并未分析这一方面。

金融稳定监督委员会对此的辩解是，一方面，其坚决否认改变了关于《多德—弗兰克法案》要求金融稳定监督委员会评估被认定公司面临财务困境的脆弱性的立场和评估方式，并认为其立场一直是一致的，公司面临财务困境的脆弱性就是导致其对整体经济构成威胁的风险，并不需要单独评估公司发生重大财务困境的可能性或概率；另一方面，即使认为金融稳定监督委员会改变了《指南》对于系统重要性金融机构的认定方式（未评估脆弱性），这种方式也是合理的，因为大都会人寿要求对其脆弱性进行的评估符合一个过于精确的标准，这是不合理的且很难做到的。

对于金融稳定监督委员会的辩解，法院从多个角度进行了反驳。首先，法院从《指南》的具体文本中明确找出关于脆弱性的相关表述：“杠杆、流动性风险和期限错配，以及对非银行金融公司的现有监管审查——旨在评估非银行金融公司对财务困境的脆弱性。杠杆率高、流动性风险或期限错配程度高、几乎没有或没有受到监管审查的非银行金融公司更有可能更容易陷入财务困境”。其中不仅明确提及了对财务困境的脆弱性进行评估的要求，而且也驳斥了金融稳定监督委员会在辩解中否认了《指南》中要求对公司遭遇困境的可能性进行分析的行为。而金融稳定监督委员会在最终指定中并未对这一方面进行判断，是对《指南》确定的规则的改变。其次，法院援引了先前判例的规则①FCC v.Fox Television Stations，Inc.，556 U.S.502，129 S.Ct.1800（2009）.，金融稳定监督委员会若不承认在最终指定中对《指南》中确定的规则进行了改变，那么其最终作出的指定就是缺乏依据的，若其承认进行了改变，那么也必须说明这种改变的充分理由。因为大都会人寿多年来一直依赖《指南》的规则，然后才发现金融稳定监督委员会莫名其妙地改变了指定的判断方法，当机构先前的政策产生了必须考虑的严重依赖利益时，其在擅自改变时必须提供更详细的理由。因此，无论从哪一种角度看，金融稳定监督委员会作出的指定都是任意和反复无常的，违反了美国行政法的规则。

（2）金融稳定监督委员会缺少对金融公司陷入重大财务困境影响的量化分析。在前文中已提及，《指南》对于系统重要性金融机构的认定基于两种标准：一是该金融机构的严重经济困境可能威胁美国的整体金融稳定；二是该公司的性质、范围、大小、规模、集中度、相互关联性或其活动组合会威胁美国的金融稳定。而金融稳定监督委员会对于大都会人寿的认定是基于第一种标准——公司的重大财务困境会威胁美国金融稳定。大都会人寿指出，金融稳定监督委员会仅仅满足于评估大都会人寿的相互关联性，但从未预测过任何大都会的财务困境可能造成的损失，从未确定大都会人寿的重大财务困境会如何严重损害其交易对手和整个金融系统。金融稳定监督委员会只是假设大都会人寿的财务困境会蔓延至其他金融机构，并没有具体指出损失是什么，哪些金融机构会受到影响、市场会如何进行波动。金融稳定监督委员会仅仅是将风险敞口和资产情况进行了汇总，但汇总并不代表对损失的预测。其结论依靠广泛的假设，并概括地认为大都会人寿的困境的所有可能影响都严重到足以损害美国经济，在这一判断中几乎没有遵守任何标准，因此法院无法认定大都会人寿的困境会严重损害金融市场。并且，金融稳定监督委员会的风险敞口渠道和资产清算渠道分析的影响都没有量化。在金融稳定监督委员会的风险敞口渠道分析中，其并未考虑大都会人寿已有的抵押和其他缓解因素，而是认为虽然风险敞口的抵押可以减轻直接损失，但也会导致负外部性，且抵押对风险敞口渠道的纾解会加剧对资产清算渠道的影响。然而，其关于抵押对风险敞口渠道的影响和对资产清算渠道的影响都没有被量化，也没有应用《指南》中要求通过缓解因素降低评估风险的规则。总结来说，法院认为由于金融稳定监督委员会的认定基于第一种标准，则其必须量化性证明其对金融公司重大财务困境的影响，对美国经济可能产生损害的严重程度，以及两者之间的因果关系。金融稳定监督委员会未能按照《指南》的规则做到这一点，且未能给出合理解释，因此其对大都会人寿的指定是任意和反复无常的。

