环境法典编纂视阈下环境保护禁止令制度的完善
——基于请求权基础不足的分析

毛清芳, 王 莉

(兰州理工大学 法学院, 甘肃 兰州 730050)

全球气候变暖、土地荒漠化、外来物种入侵等问题往往具有不可逆转性,一旦发生再进行治理需要付出极大的代价。因此,预防性公益诉讼应运而生,在一定程度上改变了之前“先污染后处罚”的模式。环境保护禁止令制度在公益诉讼案件的诉前和诉中适用,可以有效避免生态环境的污染与破坏,防止生态环境损害的进一步扩大。目前,我国各级法院适用环境保护禁止令是以民事诉讼法及相关司法解释等程序法为依据,缺乏环境保护法等实体法基础,虽然有环境法学者提出以环境保护禁止令制度请求权为基础的观点,但是迄今为止尚未引起学界的足够关注。在“全面推进依法治国”的大背景下,生态文明建设已经成为“五位一体”总体布局的组成部分,编纂环境法典蓄势待发,本研究在此基础上重点探讨环境保护禁止令制度请求权基础的相关问题。

一、 环境保护禁止令制度的起源与探索

1. 环境保护禁止令制度的起源

“禁止令”最早起源于罗马法,在古罗马流传下来的法律文献中存在大量以裁判官令状为基础,针对自然资源与环境相关的城市基础建设进行干预的裁决。令状具有紧急救济的功能,无须通过争讼程序,法官就可以根据一方当事人的请求颁布令状,禁止对方当事人实施某一致损行为或者勒令其对已然造成的损害采取措施、进行恢复[1]。这些令状的适用为后来禁止令的发展打下了实践基础。在英美法系中,禁令是衡平法上关于行为保全的救济措施,通常在普通法对某种损害行为不能提供充分救济时,当事人就可寻求禁令作为补救[2]。《德国民事诉讼法典》规定了与禁令类似的假处分制度,该制度保护了除金钱债权之外的其他请求权的实现[3]。假处分是以阻止可能使得当事人权利难以实现的威胁发生,或临时对付某种事实状态以阻止重大损害的发生或防止威胁中的强暴行为的中间裁定[4]。同为大陆法系国家的日本也制定了假处分制度,但与德国不同的是,日本的假处分制度分为两种形式,一种是以申请人的财产转移为基础而实现假处分制度,另一种是不以财产转移为基础而实现假处分制度。无论是英美法系中的禁令制度,还是大陆法系中的假处分制度,虽然称谓不同,但作为一种行为保全制度,由法院基于当事人的申请在诉前和诉中适用,以保护申请人的权益。

2010年10月, 在我国首例环境公益诉讼案——中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心诉贵阳市乌当区定扒造纸厂水污染责任纠纷案中, 清镇市法院在受理案件的同时, 依原告申请裁定责令被告立即停止排污行为, 以防止损害进一步扩大。 这可视为我国环境保护禁止令制度诞生的萌芽。 2011年6月, 《昆明市环境保护局关于办理环境民事公益诉讼案件的指导意见(试行)》第二十四条规定, 在环境公益诉讼办理过程中,因情况紧急, 被告行为可能严重危及环境安全、造成环境难以恢复或者加重对环境破坏等情形时, 市、县(市)、区开发(度假)区环保行政主管部门可以向人民法院申请责令被告立即停止相应行为的禁止令。 同年10月,昆明市中级人民法院与昆明市人民检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见(试行)》中首次从司法上规定环境保护禁止令, 在环境遭受严重危害时,法院应当果断采取措施, 根据申请人的申请颁布环境保护禁止令, 及时禁止被申请人的相关行为。 可见,我国环境保护禁止令制度在环境公益诉讼中孕育而生, 适应了在环境遭受严重危害时及时制止损害行为, 避免损害结果扩大的现实需求。

