全过程人民民主对西方代议制民主的超越
——基于民主理念的实质性路径

杨 妍

(南京晓庄学院 旅游与社会管理学院,江苏 南京 211171)

根据西方代议制民主政治的逻辑,当每一个公民在选举投票中都被赋予同一化的权利时,人们就能在当家作主的过程中获得平等与自由的感知,民主追求的精髓就可以实现,至少以卢梭为代表的学者认为如此。然而,民主的实质内涵却在西方政治实践中越来越模糊,甚至逐渐为西方所抛弃,以至于发展出一种形式民主、票决民主。即使西方民主制度被捧上神坛,不断前进的时代仍然对民主政治中不尽人意和不完美的方面提出抗议。是否坚持从“人民的统治”的实质内涵去理解民主理念与民主政治,对当代民主政治实践与理论发展至关重要。党的十八大以来,习近平总书记关于社会主义民主政治的一系列重要讲话为该问题指明了方向。作为民主理念现实化的另外一条路径——全过程人民民主立基于“人民当家作主”的实质,在票决民主与协商民主的相辅相成中,实现了对西方形式民主的超越。

一、西方民主的范式确立与逻辑异化

从思想史上看,民主是历史的产物,人类政治文明进步总体上是朝向民主的。按时序划分,民主可以划分为古代民主、现代民主和当代民主。古代民主最为典型的样式存在于古希腊的城邦,古代罗马和漫长的中世纪不存在典型的民主政治。历史发展到近代,西方主要的资本主义国家均在不同程度上建立起了资本主义民主制度。与资本主义民主不同的是,马克思对于社会主义民主的设想体现在,“民主不再成为服务于私有财产权的手段,而是成为全体社会成员进行集体管理和公共生活的一种方式”。[1]时至今日,在民主理论谱系之中,基于各自“元话语”的民主类型释义在主体、客体和程序等方面难以达成一致认识,观点错综复杂。

作为一种政治理念,“民主”一般被理解为“由人民来统治”。为什么要由人民来统治?按照卢梭的说法,是因为“公意”不偏不倚,无偏无私,它维护、保障的是多数人的利益。在黑暗时期,卢梭在“公意”、人民主权、直接民主等方面的主张可谓铸造了一把锋利的民主之剑,向旧制度宣战。但是,他对希腊民主的向往却促使其憧憬直接民主的制度设计,这种理想主义的愿景根本无法现实化,以至于卢梭也不得不承认,严格意义的民主制根本不曾有,也不会再有。更严重的是,卢梭的民主理论“极易导向一种专制民主……他没有提供任何预防主权者滥用无限权力或是保护自然法的措施”。[2]这导致法国大革命之后的雅各宾派专政时期,罗伯斯庇尔等革命家试图建立一个理想的法兰西共和国,结果却彻底失败。

托克维尔在法国民主的弊端与美国民主崛起的时代背景之下,洞察到了卢梭的民主理论的缺陷。既然囿于现代民族国家人口和地域等各种因素的限制,直接民主的设想可望却不可得,那么退而求其次的代议制民主便能显示出更为优越的价值。代议制民主的原理在于,将“主权”与“治权”进行二分,民众的权利被缩减为投票选举出代理人,治权则被让渡给遴选出的政治代表,为选票展开的竞争成为约束政治家权力的主要方式,也成为政治家为人民负责的动力保障。自此之后,代议制民主理念在西方国家的政治实践中得以强化与巩固,并发展出地方分权与司法独立等对权力进行约束与制衡的途径。