3.金融稳定监督委员会在指定中忽略了成本收益分析。在金融稳定监督委员会将大都会人寿指定为系统重要性金融机构后，大都会人寿被强加了数十亿美元的监管成本，而为了减少损失，大都会人寿必须提高价格并退出某些市场，这对大都会人寿来说并不是一个合理的结果。在2015年美国最高法院的裁定①Michigan v.Environmental Protection Agency，135 S.Ct.2699，192 L.Ed.2d 674（2015）.中刚刚确立了一项规则，即监管机构只有在监管适当且必要的情况下才能进行监管，而成本就是其中考虑的一个重要方面。在本案中，法院认为成本收益分析是行政流程的核心部分，即合理的监管需要关注支出的成本和获取的效益，两者之间必须相平衡。而金融稳定监督委员会对大都会人寿的系统重要性金融机构指定和监管并没有将成本考虑在内，也没有对大都会人寿认为数十亿美元的监管成本会加剧陷入困境风险的观点进行回应，因此法院认为金融稳定监督委员会的立场与法律不符，其指定必须被撤销。

（三）诉讼的启示之处

1.系统重要性金融机构的认定过程涵盖了行政相对人的参与和救济。在金融稳定监督委员会考虑将大都会人寿指定为系统重要性金融机构时，其对大都会人寿进行了告知，并在正式指定的同时告知了大都会人寿最终决定的解释。在这一过程中，金融稳定监督委员会在形式上满足了行政法上的正当程序原则，包括告知理由和听取意见。同时大都会人寿自身也有权召开行政听证会，并在不满最终指定结果时，有权针对这一指定行为提起行政诉讼，通过合法的途径救济自己。在整个认定过程中，大都会人寿都进行了有效的行政参与并得到了行政救济，这些过程的正当程序保护也使得认定这一损害其合法权益的行为在最终确定时更容易为行政相对人所接受，显得公平合理。

2.法院避实击虚，通过形式审查和行政法原则解决问题。在整个案例中，法院高度尊重了金融稳定监督委员会作为行政机构的权威性，并未直接介入金融稳定监督委员会的审查实质是否正确，而是通过行政法上的原则作出了判断。一方面，在美国行政法上有通用的任意且反复无常标准，这一标准在适用上要求法院尊重行政机构，在其基于自身的信息基础作出判断后，不干扰其具体决定的内容，而只考虑其判断过程是否基于全面且合理的因素，是否背离了其先前政策。因此哥伦比亚特区地方法院从这一标准出发，认定金融稳定监督委员会不遵循自己制定的《指南》，滥用其自由裁量权，违背了自己的先例和诺言，违背了法律赋予其的授权。另一方面，法院从过往判例出发，得出了政府机构监管中需要适用的成本效益原则，认定金融稳定监督委员会忽视指定成本的判断方法与该原则相违背。从这两个方面，法院避实击虚，不对金融稳定监督委员会指定的正确性进行直接的实质性判断，而是通过迂回的方式敲打金融稳定监督委员会，通过行政法原则指出其指定程序中的纰漏和问题，侧面实现了实质审查的作用，也体现了美国司法权在行政监管中的独特作用。