2. 环境保护禁止令制度的司法实践探索

(1) 地方法院的探索与创新。为了加强生态文明建设的司法保障,有的地方法院制定了地方司法文件,在审理生态环境案件中推行环境保护禁止令制度。如:2011年11月,重庆市高级人民法院印发《关于试点设立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》,提出推行环境保护禁止令制度;2013年11月,《江苏省高级人民法院关于开展资源环境案件“三审合一”集中审判的若干意见》规定了环境保护临时禁令制度的适用条件、法律依据、裁定时限等;2014年10月,重庆市万州区人民法院出台《重庆市万州区人民法院关于三峡库区试行环境保护禁止令的意见》,其中规定由环保行政机关提出申请并提供相关证据材料,法院作出环境保护禁止令的裁定;2017年6月,重庆市渝北区人民法院发布《环境保护禁止令实施办法(试行)》,将申请人的范围扩大至负有环境保护管理职责的行政机关、环境民事诉讼原告或利害关系人等;2017年7月,浙江省湖州市中级人民法院出台的《关于环境保护禁止令的实施办法(试行)》和2019年广东省珠海市金湾区人民法院发布《珠海市金湾区人民法院环境保护禁止令实施办法(试行)》,进一步细化了环境保护禁止令的适用范围、申请资格、申请程序、举证要求等具体规定。从重庆市高级人民法院、江苏省高级人民法院推行环境保护禁止令制度的一般性规定,到重庆市万州区人民法院、重庆市渝北区人民法院和浙江省湖州市中级人民法院对环境保护禁止令制度的具体规定,都是地方法院的司法探索与创新,使环境保护禁止令制度逐步完善起来。但深入分析发现,这些地方司法文件的规定仅解决了环境保护禁止令制度的诉权与启动问题,并没有明确具体的法律依据,即请求权基础。地方法院适用环境保护禁止令制度的请求权基础究竟是什么,还需进一步考察法院对案件的具体裁判。

在裁判文书网上,以“环境保护禁止令”为关键词检索显示:2015年到2019年,地方法院作出关于环境保护禁止令的裁判文书共有52份,其中河南省与重庆市的基层人民法院在积极探索实施环境保护禁止令制度上作出了重大贡献。在没有法律规定的情况下,河南与重庆两地人民法院创新性地适用《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政强制法》,以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中关于强制执行的规定,及时制止破坏生态环境的行为,避免损害扩大。通过分析这些裁判文书发现如下特点:第一,适用环境保护禁止令的案件类型多为行政案件;第二,起诉主体是行政机关,如各地的环保局及环境执法大队等;第三,裁定程序多按照行政裁决的法律规定进行;第四,法律依据多为行政诉讼法及相关司法解释,《中华人民共和国行政诉讼法》(2017年修订)第九十七条,以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十条,均是关于强制执行的规定。可见,河南、重庆两地人民法院是将环境保护禁止令视为一种行政强制措施,在环境行政部门或者执法部门才能启动,这既有行政职权可能被滥用的危险,也有牵制环境公益诉讼发展的局限。

(2) 最高人民法院司法解释的统一规定。 地方法院对于环境保护禁止令制度的积极探索取得显著成效,使该制度得到了最高人民法院的重视。 2020年, 最高人民法院修订了《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》),其中规定了环境保护禁止令制度的适用情形、法律依据、申请主体、制度性质和裁定措施。 2021年,最高人民法院发布了《最高人民法院关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》(以下简称《规定》), 为环境保护禁止令制度在法律依据、适用范围、适用对象、适用程序等方面作出更为详细的专门性规定,增强环境保护禁止令制度的可行性和可操作性。 在《规定》正式发布之后, 各地法院开始按照《规定》的内容适用环境保护禁止令制度解决生态环境问题。 如:北京市密云区人民法院对某化工公司发出诉前禁止令, 责令其立即停止使用开炼机、密炼机污染大气的行为;重庆市第五中级人民法院向綦江区某矿业公司发出诉前环境保护禁止令, 责令其停止从事石材加工等生产经营活动; 四川省成都铁路运输第二法院四川大熊猫国家公园生态法庭对芦山县某农牧公司发出跨行政区域环境侵权禁止令,责令其停止直接排放未经达标处理的污染物; 广州市海珠区人民法院发出全国首份噪声环境侵权诉前禁止令, 以制止李某播放录音制造噪声扰民的行为; 山东省临清市人民法院向马某某发出全省首份环境保护禁止令, 及时制止其滥伐林木的行为。

