粤港澳大湾区背景下城乡融合发展人才支撑体系的构建
——以广清接合片区为例

彭秀林，祁先超

（1.清远职业技术学院，广东 清远 511510；2.清远市委统战部，广东 清远 511510）

城乡区域发展不协调一直是制约我国经济社会发展的重大难题。作为“全国经济第一大省”，广东经济总量连续34 年居全国第一，但城乡区域发展不平衡不协调是广东的基本省情，也一直是困扰广东未来发展的突出问题。广东县域面积占全省超过七成，但经济总量仅占一成多。2022 年珠三角9个市经济总量占全省比例超过八成，而粤东粤西粤北地区12个市加起来占比不到两成[1]。2019年12月，国家发展改革委员会等十八个部门联合下发了《国家城乡融合发展试验区改革方案》，广清接合片区是广东唯一入选的区域。2021 年4 月，广东省颁发了《国家城乡融合发展试验区广东广清接合片区实施方案》。5 月清远市出台了《国家城乡融合发展试验区广清接合片区清远（片区）实施方案》。人才是城乡融合发展的关键要素之一，要促进粤港澳大湾区国家城乡融合发展试验区的建设，必须依靠强有力的人才支撑体系。

一、人才支撑体系构建的重要意义

（一）粤港澳大湾区实现乡村振兴的需要

随着中国城镇化进程的加快，农村人口大量迁徙到城市，农村出现严重的空心化现象，人才支撑问题是中国乡村振兴的关键问题之一，也是破解城乡二元结构的重要抓手。人才、资金、技术、土地是乡村振兴要解决的主要问题，人才是资本流动和技术流动的主体，是最主要的因素。乡村振兴的关键在于人才振兴。2021 年5 月国家颁布了《乡村振兴促进法》专章强调了人才支撑的建设问题，广清接合片区作为国家城乡融合建设试验区是中国乡村振兴的试验区，探索广清接合片区的人才支撑问题，必将加快推进粤港澳大湾区乡村振兴的建设，为破解粤港澳大湾区城乡二元结构提供新的思路。

（二）粤港澳大湾区实现城乡融合的需要

城乡融合是实现乡村振兴的重要途径，城乡融合的关键是城乡人的融合。广东广清接合片区作为国家级城乡融合改革发展试验区，是推进广州都市圈率先实现城乡融合发展、探索跨区域城乡融合改革经验的先行地[2]，先试先改的一个重要方面就是建立城乡有序流动的人口迁徙制度。因而，系统而深入地对粤港澳大湾区广清接合片区城乡融合建设中的人才支撑问题进行研究，具有深远的现实意义。

（三）广清接合片区实现人才兴区的需要

人才是第一资源，要实现区域经济高质量发展，必须要有强有力的人才支撑体系。广清接合片区与珠三角地区的发展差距，表面是经济发展的差距，实质是人才的差距造成的。2021 年9 月，习近平总书记在中央人才工作会议上提出“深入实施新时代人才强国战略，加快建设世界重要人才中心和创新高地”的新阶段目标要求[3]。广清接合片区要加快新时代人才建设，培育高质量发展核心力量，开展科技创新人才、基层人才队伍和产业工人政策理论研究，必然要系统梳理多年来出台的引、育、留、用人才的相关政策，继而结合广清接合片区建设的新任务探讨人才支撑问题，为因势利导地出台新的人才政策提供理论依据。

二、清远创建国家城乡融合发展试验区人才支撑现状调查

国家城乡融合发展试验区广清接合片区包括广州市增城区、花都区、从化区，清远市清城区、清新区、佛冈县、英德市连樟样板区[2]。由于地理位置和历史发展的关系，清远片区的发展要滞后于广州片区的发展。本调查重点聚焦于清远片区，从经济支撑、科技支撑、教育支撑、政策支撑四个方面对创建国家城乡融合发展试验区人才支撑现状进行调查。