3.系统性金融机构的认定缺乏量化分析说理和成本收益分析。在判断一个非银行金融公司是否属于系统重要性金融机构时，金融稳定监督委员会纳入诸多考虑因素，包括公司的资产负债规模和种类、性质和集中度、杠杆程度、风险敞口、与其他金融机构的关联性、业务的范围和规模、用户对业务的依赖性和公司的可替代性、公司接受监管的程度等，并分析这些标准会如何通过风险敞口渠道、资产清算渠道、关键功能和服务渠道（可替代性渠道）来传递给其他金融机构，进而影响整个市场。然而在整个案例中，金融稳定监督委员会犯下了三个致命失误：其一是未能对其例证进行量化考虑，而仅仅是流于表面形式的数据汇总和说理，这也使得其结论很难让人信服；其二是未能对指定的成本和预期收益进行衡量；其三是未能对金融公司面对财务困境时风险发生的可能性进行预估。

（四）诉讼的后续进展

1.大都会人寿诉讼的后续进展。2016年3月30日，哥伦比亚特区地方法院判决大都会人寿胜诉，金融稳定监督委员会对大都会人寿的系统重要性金融机构指定被撤销。金融稳定监督委员会决定向哥伦比亚特区联邦巡回上诉法院提起上诉，但由于总统和政府换届的原因，这一上诉最终不了了之。之后，在2017年11月17日，美国财政部审查了金融稳定监督委员会的《指南》，并就其中的内容发布报告并提出了建议。在这之后，大都会人寿与金融稳定监督委员会达成和解，于2018年彻底结束了金融稳定监督委员会的上诉。

具体来说，金融稳定监督委员会在经历了与大都会人寿的诉讼后，其对于《指南》进行了更加详细的补充和修改，对量化分析问题和成本效益分析问题进行了解决，其中增加了对金融公司发生重大财务困境的可能性的评估方式，并纳入了预先的成本收益分析方式，要求仅在金融稳定的预期收益超过对金融公司的指定成本时才应作出指定，同时改善了金融稳定监督委员会与接受审查的金融公司的沟通，要求在整个过程中加强公司与主要监管机构的接触，并提高系统重要性金融机构指定依据的透明度。

具体来说，在影响的量化上，金融稳定监督委员会在规则中纳入了许多对影响的具体判断方式，如在风险敞口渠道中以公司交易对手的数量、规模、财务实力、风险敞口的比例、关联程度作为影响因子来量化判断该渠道可能发生的影响；在资产清算渠道中以流动资产和潜在流动性需求的量化模型来分析资产清算行为在一定时期内对资产价格产生的影响和对其他金融机构的冲击；在关键功能和服务渠道中以公司的市场份额、市场需求、产品中断后市场需要的恢复时间等来分析对金融市场影响的时间和范围。

在成本和预期收益的分析方法上，金融稳定监督委员会确定了成本和收益的判断标准。在成本上，金融稳定监督委员会考虑了指定会对公司带来的资本充足性要求的成本、额外的监督对公司造成的合规成本、公司资本规划和压力测试的成本、公司被迫改善投资组合持有优质流动性资产的机会成本。在收益上，金融稳定监督委员会考虑了指定改善金融稳定性和减轻经济衰退严重性的效果，并对此进行量化，引入了如S-risk（量化金融公司在发生严重金融危机时为了正常运作而需要筹集的资金量）的量化指标。①参见梁琪、李政、郝项超：《我国系统重要性金融机构的识别与监管——基于系统性风险指数SRISK方法的分析》，载《金融研究》2013年第9期，第57-61页。

在对财务困境的风险可能性方面，金融稳定监督委员会主要考虑了金融公司的杠杆、金融公司资产因宏观经济变动而重新评估的潜在风险、金融公司对短期融资或其他脆弱融资市场的依赖、金融公司的期限转换、来自交易对手或其他市场参与者的风险等，同时也会参考公司的历史先例、目前整个行业的压力和宏观经济环境等因素。