最高人民法院的《解释》和《规定》,为环境保护禁止令制度的司法适用提供了统一尺度。特别是作为指导各级法院准确适用环境保护禁止令制度的规范性文件《规定》,得到地方法院的普遍遵守,有效制止了生态环境的破坏行为。但仔细分析不难发现,从最高人民法院的《解释》《规定》到地方各级法院的司法实践,环境保护禁止令适用的实体法依据是《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)第一千二百三十四条和第一千二百三十五条,程序法依据是《中华人民共和国民事诉讼法》(2021年修正)第一百零三条和第一百零四条。而《民法典》这两条款仅从私法角度规定环境污染、生态破坏行为应当承担民事侵权责任,而无法涵盖公共利益受损时所需的保护,这与从公益诉讼中孕育而出的环境保护禁止令制度不相适应。因此,环境保护禁止令制度的实体法依据,即请求权基础仍不明确。

二、 环境保护禁止令制度的请求权基础分析

1. 实体法的考察

首先,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)是我国的根本大法,具有最高的法律效力。我国最新修订的《宪法》第二十六条第1款(1)《中华人民国和国宪法》第二十六条:国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木。规定国家保护生态环境的义务,提供了环境保护的宪法依据,但这并不是与禁止令类似的预防性规定。其次,《民法典》中有许多关于生态环境保护的条款,如第九条是对绿色原则的规定,要求从事民事活动的民事主体应保护生态环境。但环境保护禁止令制度强调预防功能,因此,《民法典》中的相关条款也不能成为该制度的实体法依据。再次,《中华人民共和国刑法》中也有关于生态环境保护的条款,如第三百三十八条环境污染罪(2)《中华人民共和国刑法》第三百三十八条:违反国家规定,排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质,严重污染环境的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金;后果特别严重的,处三年以上七年以下有期徒刑,并处罚金。规定对破坏生态环境的行为应追究其刑事责任,这与发挥预防功能的环境保护禁止令背道而驰。最后,《中华人民共和国环境保护法》第四章防治污染和其他公害环境保护禁止令制度的预防功能相似。但通过仔细分析该章的内容发现,其所提及的预防作用是实施某一行为之前的预防措施,以避免生态环境污染问题的发生,而环境保护禁止令制度是预防损害行为发生或者防止损害结果扩大的制度,两种制度的预防作用完全不同。可见,目前实体法中有关环境保护的法律规定,均未能对环境保护禁止令制度提供明确的请求权基础。

2. 请求权基础的理论争议

目前,关于环境保护禁止令制度的请求权基础存在三种观点:第一种观点提出了构建民事诉讼与行政诉讼相衔接的“民行一体化环境诉讼禁令制度”[5],第二种观点主张创设司法禁令制度[6],第三种观点认为人格权禁令的法律规定为环境保护禁止令制度的实体法支撑。第三种观点认为人格权禁令由《民法典》规定,兼具实体法基础与程序法基础,并且具有独立性,不需要依附任何法律法规;环境权益在很大程度上存在人格权属性,又因目前环境保护禁止令制度的请求权基础不明确,人格权禁令可适用于制止正在实施或即将实施的生态环境损害行为。因此,人格权禁令的法律规定可以成为环境保护禁止令制度的请求权基础[7]。此观点提出了环境保护禁止令制度的请求权基础问题,并以人格权禁令的规定为依据,使环境保护禁止令制度有了《民法典》的加持,在公民具体环境权益受到损害时,发挥私法的救济作用。

还有学者认为,《民法典》第一千二百二十九条可成为环境保护禁止令制度的请求权基础。该种观点主要从侵权责任的角度进行论证,环境污染不仅污染破坏生态环境,也侵害人类的生存环境与身体健康,对人类的人格权、财产权等权利造成不利影响;又因环境保护禁止令制度是对环境污染和生态破坏进行临时救济,因此该条款可成为环境保护禁止令制度的请求权基础。此观点主要体现在保护当事人的私法权益上,申请人一般是基于自己的权益遭受侵害才会选择有预防功能的环境保护禁止令制度,发挥其临时救济的作用,申请人的权益一般是私益性权利,这种以《民法典》第一千二百二十九条为请求权基础,对申请人的私益救济更加全面,有利于保护当事人的权益。