（一）经济支撑现状

清远市经济发展水平和产业支撑情况。2022年清远市地区生产总值为2032.02 亿元，同比增长1.0%。其中，第一产业增加值为330.61 亿元，同比增长7.2%；第二产业增加值为767.59 亿元，同比下降0.9%；第三产业增加值为933.83 亿元，同比增长0.4%[4]。产业结构由中低端向中高端攀升势头强劲。清远已初步形成了电力、电子、电器、陶瓷、建材、纺织服装、生物医学、食品加工、旅游等支柱产业，重点发展以集成电路、大数据与云服务、互联网为主导的电子信息产业。清远市交通体系逐步完善，要素流动成本持续降低，毗邻珠三角的区域优势更加突出。产业资源的强势导入推动了清远市在智慧政务、智慧民生、智慧产业等战略性新兴产业方面的发展，并创造了后发赶超的新动力。

（二）科技支撑现状

十三五期间，清远市参与承担国家重点研发计划2 项，承担实施广东省重点研发计划项目6 项，在新材料、生物医药等领域突破多项关键核心技术。引进广东省“扬帆计划”团队9 个，完成科技成果鉴定36 项，科技成果登记189 项。清远高新区成功创建国家高新区，并进入全国百强行列（位列95位）。广州白云（英德）产业转移工业园认定为首批省级高新区，英德市、清新区获批省级农业科技园。华南国家生物安全四级实验室落户清远，新增5 家省新型研发机构，新增2 家企业重点实验室，建成国家级孵化器3 家。制定出台了《清远市激励科技创新十条政策》《清远市建设环粤港澳大湾区创新发展先行市三年行动计划》等政策文件。科技金融结合创新有序推进，科技型企业投融资环境明显改善。

（三）教育培训支撑现状

清远市重视新型职业农民培育工作，依托广东省职教城的职业院校大力开展教育培训。清远职业技术学院建立英德红茶研究中心、南粤家政服务中心、电商人才培训基地，培养乡村振兴需要的技术人才。广东工程职业技术学院筹建预制菜研究中心对接“清远鸡、英德红茶、连州菜心、清远丝苗米、西牛麻竹笋五个百亿农业”研发预制菜，制定预制菜标准。注重乡村基层管理干部的培训工作，清远市委组织部依托清远职业技术学院创办“村两委”干部培训班，重点培养党的优秀乡村干部，全面提升基层“三农”干部队伍的素质，为清远乡村振兴工作输送人才。

（四）政策支撑现状

清远市一直十分重视高层次人才的引进与培养。实施紧缺适用高层次人才补助政策，设定一至六类高层次人才的安家补助和月津贴。建立联系高层次人才工作制度，定期走访高层次人才和团队。依托人才驿站、产业园区等基地平台，组织高层次人才对接交流，先后举办了中国创新创业大赛“市场与技术对接清远行”、全国新材料论坛高峰论坛、广东博士俱乐部百名博士清远行等主题交流活动。建设高层次人才服务专区，同步制定了《高层次人才入学解决办法》和配偶就业安排规定。开通运行“清远人才微盟”“清远市人才驿站”微信公众号，向高层次人才推送最新人才政策信息和重点人才工作动态。

三、清远推进国家城乡融合发展试验区建设的人才制约瓶颈分析

（一）人才结构对经济发展不利

一是人才结构性矛盾突出。目前清远市专业技术人员中，硕士及以上学历人员仅占2.83%，本科学历人员占29.25%，高层次、高学历、高技能人才不足，能引领产业发展转型的领军人才更是严重短缺。二是学科分布结构不合理。教师、医护人员、机关工作人员较多，农工商等生产一线专业技术人员紧缺。三是区域分布不平衡。清城区、清新区南部等工业或服务业发达、经济条件较好的区域人才数量较多，英德、佛冈等经济状况一般且距离市区较远的区域人才数量较少。由于经济发展不平衡带来的人才结构性矛盾突出，区域分布不平衡，而层次结构和学科分布结构不合理直接弱化了人才对产业发展和城乡一体化发展的支撑保障作用。