2.美国其他系统重要性金融机构的反应。在非银行金融机构中，被认定为系统重要性金融机构的公司并非只有大都会人寿一家，还包括保诚保险、美国国际集团、通用电气金融。在被认定为系统重要性金融机构后，除了保诚保险以外的公司都开始认真对待这一认定。它们开始出售和剥离公司的高风险业务和资产，并转向风险较低的活动，以摆脱系统重要性金融机构的标签。例如，通用电气金融从根本上改变了商业模式，其资产缩水了一半以上（从5490亿美元减至2650亿美元），基本上退出了向消费者提供贷款的业务，并出售了其联邦存款保险公司的子公司以及商业租赁业务，同时大大减少了对高风险短期融资的严重依赖。②Daniel Schwarczt and David Zaringtt，Regulation by Threat：Dodd-Frank and the Nonbank Problem，84 University of Chicago LawReview 1813（2017），pp.1854-1855.此外，美国国际集团资产同样缩水了大约10%。即使是最终在与金融稳定监督委员会的地方初审法院诉讼中获胜的大都会人寿，也剥离了其零售保险部门，其资产在此过程中缩水了近20%。③Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.172-174.

金融稳定监督委员会反过来认识到这些公司减少了系统性风险，因而取消了对它们的认定。金融稳定监督委员会在2016年撤销了对通用电气金融的系统重要性金融机构认定，并在2017年撤销了对美国国际集团的认定，也放弃了对大都会人寿案件的上诉，实际上也等同于撤销了对大都会人寿的认定。因此，在《多德—弗兰克法案》颁布仅七年后，几乎所有的非银行系统重要性金融机构都不受系统重要性金融机构的加强监管。

三、对中国系统重要性金融机构认定制度的反思和建议

在系统重要性金融机构的认定中，政府为了实现公共利益，包括维持金融体系的长期稳定，降低发生金融危机的可能性和危害性，对行政行为客体实施了认定的行政行为，而这一行为使得行政客体需要按照其他规定满足新的监管要求，损害了行政客体的利益，因此其过程需要十分慎重，应当满足正当程序原则，包括合法的授权、程序的公开、决策的公平合理，本文即从这几个方面反思中国的系统重要性金融机构认定制度。

（一）中国系统重要性金融机构认定的相关规定

目前，在系统重要性金融机构认定上，主要参考的就是现行有效的《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》《系统重要性银行评估办法》和尚处于征求意见稿状态的《系统重要性保险公司评估办法（征求意见稿）》。在评估流程上，根据《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，首先是确定参评的金融机构范围，在银行方面是杠杆率分母衡量的调整后表内外资产余额在所有银行中排名前30位的银行或曾于上一年度被评为系统重要性银行的银行，在保险公司方面是年度合并资产负债表期末资产合计在所有保险公司中排名前10位的保险公司或曾于上一年度被评为系统重要性保险公司的保险公司。在确定完参评范围后，中国人民银行和国家金融监督管理总局会向参评金融机构收集评估所需数据，并在收集完数据之后通过指标进行权重计算，各指标得分与相应权重的乘积之和即是各参评金融机构系统重要性得分，满足一定分数阈值的参评机构即形成系统重要性金融机构初始名单。在这一过程中，主要选取的一级指标包括参评银行的规模（调整后的表内外资产余额）、关联度（金融机构间资产、金融机构间负债、发行证券和其他融资工具）、可替代性（通过支付系统或代理行结算的支付额、托管资产、代理代销业务、客户数量和境内营业机构数量）和复杂性（衍生产品、以公允价值计量的证券、非银行附属机构资产、理财业务、境外债权债务）以及参评保险公司的规模（总资产和总收入）、关联度（金融机构间资产、金融机构间负债、受第三方委托管理的资产、非保险附属机构资产）、资产变现（短期融资、资金运用复杂性、第三层次资产）和可替代性（分支机构数量和投保人数量、赔付金额、特定业务保费收入）。同时在保险公司层面，人民银行、国家金融监督管理总局还可根据公司治理、业务扩张速度、集中度等定量或定性辅助信息，提出将得分低的保险公司纳入初始名单的监管判断建议。在初始名单确定后，中央金融委员会会对初始名单、金融机构填报数据、系统重要性得分、监管判断建议和依据进行审议，最终敲定系统重要性金融机构的名单。