在卢梭等学者的定义中,民主意味着“人民主权”的政治理念。但经过几百年的政治历程之后,熊彼特等人强调:“我们不得不增加另一个识别民主方法的标准,来缩小我们的定义。”[3]415否则,建立在无法实现的纯粹虚妄概念上的民主制度将会遭受合法性的危机。基于西方民主国家政治运行机制的经验描述,以熊彼特、拉斯韦尔等人为代表发展出的精英民主理论,主张更多地关注民主过程中的选举程序与利益博弈,将民主的核心由“人民主权”的理念内涵转向为政治家的政治、竞争式选举和程序民主等程序定义,从而实现对民主理念的现实化重塑。然而,精英民主理论刻意忽略了社会层面民主的建构,忽略了公民个人的民主参与能力以及相应条件的培养,特别是政治活动的复杂性严重扼杀了公民个人的积极性和创造性。

在民主理念的现实化过程中,一些核心的要素发生了置换:首先,“由人民来治理”转为“由人民批准治理”。[3]364不同的政治家依据自身的施政纲领争夺代理权,代表“人民的意志”的政治家将顺理成章地赢得民意、代理事务。其次,“公意”达成的过程被置换为选举机制。卢梭论述的“公意”达成的过程被简化为选民投票决出政治代理人的过程,平等、人民主权等理念被约化为公民在选举过程中同一化的普选权,即“一人一票”。最后,是民主概念的重塑。在新的理解中,民主政治并不一定意味着人民的统治,这种古典价值理念被视为具有欺骗性的、无法落实的虚妄概念。相反,民主的形式程序则被看作达到一种现实可行的、相对正确的民主的契机。民主的实质定义与形式定义被分离开来,民主被理解为一种通过投票活动来表达民意、挑选民意代表和政治家的程序和方法,是一种技术性的手段。

总之,在几百年的西方政治实践中,民主的概念逐渐由实质定义向程序定义发展,并最终完成了“票决民主”或“选举民主”对代议制民主的概念置换。虽然代议制民主、选举民主和票决民主的概念经常混用,但是,从概念相互间的差异可以明显感知到,西方民主实践发生了从以“人民主权”理念为核心向以竞争性选举的过程为核心的重点偏移。西方国家的民主政治在制度阶段就已经完成了自身政权的合法性证明。至此,竞争性选举成为民主的本质,也成为西方衡量世界民主化潮流甚至政府合法性的唯一标准。

二、西方民主实践的形式化缺陷

从价值理念上看,票决民主的自由主义传统并不存在明显漏洞,它最开始也是以“人民主权”原则作为自身的合法性依据的,只是在现实化的过程中被简化成为一种程序。将制度合法性建构在选举程序上的票决民主,其问题在于,民主的制度设计并不真正支持民主的理念。根据票决民主的逻辑,民选的政府天然是负责任的政府,人民遴选出的政治家的决策必然能够彰显人民的意志,这似乎保证了票决民主与古典民主理念的一致性。然而,实际情况却是,在西方代议制民主政治中,单个的公民被转化成为生产机器上一个被控制的零部件,掌权者往往只关心表决所达成的集体共识,并要求所有人服从,少数人的意愿则被压迫与践踏。即使是对于多数人,这种以竞争性选举为核心的民主制度也不能很好地代表其利益,而是致力于维护资本的统治地位。因此,“将选举民主本身当作建构正当性的工具,这个想法是错误的。”[4]

首先,票决民主是以选举权为核心建构起来的聚合式民主,它对如何调节公民偏好的理解过于简单,使得投票成为一种以数量优势来确认合法性的政治形式,未必能使公众意志得到真实反映。投票是票决民主的核心,在政治过程中,卢梭强调的“完整的个人”被抽象成了仅仅是权利载体的“原子化个人”,而集体共识则成为政治表决的最终目标。“在纯粹的、有限的形式中,公正程序论无法为一个公民超越他人的诉求或利益提供支持,甚至适当的动机……当他假定‘共和政体中每个成年公民的目标与决定政府决策的平等价值是一致的时候’,就对各种理由是麻木的。”[6]因此,选民并不能充分地表达自己的意愿和诉求,最终的表决结果仅仅是选民偏好的简单聚合,是卢梭所说的“众意”,而非“公意”。“当胜者宣传自己代表全体选民的时候,恰恰是违背甚至压制许多人的意志的。”[6]这必将损害民主、自由以及公平之间的关系,成为多数人的暴政。