3. 请求权基础不足的缘由

以人格权禁令的法律规定为环境保护禁止令制度的实体法支撑这一观点并未被纳入实际运用,存在以下三点原因:第一,环境权属于环境法领域,人格权属于民法领域,两种权利属于不同法领域的权利,如果强行攀扯太过牵强。虽说目前有环境人格权的说法,但该种说法排除环境权中关于自然界的权利,限缩了环境权的范围。第二,人格权请求权基础是以《民法典》为法律依据,这与环境法学差距太大,直接适用会导致环境法的独立性欠缺。第三,环境保护禁止令制度以民事诉讼法中的行为保全为基础,这导致其存在独立性缺失的问题。如果还适用以其他领域的法律作为请求权依据,这将促使该制度的发展受到禁锢。因此,以人格权禁令的法律规定作为环境保护禁止令制度的请求权基础无法成为具体可行的方案。

而以《民法典》第一千二百二十九条作为请求权基础这一观点也存在不足之处。第一,该观点是以《民法典》的条文作为环境法学的制度创设法律依据,这会导致该制度独立性缺乏,不利于环境保护禁止令制度的发展。第二,该观点仅从承担侵权责任的角度进行论证不够全面,因为环境保护禁止令制度适用阶段在诉前或者诉中,主要发挥一种预防及防止损害扩大的作用,但从侵权角度进行论证,就把该制度适用限缩在诉中,仅追求侵权责任问题,而摒弃了诉前的预防作用,不利于该制度的适用。第三,该观点在私法的基础上提出,而环境保护禁止令制度的适用有一部分属于公法领域,维护公共利益,但如果仅从私法领域进行探讨,摒弃公法领域,将不利于环境保护禁止令制度的适用与完善。因此,《民法典》第一千二百二十九条也无法成为环境保护禁止令制度的请求权基础。

总体而言,目前有关环境保护的实体法并没有对环境保护禁止令制度进行规定,导致该制度请求权基础不足。环境保护禁止令制度主要维护公法领域的权利,但通过对该制度请求权基础的两种突出观点进行分析,发现其从私法角度进行救济,与该制度的功能定位并不匹配,不能适应环境保护禁止令制度的发展。环境保护禁止令属于环境法领域的重要制度,又因环境法属于公法领域,在环境法领域内为该制度建构请求权基础最为合适。公众环境权是环境法所独有的最基本的权利,对公众环境权的侵权风险与损害救济的法律规定,是否能视为环境保护禁止令制度的请求权基础,下文将重点予以讨论。

三、 构建环境保护禁止令制度请求权基础的思考

1. 公众环境权理论

环境权在国际上普遍被定义为人享有良好环境的权利。在国外,环境权产生于与环境问题作斗争的社会运动之中,成为大多数国家应对环境侵害的法律手段[8]。在我国,环境权被定义为公民享有优美生态环境及在其中生活的权利[9]。目前,环境权被分为自然人环境权、单位环境权及国家环境权三类。自然人环境权是指自然人有享用适宜环境的权利,也有保护环境的义务。但如果把自然人看作是一个整体集合成为公众,该种环境权便成为了公众环境权,即指所有公民的环境权益。单位环境权即法人环境权,是指单位享有优美环境的权利,并且有保护环境的义务;国家环境权是相对于其他国家来说的,国家有享受适宜环境的权利同时也有保护环境的义务。总的来说,环境权是与公众生存发展息息相关的权利,对公众的生产生活产生极大的影响。

公众环境权的要素包括主体、客体及内容等方面。首先,主体是公众,其包括自然人、法人,以及由自然人或法人组成的各种组织和团体,与我国环境保护法规定的公众范围、《民法典》规定的民事主体范围、行政诉讼法规定的行政诉讼主体的范围基本相同[10]。因此,环境权的主体为公众是一种较为全面综合的说法。其次,客体是各种环境要素,广义上包括自然环境、人文环境和社会环境等多个方面;狭义上则指大气和水等自然环境[11]。生存发展需要这些环境要素,并且这些环境要素也对人类的生产生活产生重要作用。最后,公众环境权的内容包括享有良好的环境,这里指的是享受环境并且利用环境,为人类的生存发展带来更重要的意义。公众享有良好环境是公众出生即具有的权利,良好的环境对于人类的生存发展至关重要,是每个人都应享有的权利。