（二）现有认定流程不满足合法授权的要求

“职权法定”乃是法治国家关于公共职权产生和行使的法治原则，其基本要求有两项：一是职权须经法律授权产生；二是职权必须依法行使。①王景斌、蔡敏峰主编：《行政法原理》，北京大学出版社2016年版，第65-69页。在《多德—弗兰克法案》对金融稳定监督委员会的授权中，许多批评者认为这一授权过于概括性，实际未对授权进行任何限制，违反了正当程序原则。而在我国，人民银行、国家金融监督管理总局的认定是否得到了法律授权也是急需讨论的问题。

根据《系统重要性银行评估办法》的描述，其立法依据包括《中国人民银行法》《银行业监督管理法》《商业银行法》《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，《系统重要性保险公司评估办法（征求意见稿）》的立法依据中还包括《保险法》。而遍览其中涉及的法律，《中国人民银行法》第三十三条、第三十四条仅赋予了人民银行对银行业金融机构检查监督的概括性权利，而其中第三十二条的规定又将检查监督的范围进行了限制，其中的各个类别均不能函括对系统重要性金融机构的认定行为；《银行业监督管理法》第二十一条提出了审慎经营原则，第二十三条、第二十四条、第二十七条则是提出银监会的监督职责，包括对银行业金融机构进行评级，但其中也不涉及对系统重要性金融机构的认定；《商业银行法》第六章提出商业银行应接受央行和银监会的监督，但也未对央行及银监会的认定行为进行授权；《保险法》第一百三十三条、第一百三十四条、第一百五十四条、第一百五十五条也仅对其职权进行了概括性描述，其中依法对保险业实施监督管理的描述也意味着想对认定这一行为获得法律授权需要其他法律的支持；《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》作为一个规范性文件，并不能成为法律的授权。将《系统重要性银行评估办法》和《系统重要性保险公司评估办法（征求意见稿）》的立法依据审视之后，人民银行和国家金融监督管理总局对于认定这一行政行为并未得到相关的法律授权，而这显然也与正当程序原则不符。

而《金融稳定法（草案）》第五条、第十五条、第十七条则是针对系统性分析提出了防范机制，赋予了人民银行和国家金融监督管理总局提出和指定系统性风险防范制度和政策以及执行相关工作的权利，但该法尚为草案阶段，也意味着我国的现有认定流程仍欠缺法律授权。

因此，在现有法律无法为其提供法律授权来论证其合法性时，应当积极推进《金融稳定法》的落地，通过《金融稳定法》中对人民银行和国家金融监督管理总局权力的扩充为认定这一行政行为提供法律依据。

（三）现有认定流程不满足程序公开的要求

行政程序的公开主要体现在行政相对人的有效行政参与过程中。有效的行政参与是依法行政在行政过程中的体现。在现代行政法中，依法行政不仅仅要求行政行为结果和合法性，还应当包括行政过程的合法性。①参见杨小君：《契约对依法行政的影响》，载《法学研究》2007年第2期，第133-135页。而过程的合法性则主要体现在行政相对人行政参与的过程中。行政参与原则是指行政主体在实施行政行为的过程中，相对方有权参与行政过程并发表意见，同时要求行政主体对意见予以重视的原则。②许玉镇主编：《行政法学》，吉林大学出版社2016年版，第252页。这种参与并非基于行政相对人和行政机关之间的利益对立，而更多的是一种沟通和协商。一方面，允许行政相对人的行政参与，允许其合法正当地向行政机关表达自己的异议、意见、建议和要求，是一种外在地规范和约束行政权的方式。这种异议的法律价值在于，其为行政机关依法行政提供了一个反思的机会，可能会发现行政行为中不合理的情况并及时加以纠正③章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第45页。。另一方面，允许行政相对人的行政参与，可以提高行政相对人对行政行为的可接受程度。现代行政权基本体现为裁量权，若仅要求行政行为符合法律规定，很难体现裁量的合理性，因为形式上的符合即可强制相对人服从，而这是基于行政机关自身的权威和地位达成的强制结果，不能使相对人接受。解决的方式是允许行政相对人进行行政参与，尤其是对于行政相对人不利的行政行为更应当提供其参与的途径和程序，让行政相对人能够有正当途径表达自己的意见。以美国的系统重要性金融机构认定为例，保诚保险曾要求举行行政听证会以抗议认定，大都会人寿也要求举行了行政听证会，并在输掉自己的行政听证会后起诉了金融稳定监督委员会。④Jeremy C.Kress，The Last SIFI：The Unwise and Illegal Deregulation of Prudential Financial，Stanford Law Review Online，Vol.71，2018，pp.173-174.这些都是被认定机构的行政参与的实例。