其次,当民主政治被缩减为“政治家的统治”之后,政治资源被少数精英把控,民主程序极易为强势的利益集团所裹挟,使民主的政治实践最终与民主要义相背离。在工业社会的发展进程中,代议制民主的制度体系和内在结构日益复杂化,选举、立法以及行政等程序呈现出高度专业化的特征。对于普通公民而言,由于知识、认知和理性等方面的局限性,他们往往难以参与其中,只能被排斥在政治决策进程之外。然而,接受委托的政治精英们无需在意、也无需体现民众的意志。虽然在理想的设想中,人们可以采取选举的方式对政治家的统治进行效果反馈和宏观调控,但实际上,所有的竞选纲领均是政治家预先凝炼、公布的,人们无法与占有强势地位的利益集团抗衡,使得有关公共事务的商议成为政治精英之间的讨价还价。

另外,作为一种偏好聚合式的民主,其功能的有限性很可能导致不公平与不理智的决策,使得民主的规范性与原本作为设计出发点的“好的理念”受到威胁。一方面,这种不理智表现在选举方面。“普通的人民群众无法考查候选人,他们根据事物的表面就匆匆地作了决定,使得最忠于人民的人可能无法获取民众的信任,善于取悦的骗子却总能赢得支持。”[7]70另一方面,这种不理智也表现在政治家争夺代理权方面。“酗酒是多数的,禁酒是不得人心的……民主制度没有与多数人对抗的权力。”[7]62但真理并不总是站在多数的一方,多数人联合产生的才智和力量也并不一定远胜于个人,但对多数的意见却能影响政治家的政策选择。对此,托克维尔曾斥责道:“对多数的逢迎加速了人们的堕落趋势。如果美国的民主走向毁灭,这个破坏者就是拥有无限权威的多数。”[7]86

三、西方票决民主与协商民主的对立困局

随着西方民主政治实践逐渐显现其形式化弊端,基于形式民主生产出来的政府也正在失去对整个社会的控制,这推动学者们开始重新思考民主的本质问题。针对西方民主制度本质上的缺陷,托克维尔曾预言:“拥有一定自主权的多元社会将是保障自由和民主的最后也是最强大的屏障”[8],博克斯提出的“规模原则”也从实践层面讨论了公民参与的政治益处。这基本概括了后期民主理论的转型思路。随后,区别于精英民主对公民的排斥,参与式民主、协商式民主以及社会主义民主等反思性的民主理论都倡导在民主程序中融入公民自由,以挽救西方民主的制度危机。

基于对西方代议制民主的批判,让公民直接决定公共事务的参与式民主受到了部分学者的推崇,麦克弗森、佩特曼等是该理论的重要代表。参与式民主主张,虽然公民在政治过程中是少数,可能受到集体共识的支配,但在管理过程中则可以在与其利益相关的决策事项的参与中,使原先政治表决对公众偏好的理解过于简单、未能真实反映公众普遍意志的问题得到修正,从而得到了民主的惠顾。不过囿于参与可能引发的低效率、高成本等问题,学者思考和设计参与治理时,多数情况下只把可参与的行政事务局限在较小范围甚至是封闭的讨论圈内,例如社区、村庄、小型城镇等。

相较之下,协商民主则提供了另外一条道路。协商民主理论并不鼓励直接参与,而是主张一种平等与自由的对话形式。协商民主理论的支持者强调,无论在政治过程还是管理过程中,多数只是一种集成,多数人的决策并不一定比少数人的决策更体现人们的意志,关于“多数是如何成为多数的”过程才更能体现民主的价值理念。因此,协商民主的意义在于,通过各方的公开论辩,使少数人的观点得到充分表达,从而让人民意志更充分地渗透到决策中。这种主张受到了罗尔斯、哈贝马斯等人的响应,并成为当代学界的讨论热点。