（二）科技支撑制约人才引进

近年来清远市通过加大科技创新投入，科技发展水平有了明显提高，但与国内省内先进城市相比，科技发展基础仍旧薄弱，科技创新支撑产业发展的能力有限。科研经费投入少，科研投入强度仅为0.8%，低于全省2.88%的平均水平；高端科技人才稀缺，国家级和省级重大创新平台少、重大科技项目少；科技创新体系不健全，产学研合作成效有待提升；战略性新兴产业整体规模偏小、发展速度偏慢。科技发展的问题，与人才支撑问题相互影响，相互制约。引才力度不够大，政策激励机制不够完善限制了科技发展，而科技水平不高，平台少又影响了人才的引进与留用。

（三）教育培训支撑不足

广东省职教城坐落清远市，但每年毕业生能留在清远本地就业的比例不到20%，绝大部分学生都到深圳、广州、珠海等珠三角一带去谋求发展，清远市并没有享受到职业教育的红利。与深圳、广州、珠海等城市相比，清远市的高校数量少，科研院所也少，产学研深度融合的体制机制尚需进一步加强，必须冲破区位劣势，主动“入珠融湾”，破除藩篱构建协同创新生态。此外，清远要利用城乡融合示范区建设的契机，借助国家政策和地方资源优势，引进更多高质量的高等院校、有发展前景的项目，以高校集聚人才，以人才促进项目。

（四）人才政策吸引力不够

目前，清远市已出台相关人才政策，如《清远市引进培养高精尖缺人才的若干规定》《清远市进一步鼓励引导人才向基层一线流动的实施意见》。但由于清远地处粤港澳大湾区的外围，地理位置、经济发展速度与湾区内城市相比，在区位上缺乏优势，在“人才争夺战”中如不能有更强的政策性支撑，不仅引才难，而且现有人才呈现流失态势，引才留才政策有待进一步健全和完善。人才意识有待进一步加强，尊重人才氛围还不够浓厚。香港、深圳、广州对清远人才的虹吸效应明显，要彻底改变清远引才难、留才难、用才难的局面，必须出台更有吸引力的政策。

四、粤港澳大湾区创建国家城乡融合发展试验区人才支撑的政策建议

（一）发展产业优势，夯实经济支撑

一是深化广清一体化，聚力打造千百亿级产业集群。以广清两市的资源禀赋和产业比较优势为依托，以产业合作园区为载体，以产业转型升级为主线，加快打造一批千百亿级产业集群，如新材料及精细化工千亿级产业集群，先进装备制造、电子信息等百亿级产业集群，推动广清产业联动发展[5]。二是大力发展生态旅游业，以全域旅游为抓手破解城乡二元结构。紧扣生态资源就是生产力的主题，立足五区一县一市的生态价值，对接粤港澳大湾区巨量的旅游市场，以全域旅游打通三产融合的发展关系，构建以旅游为主导的跨区域合作平台，促进旅游产业共推、品牌共建、环境共治、交通互联、设施共享，形成与湾区都市功能互补的城乡融合新局面。三是立足生态资源大力发展特色农业，完善现代农业产业体系。推进现代农业产业园、农业现代化示范区建设，发展壮大丝苗米、岭南蔬果、畜禽、水产、南药、茶叶、花卉、油茶、竹等特色产业集群[6]。做大做强“粤字号”农业知名品牌，发展预制菜等农产品精深加工，加快大湾区“菜篮子”清远配送中心建设，鼓励新型农业经营主体发展农产品仓储保鲜、初加工。