将这一理念与我国系统重要性金融机构的认定制度结合来看，在我国认定系统重要性金融机构过程中，不难发现，作为认定这一行政行为的相对人，参评的金融机构在整个认定过程中，唯一的参与就是提交了监管机构要求的数据，以及在被认定为系统重要性金融机构后接受相应监管要求，并无有效行政参与的途径。在影响行政相对人的合法权益的情况下，行政相对人在行政过程中的行政参与就显得尤为重要，而这也是正当程序原则的要求。

1.告知理由。告知理由即行政机关把拟作出行政行为的事实、依据、理由传递给行政相对人，以使行政相对人能够针对理由进行陈述和申辩。告知的内容应该完整、明确且具有可理解性，才能为后续的沟通提供良好的认知基础。

在大都会人寿与金融稳定监督委员会的诉讼中，金融稳定监督委员会败诉的原因之一就是未能对认定的影响进行量化，未能详细论述其收集的数据能如何证明公司遭到财务困境的可能性和这种可能性传播后的具体影响，使得其结论不具有说服力。金融稳定监督委员会只是假设大都会人寿的财务困境会产生严重的影响，并没有具体指出潜在损失的大小、受影响的金融机构范围、市场可能波动的情况。同时，金融稳定监督委员会仅仅是将各种指标进行了汇总，但单一数据的汇总不能反映出实际的影响情况。金融稳定监督委员会的结论没有模型的搭建和量化的分析作为支撑，仅仅依靠假设和预先设定的标准，并概括地认为大都会人寿的困境的所有可能影响都严重到足以损害美国经济，因此法院无法相信金融稳定监督委员会的认定是有充足依据的。而在我国的系统重要性金融机构的认定过程中，一方面，现有说理的逻辑是由于金融机构满足了相应指标，所以其应被认定为系统重要性金融机构。行政机关仅仅是对指标进行单纯罗列，未能发掘指标之间以及指标和市场整体之间的关系，并没有通过说理的方式论证该类指标的汇总即可得出该机构具有系统重要性的结论。单一的指标罗列并不能与该机构具有系统重要性之间发生因果关系，也不能直接体现金融机构的风险会对中国金融市场产生影响的大小和传播途径。以我国系统重要性银行的认定中可替代性这一一级指标为例，其中托管资产这一二级指标权重是6.25%，假设一个金融机构的上年末托管资产余额占所有参选金融机构的10%，那么这一机构在托管资产项的得分即为1000分，同时对于整体的得分贡献是62.5分。但通过这种方式计算出银行在托管资产这一项的得分，也并不能看出该金融机构的托管资产是如何影响到该银行在面对危机时的可替代性，进而影响到该金融机构的系统性风险。以得分来作为判断标准，论证就会成为一个完全“黑箱”的过程，很难说明这一过程的合理性。我国现在的评估标准参照了各个经济组织和发达国家的标准，但却丧失了确立这些标准背后的逻辑。而这会导致行政相对人也即参选金融机构在认定过程中的无所适从，缺乏说理导致数据不具有可理解性，进而锁死了金融机构进行陈述和申辩的通道。

因此，监管部门需要改进的即是在认定的过程中强化说理逻辑，对因果关系的论证进行量化，将指标到结论这一“黑箱”过程透明化，让被监管部门能够理解数据背后的逻辑，进而能针对性地提出申辩维护其合法的行政参与权利。