然而,对于西方民主制而言,问题并不在于是否应该赋予公民更多的自由与参与的契机或是如何让公民参与进来,而更在于“参与是为了什么”这一更为基本的问题。票决民主最为核心的问题就是资本的权力归属与实质民主间的矛盾——西方民主政治奠定了精英阶级的统治地位,但政治家的决策在代表人民意志的方面往往是失败的。因此,西方民主的制度危机是根源性的。一开始,西方民主制度的价值取向和解决路径是通过分权制衡、多方竞争来缓解民主的形式化缺陷,但当社会的复杂性与不确定性日趋增加时,这种平衡就被打破了,这种解决路径也不再适用。当基于票决原则产生出的政府正在失去对整个社会的控制的时候,民主和资本统治的张力迫切需要缓和,但西方民主的制度属性决定了其无意与人民分享权力。对于资本权力而言,公民参与无疑相当于一种对资本已得权力的掠夺,“让‘人民意志’进入政治决策意味着用反资本的人民主权来救赎资本权力的合法性危机,必然陷入民主与资本统治的悖论中。”[9]

一种折中的办法是,致力于实现公民参与决策途径与方式的多样化,但只是在西方制度架构较低层次的管理过程中进行一些修补。正如密利本德所言:“让民众在适当的范围内参与政治,但避免其享有决策的权力。”[10]一方面,以参与式民主、协商民主为代表的民主理论致力于通过完善技术手段的方法,以增加票决民主实践中人民主权的要素。这诞生出诸如公共听证会、公民陪审团、共识会议、民意测试等多样化的参与形式。这些倡导者通过自下而上的决策方式,推动人民主权的内核融入到政策过程中,以弥补票决民主的合法性缺陷。但另一方面,西方民主却无意从根源上改变自身的权力属性,使得在西方资本主义国家,协商式民主、参与式民主都仅仅是作为代议制民主的补充形式存在,并未获得主导地位,也不可能为西方政治实践真正接纳或是大力推广。对于协商民主而言,从理论层面上看,协商赋予了人民以充分的机会去阐述其诉求与偏好,从而为人民意志更充分地渗透到决策中提供了一条有效的路径。但协商无法单独存在,它总是需要投票或讨价还价作为补充。然而,在票决民主的逻辑中,民主是政治家的政治,政治决策是职业性的,这创造了一个由精英组成的封闭圈。被认为无知的公民并不具备与专家同等地位的知识水平与决策能力,其意见仅仅是参考性的,是增强政治合法性的重要来源之一。当公民在参与或协商中无法获得与其他决策者的平等地位时,他们作为政治决策中被压迫的少数人的情形就没有得到缓解,人民的意志也没有得到真正意义上的尊重。因此,无论是电子选票抑或公开听证,这些技术手段的更新并不能改变公民无法有效参与、人民主权的民主理念难以扩大和走向实质的事实。

四、全过程人民民主的超越

即使西方代议制民主的弊端日益凸显,但仍有诸多民主理论家为其辩护,试图用“结果论”的逻辑来阐述其价值——如果必须有一种发声渠道确保少数人可以进行表达的话,目前我们还没有其他更好的选择。如果以一种公正的方式作决策并不足以产生公正或正义或道德上要求的结果,那么它可能就是不完美的。这意味着西方民主政治并非不可超越的典范,也绝非民主政治的完成形态。“思想独立是实现民主的灵魂”。[11]“党从国内外政治发展成败得失中深刻认识到,坚定中国特色社会主义制度自信首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信,建设社会主义民主政治,发展社会主义政治文明,必须使中国特色社会主义政治制度深深扎根于中国社会土壤,照抄照搬他国政治制度行不通。”[12]在反思西方代议制民主政治实践的基础上,同时扬弃西方协商民主、参与民主等批判性民主理论,结合人民主权的制度基点以及中国群众路线的资源特征,我国发展出了具有中国特色的全过程人民民主,作为民主理念现实化的另外一条路径。