2. 公众环境权的侵权风险与损害救济

生态环境侵权主要针对人格权、财产权及环境权进行侵害,这里主要探究对公众环境权的侵害[12]。对公众环境权所造成的侵害是指因违反环境保护法的规定,污染、破坏生态环境而损害了公众正常享有良好的环境质量或舒适环境的权利,如以噪声或者低频振动妨碍他人正常休息、工作和学习,或者违章建筑妨碍他人的住房采光、通风等[13]。如甲在顶楼施工所制造的扬尘对一栋楼的住户造成不良影响,甲的施工行为破坏了其他住户良好的居住环境,也对公众环境权造成损害;又如甲工厂违规排放废气,对于该地域的空气质量造成严重污染,且侵害不特定的主体,造成公众环境权受到侵害。就目前来说,大多数对公众环境权的侵权行为,都是个体向法院提起诉讼,以便寻求解决途径。

在我国环境侵权中适用无过错责任原则,一旦发生生态环境的侵权纠纷问题,我国的法律法规有着层次不同的解决方法。如双方当事人协商解决、行政机关调解处理、人民法院依法判决、仲裁机关裁决等,而民事救济方式则是其中的一条重要途径。我国传统生态环境民事责任的承担方式主要有赔偿损失、排除妨害、恢复原状、消除危险等,这些方式对于私权救济产生着重要影响。《民法典》虽有“绿色民法典”之称,但其规制的内容始终带有私法的色彩,而环境权受到侵害,不仅包括个人权益还包括公众权益,《民法典》的规定仅解决私人环境权的问题而不足以解决公众环境权的问题。而针对公众环境权受到侵害,多采用公益诉讼的方式进行救济,但该种方式属于一种事后救济的方式。由于对公众环境权的侵害可能存在一些长久的不利影响,如果仅采用事后救济的方式,虽然威慑作用会很大,但对于环境自身的不利影响却十分明显,因为生态环境一旦造成损失再进行修复,将会投入大量的人力物力。因此,当公众环境权遭受损害时,采用一种事前救济的方式可减少侵害公众环境权所带来的损失风险。

环境保护禁止令是一种在诉前或者诉中预防环境侵权行为的发生与制止环境侵权不利影响扩大的制度。首先,在公众环境侵权行为发生之前,如果申请人能够提出合理的申请理由,并且提供相应数额的担保,经过法院审查后,发现该种行为会导致环境污染与破坏的情况,那么禁止令将发挥应有的作用,阻止该种侵权行为的继续实施。在侵权行为发生之时,因为情况紧急,申请人可向法院提供担保,法院发出禁止令阻止该种行为继续发生,这有利于在侵权发生之时,及时制止或者防止该种行为的危害性扩大。其次,在公众环境权受到侵害时,并没有相应的法律规定进行救济,环境保护禁止令制度还可对公众环境权进行保护。申请人可以申请环境保护禁止令,要求被申请人停止侵害公众环境权的行为、排除对公众环境权产生的妨害、消除对公众环境权的危险。最后,无论在诉前或者诉中,环境保护禁止令制度都可以发挥作用,以保护公众环境权不受侵害。