（二）强化科技赋能，加强科技支撑

一是推动粤港澳大湾区“广深港澳”科技创新走廊的建设。要强化政策创新，破除制约创新要素流动的体制机制障碍，更好地汇聚人才、资金、技术、信息等创新要素[7]，依托“一廊十核多节点”的空间格局，利用区域产业集聚平台、大科学装置平台和企业开放创新平台，推进创新资源要素在粤港澳大湾区内部频繁流动、深度共享，同时也积极吸引全球创新要素资源，充分发挥广东的产业集群与创新优势，持续推动产业创新升级。二是建立科技成果入乡转化机制。构建科技成果快速转化通道，发挥广深港澳科技走廊技术成果优势，推动科技成果在广清接合片区转移转化。要发挥粤港澳科教资源优势，以高等院校、科研院所和相关企业等为依托设立技术转移机构，开展科技转移转化服务活动[2]。探索在广州科学城建设高层次人才交流合作驿站，支持清远市在广州的高校、科研院所和高新技术企业等聚集区设立产业共建前端孵化器，建立广清“研发—设计—孵化—加速—产业化”全链条科技创新与转化平台，围绕广清两地的主导产业培育孵化创新团队和高成长性的中小微科技企业，积极培育“独角兽”企业[5]。

（三）发展职业教育，完善教育培训

一是大力发展职业教育。加快粤港澳大湾区职业院校的建设，创建职业教育改革示范区和国际职业教育发展中心。鼓励大湾区职业院校开展协同育人，突出粤港澳三地职教融合发展理念，在专业设置、人才培养方向上，对接粤港澳大湾区的“战略性产业集群”、高端产业和产业高端，开展产教融合、校企合作，支持校企共同组建合作职业教育集团（联盟）。充分发挥各集群产业优势，推进产教融合发展，推动教育链、人才链与产业链、创新链有机衔接，持续增强职业教育服务城乡融合发展和粤港澳大湾区的能力。鼓励职业院校设置涉农相关专业，加大农村专业人才培养力度，鼓励高等学校、职业学校毕业生到农村就业创业[8]。二是发挥职业院校继续教育功能。支持职业院校面向在职员工、退役军人、城乡待业人员、高素质农民等社会群体开展多种形式的继续教育，面向“三农”提供技术培训服务和技术支持，组织开展农业技能培训、返乡创业就业培训，培养有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民和农村实用人才、创新创业带头人，为乡村振兴提供持续动力[8]。

（四）引进高精尖缺人才，鼓励人才下乡返乡

一是重点引进高精尖缺人才。紧密围绕粤港澳大湾区经济发展的产业需求，根据产业布局和产业发展需要确立引才目录，精准引才。应想法设法引进科技前沿的技术带头人、科研领军人物，资助产业高端的专业技术人员参加技术培训或去国内外访学。建立“一流人才一流报酬”的引导激励机制，构建重实效、重贡献，向优秀人才和关键岗位倾斜的工资体系。要营造“人尽其才，才尽其用”的工作环境，建立健全人才的求学就业、研发平台、子女就读、社会保障等服务体系；在人才的职务晋升、学术活动等方面给予特殊的照顾和支持，体现人才的能力价值、知识分量、工作成绩[9]。二是鼓励优秀人才下乡、返乡。粤港澳大湾区要探索建立健全有利于城乡要素合理配置的人才体制机制，破除城市人才下乡障碍，提升优秀人才流入意愿和实际效用。允许符合条件的返乡或就业创业人员在原籍地或就业创业地落户，落实科研人员入乡兼职兼薪、离岗创业、技术入股政策。探索公益性和经营性农技推广推广融合发展机制，允许农技人员通过提供增值服务合理取得报酬[5]。不断优化人才发展生态，建立健全农业人才发展的各项机制体制。

结束语

城乡融合是进一步落实乡村振兴战略的必由路径，是破解城乡二元结构的重要抓手。人才是城乡融合的关键。人才支撑体系中经济支撑、科技支撑、教育支撑、政策支撑是相互影响、相互促进的有机体。要根据粤港澳大湾区的实际情况进行分析，制定出适合粤港澳大湾区产业发展、城乡融合的人才支撑体系，有力地推动国家城乡融合示范区的建设，为中国城乡融合、乡村振兴提供粤港澳大湾区经验，粤港澳大湾区方案。