首先,全过程人民民主实现了以“个人权利为中心”的社会基点向以“为了人的共生共在”的社会基点的转型,化解了西方民主异化的基础。西方民主制度是建立在个人权利的基础上的,权利的神圣性赋予了民主制度以至高的正义性与和合法性,它宣称民主的意义在于平等地维护所有人的权利。而西方倡导的权利是通过维护个人的财产权演绎出来的,所以无论是“经济人”还是“自然人”的假设,都认为人们是出于对保护自身利益或是对个人权利的追求,才会在契约的基础上生成社会关系。在西方个人中心主义的文化中,个人并不关注他人的想法或集体的利益,而是只想让代表自己利益的决策结果最终胜出。从这个逻辑上看,西方社会是不存在公共利益的,所谓公共利益只不过是个人利益的集合,而所谓约束也不过是为了维持契约的外在保障。既然公共领域需要承担起维护私人权益的压力,它又无法用集体利益的概念去指引公民的行为,那么为了捍卫既有的在契约基础上结成的社会关系,竞争式的选举程序是必须的。必须使少数的利益集团之间相互竞争、相互削弱达到一种相互制衡的状态,才能避免走上过去集权统治的道路。也正是如此,建立在以权利为核心的原子化个人之上的西方民主制度无法提供真正的平等与自由。与之相反,全过程人民民主是全链条、全方位、全覆盖的民主,倡导树立一种命运共同体的观念,实现从以“个人权利为中心”的社会基点向以“为了人的共生共在”的社会基点的转型。我国以公有制经济为核心的经济建设和相应的法律制度等措施为其提供了制度保障。个人与他者、个人与社会之间是共生共在、相互依存的关系,这种命运共同体的观念强调个人与整体的利益彼此关联。从国家治理的过程来讲,中国的全过程人民民主是一个合作治理的过程,在根本利益一致的前提下,强调共治共建共享,“实现了坚持人民群众的主体地位与发挥人民群众的主体作用相结合”。[13]

其次,全过程人民民主消解了西方民主政治实践中协商民主与票决民主的对立困局。民主理念的实质内涵是使人民意志更充分地渗透到决策中,参与的广度、深度和范围是判断民主程度的重要依据。在西方语境中,竞争式选举制度追求“赢者通吃”,必然会造成党派之间、政治家与公众之间的利益分歧和利益排斥,因此,票决民主和协商民主往往是相互敌对、利益互斥的关系,协商民主并不能弥补西方形式民主的弊端,甚至会对西方资本的统治地位产生威胁。然而,中国特色社会主义是立基于“人民当家作主”之上的,“中国共产党的民主理念表现出与时俱进的变化和创新,民主本质的理念从‘人民当家作主’‘以人为本’再发展到‘以人民为中心’。”[14]因此,全过程人民民主并非作为选举民主的补充而存在,全过程人民民主与选举民主能够化解根源上的冲突,共同组成内容更广泛、层次更丰富的人民民主。在具体实践中,人民通过人民代表大会制度直接、定期地行使民主选举和民主监督等权力,全过程人民民主从微观上对选举民主进行补充完善,二者在实践中相得益彰,共同构成了公民参与公共事务的重要机制。“从2021年上半年开始,新一轮县乡两级人大换届选举依法陆续展开,全国10亿多选民直接选举产生260多万县乡两级人大代表。全国人大常委会法工委建立32个基层立法联系点,覆盖全国31个省、自治区、直辖市,辐射带动全国各地设立509个省级基层立法联系点和近5000个设区的市级基层立法联系点,丰富了全过程人民民主的生动实践,有利于立法工作和人大工作更好地接地气、察民情、聚民智、惠民生。”[15]