3. 环境保护禁止令制度在环境法典中的具体设计

理想的法典逻辑结构应当在确保内容完备性、逻辑自洽性、价值一致性等体系效益的前提下,保持法典体系的简洁性[14]。我国目前仅有一部法典——《民法典》,那么环境法典的编纂可借鉴《民法典》的经验,把握环境保护禁止令制度的内在属性,并在立法上能有更加完善的规范。目前,《环境法典专家意见稿》对于“生态环境责任编”规制了四种责任,即生态环境行政责任、生态环境民事责任、生态环境刑事责任及纠纷解决机制。环境保护禁止令制度是发挥预防功能的制度,可以贯穿所有责任当中,不管环境违法行为造成何种法律责任,只要确定环境违法行为正在进行、不立即制止将产生不可逆严重后果时即可适用该制度,发挥其应有的作用。因此,环境保护禁止令制度不能简单归入某种特定法律责任当中,成为其特定的救济方式。可见,环境保护禁止令制度应该在环境法典“生态环境责任编”中作出专门规定,作为一种适用于所有法律责任形式的制度。最高人民法院的《解释》《规定》等司法解释和各级法院适用环境保护禁止令的实践经验,取得了良好的环境保护效果。因此,将这些司法解释和司法实践经验提炼、升华,纳入环境法典“生态环境责任编”中,是明确环境保护禁止令制度请求权基础的重要路径。

首先,需作出环境保护禁止令制度的一般规定。在环境法典“生态环境责任编”中,应当明确规定:污染环境、破坏生态行为正在实施或者即将实施,不及时制止将使生态环境受到难以弥补的损害,国家规定的机关或者法律规定的组织,可以申请环境保护禁止令。该一般性规定具有两个优点:①该条款将环境保护禁止令制度纳入环境法典中,使该制度具有法律基础;②该条款规定的内容与《民法典》的环境侵权责任有所区分,该条款主要针对公众环境权受到侵害而采取救济,而《民法典》主要针对私人权益受到侵害而进行救济,这两种规定有相互补充的作用。

其次,需规定环境保护禁止令制度的具体规则。 第一,明确环境保护禁止令制度的适用条件。 申请主体不限于法律规定具有保护环境公益义务的国家机关和社会组织, 还包括自然人主体等; 申请事由必须是污染环境损害行为即将发生或者正在发生; 申请目的必须是制止正在实施或者即将实施的污染环境、破坏生态行为, 避免环境损害结果的发生或者扩大。 第二,明确举证责任。 环境保护禁止令制度应当由申请主体承担举证责任, 主要提供污染环境、破坏生态行为正在实施或者即将实施, 以及如不及时制止将使生态环境受到难以弥补损害的证据材料。 第三,明确担保条件。 申请环境保护禁止令制度的担保条件统一规定, 应在综合考虑能预见的申请人损失、经济承受能力、证据材料体现胜诉可能性等因素确定具体的担保数额。这可有效避免担保额度混乱, 导致该制度无法有效实行。

最后,需规定环境保护禁止令制度的法律责任。第一,法院发出环境保护禁止令后,如果被申请人不按照禁止令的要求停止正在实施的不法行为或者积极消除对生态环境产生的不利影响,那么环保行政机构可以直接作出行政处罚;如果被申请人在行政处罚后仍然不遵循禁止令的要求,申请人可向人民法院直接提起诉讼,追究被申请人的法律责任。该条是环境保护禁止令制度的重要条款,因为其与处罚、诉讼等直接追究责任的形式衔接起来,并用这种形式为该制度的实行增加威慑力,以促进该制度更好实施。第二,申请人进行虚假申请导致被申请人的利益受到损害,被申请人可向法院提起诉讼,要求申请人承担赔偿责任。一方面,因为在环境保护禁止令制度的适用中,被申请人处于相对弱势地位,有了该条款的规定,对被申请人的权益也能尽到保护义务,这对被申请人的利益进行了有力维护。另一方面,虚假诉讼经常发生,因而为避免虚假申请,提出要承担赔偿责任的法律条文,可以在一定程度上震慑申请人,督促其进行真实申请,以避免司法资源的浪费。

四、 结 语

通过对环境保护禁止令制度请求权基础的立法司法考察和理论分析,发现以公众环境权理论作为环境保护禁止令制度请求权基础相对合理。目前,环境法学界正聚焦于编撰环境法典的研究,在环境法典“生态环境责任编”中,规定环境保护禁止令制度,明确环境保护禁止令制度的请求权基础,有利于充分发挥环境保护禁止令制度的预防功能,及时制止环境污染和生态破坏行为,避免生态环境损害的发生或者扩大,完善环境保护的责任制度体系。