2.听取意见。听取意见即行政机关在作出影响行政相对人合法权益的行政行为之前，应当听取行政相对人的意见。听取意见的意义，一方面在于这是对行政相对人保护自己合法权利的一项保障性措施；另一方面在于行政机关可以更全面地认识即将作出的行政行为，收集到更多关于决策的信息，提高决策的合理性和认可度。部分学者也认为听取意见的法理来自于宪法中“尊重和保障人权”的规定，个人在行政程序中有权要求国家在作出对自己不利的决定前听取其意见，否则，个人的意见未得到反馈，其履行国家决定的义务就会丧失心理基础。①章剑生：《现代行政法总论》，法律出版社2019年版，第221页。在听取意见的过程中，也应当注重行政机关和行政相对人双方的平等地位，以及赋予行政相对人争辩的权利。若无行政相对人的辩论，则听取意见的过程只会成为没有意义的走过场，行政机关也难以从中发现和反思自己作出决定时的错误。在大都会人寿与金融稳定监督委员会的诉讼中，金融稳定监督委员会在作出认定时也未能听取大都会人寿的意见，导致大都会人寿愤而提起诉讼，最终也证明了金融稳定监督委员会一意孤行的判断中存在纰漏。而在我国的系统重要性金融机构的认定过程中，作为行政相对人的金融机构并没有被赋予提出意见的权利，从上交数据到金融委确定最终名单，整个过程都没有提出意见的机会，就可能要面临被认定后被迫接受更强监管和更高合规成本的结果。中央金融委员会在作出决定前未能做到听取金融机构的意见，了解金融机构对于认定的看法，最终作出的判断可能也是有局限性的。同时，听取意见时行政机关也要注意再次说明理由，对行政相对人提出的有利于相对人自身的意见进行回应。若行政机关未对有利意见进行回应，则听取意见的过程就不过是走个过场，没有任何实际意义。

因此，监管部门在听取意见的流程中应当赋予被认定机构申辩的权利，给予被认定机构合理辩驳的机会，了解金融机构对于认定的看法并作出回应。

（四）现有认定流程缺乏对认定的成本收益分析

在大都会人寿和金融稳定监督委员会的诉讼中，金融稳定监督委员会的失误之一即是未对系统重要性金融机构的认定进行成本收益的分析和考量。系统重要性金融机构的认定固然会为经济金融体系的稳定和降低危机发生的概率作出贡献，但同时也会为系统重要性金融机构带来高昂的合规成本、资本成本、管理费用。并不是牺牲少数维护多数的决策就一定是公平公正合理的，倘若以个体较大的代价换来整体福利微弱的提升，在净社会福利上反而是降低的，这在经济学上是不符合“帕累托最优”的判断，是不“效率”的，在行政决策上也难以说明其是合理的。而在我国系统重要性金融机构的认定中，中央金融委员会并未衡量认定为金融机构带来的额外成本和所获得的经济社会效益之间的大小，未能进行行政决策的成本收益分析，这也会导致其决策的合理性和说服力大大下降。只有充分论证了这一决策的好处大于对金融机构造成的损失，才能更好地说明决策的合理性。

成本收益分析同时也是比例原则的要求。我国并不是判例法体系，也没有美国行政法上要求的只有在收益大于成本时行政机构才能采取监管措施的规则，但我国行政法上也有比例原则，要求行政机构在进行行政管理时，要在多种方式进行抉择时最小化对当事人权益的损害，而且这种造成损害的手段与目的达成后获得的利益处于均衡。①姜昕：《比例原则研究——一个宪政的视角》，法律出版社2008年版，第16-17页。因此对金融机构进行认定时，监管机关一方面要考虑认定的必要性，另一方面也要考虑认定的适当性，在满足维护金融体系稳定性要求的基础上减少对保险公司成本的增加，降低监管对市场有效性的负面影响。而这一过程，也需要对成本和收益做好量化分析和比较，才能更好地完成决策。