再次,全过程人民民主是基于我国实际国情的创新探索,是保持我国四个自信与长远发展的必然选择,而非一味追随西方文化思潮、照搬西方民主实践。自20世纪80年代开始,人类社会便处于全球化、后工业化的转型之中,高度复杂性与高度不确定性是这个时代最为显著的特征。社会控制逐渐显现出了失灵的状态,西方民主政治中的反自由与反平等的弊端也更加明显地展示出来,甚至延伸到了整个国际社会。“全球化撼动的是社会治理的民主之基”[16],如今,西方国家一直不遗余力地进行价值输出、文化输出,试图利用政治同化来促进国际政治共识基础的形成。然而,不同发展阶段、不同发展目标、不同发展特色的国家治理模式各不相同,不可能出现所有国家共同适用的民主治理模式,也不可能所有国家在民主治理中达成一致。如果强行推行西方民主治理模式的话,在对霸权的屈从中就会生成弱国的无限依附。在这种情况下,民主治理的少数服从多数的主张还能够为霸权国家主导的决策提供合法性,有着不同意见和主张的弱国则没有理由或能力提出反对。当西方只承认民主的政治文化而不允许其他类型与之共在时,无疑是对民主价值的背弃。因此,就像鲍曼所说的那样,“这种民主制度适合最大的、无所不包的‘社会整体’,但是,它极其不适合扩展到全球范围内。”[17]在这种情况下,我们不能照搬西方国家的民主实践,而是要综合中西各具特色的话语体系,探索一条适合我国国情的实践之路——全过程人民民主正是这样一个更具开放性的民主实现方式。全过程人民民主坚持中国道路,是新时代中国特色社会主义的伟大创造,也是当代民主区别于西方民主的显著特征。

最后,全过程人民民主深深嵌入中国社会主义民主政治的全过程,为人类政治文明的发展提供了中国智慧和中国方案。在实证主义和道德主义相互抵牾的知识论背景下,全过程人民民主及其实践成为治理范式转换的关键要素之一。2019年11月2日,习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时强调:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程民主,所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿,通过科学决策、民主决策产生的。”[18]民主协商贯穿人民民主实践的全过程,大事小事都与人民协商,协商不流于表面形式,而是看实际效果。也就是说民主协商的问题具有广泛性,协商的对象具有针对性,协商的效果具有深度性,因此,人民民主就是全过程的民主协商。通过广泛、多层、深入地协商,“找到最大公约数的社会公共利益,画出最大同心圆,从而有效解决问题,实现人民当家作主、管理国家社会各项事务。”[19]全过程人民民主充分调动了广大人民群众的积极性、主动性、参与性,通过建立全程和经常性的政治参与和民主表达,如村民议事会、小区协商、居民论坛、村(居)民决策听证、业主协商等一系列协商形式在中国城乡社区蓬勃生长,既实现了人民群众更广泛的政治参与和更有效的民意表达,又发挥了民主在了解民情、反映民意、疏解民忧上的重要作用。“各具特点的选举民主、自治民主、协商民主等都在公民参与城市社区治理中得到真实体现。”[20]全过程人民民主担当了为社会治理合作模式提供实践路径的作用,在广泛的政治实践中,人民可以有多种渠道参与国家政治事务,以真正地体现人民当家作主,为超越利维坦的集权和无政府的弥散化展示了一种新的可能性。

总之,在民主理念现实化的政治实践历程中,诞生出了两种不一样的路径。作为民主政治的一个历史阶段,西方民主政治具有自身独特的优越性。然而,其最大的问题在于,它致力于实现选举制度的完善,却无法真正实现实质民主的关于自由、平等的美好追求。但正如习近平总书记所言:“人民只有投票而没有广泛参与的权利……这样的民主是形式主义的。”[21]可见,真正的民主决不能够在形式方面的调整和改善中获得,而是需要在民主的实质层面上去进行探讨。从这个意义上来说,全过程人民民主立基于“人民当家作主”的实质指向,它通过理论与实践两个层面实现了对西方代议制民主的超越,并走向了一条实质性民主的道路。