古代基层治理地方立法的历史镜鉴

2023-07-27 23:15宋伟哲
检察风云 2023年13期
关键词:挑夫立法者福建

宋伟哲

乾隆皇帝像

在中国古代法律体系中,地方立法具有重要地位,尤其在基层治理方面积淀甚深。其中蕴含的奥秘,值得后人学习和思考。这是一笔宝贵的传统法律文化资源,应当成为今天地方立法的一面良好镜鉴。

地方特色浓厚

地方特色是地方立法的生命。中国古代的地方立法,大部分法规的地方特色十分鲜明,古人解决这一问题很有一套办法。首先,立法者认真调查研究,大胆发现和承认地方法治建设中存在的问题。立法的目的在于解决社会问题,只有发现问题,才能为特色立法提供土壤。在进行立法调查研究的过程中,要重点关注和了解地域习俗文化,这是地方特色的源泉所在,也是地方立法应重点规制的对象。中国古代的地方官员,一项重要职责就是移风易俗,教化人心,对地方上的陈规陋习予以大力革除,提高人民的生活质量。清代地方立法中的许多地方特色,就是由此而来,下文关于清代妇女权益保障地方立法,就是这方面的良好范例。

在清代江苏地区,布政使根据自己此前在上海工作的经历,发现“苏松太”地区丧偶妇女再嫁的现象很多。虽然当时朝廷鼓励妇女“守节”,但是一般不会过度干预此事。布政使经过调查研究后发现,这种再嫁具体分为三种,“争醮、逼醮和抢醮”,主要是一些利欲熏心之人,为了谋取经济利益,“为之主谋、媒说、哄诱、逼勒,无所不至,遂使孱弱之妇,身遭劫制,因而丧节者有之;或不甘被辱,因而自尽者亦有之”,涉嫌严重侵犯妇女权益。于是,江苏布政使出台了专项法规,严厉惩治这些逼迫丧偶妇女改嫁的不法之徒。

在清代福建地区,也出台了保护妇女的地方性法规,但是内容却与江苏省大不相同,充分体现了福建的地域特色。据《福建省例》记载,乾隆三十年,福建布政使与按察使两衙门联合出台了“禁收幼尼”的地方性法规。福建省为什么要出台这项法规呢?立法者在法规开篇就进行了解释,从中可知这其实与福建的地域特色密切相关。此处值得一提的是,清代地方立法的一大特色在于,在地方性法规正文条款之前,经常有一段详细的有关立法背景、立法目的的论述,把上述问题交代得清清楚楚。既便于当时人学习援引,也为后人研究提供了极大便利。这一立法解释往往能够直面问题,不遮掩回避,故而为后续立法提供了扎实的基础,这一立法技术非常值得今天的地方立法参考借鉴。

回到“禁收幼尼”立法的原因,从地理方面考察,福建省以山地为主,地形崎岖,土壤贫瘠,难以承载较多的人口,在以农业为主的传统社会并不富裕。在这种客观环境与重男轻女思想的双重影响下,女孩子的权益经常受到侵犯,自古就有溺女婴的陋习。在历朝政府的严厉打击下,这种犯罪得到一些缓解,却无法彻底根除家长对女孩的轻视,于是大量家长把女孩子送到寺庙当尼姑。根据福建官府的调查,这些女孩子从一二岁到十余岁不等,“立契价买,收养庵中,俟长成强为披剃,以作老尼之嫡派”,有些甚至被不法之徒卖与他人做妾。福建立法者对这种严重侵犯女童权益的行为深恶痛绝,指出这些“青年少女,心志未定”,强迫她们就此青灯黄卷,实属违背个人意志。立法者怒斥道,“尔等扪心自问,今日之老尼,即皆当年之幼女,回想生平,使稍有人心,未必不暗生愧悔”。

于是官府规定,妇女年过四十,才准许出家。立法者对此专门进行了解释,指出允许妇女出家,主要是考虑到这些人“年当迟暮,无夫无子,失所依归”,目的在于给她们一份生活保障,并不是这些人都与佛法有缘。福建官府在法规中规定,福建境内庵庙,由各县官府按名造册稽查,凡未经剃度之幼尼,父母健在者一律由父母领回;如果亲属故绝,则由当地官府出面,为他们选择“诚实良民,具呈婚配”。凡不依法执行者,一律从重治罪。

当然,除了妇女权益保障,地方经济发展也是地方立法所应重点关注的场域,可为地方特色立法提供思路源泉。仍以清代福建省为例,由于山地崎岖,当时福建与周边省份的贸易物流主要依赖挑夫,当地如茶叶等驰名特产,大多靠此运输。挑夫数量一多,管理就成了大问题,中途携货逃亡、一路百般刁难等现象层出不穷,给商业贸易带来严重影响。有鉴于此,福州府草拟了规制挑夫的地方性法规,对设立夫行、挑队管理、稽查方案、挑夫承重、挑夫薪水等问题进行了详细规定。这份法规草案出台后,得到了福建省府的重视和认可,最终上升为省级地方性法规,用来规范全省的挑夫行业。难能可贵的是,几年后福建省还对这份法规进行了“立法后评估”,发現有些地方对这一法规“视为具文”,于是重申法令,并且对此前法规的一些不足之处进行了修改完善。

条款精练实用

在今天的地方立法中,常能听到“有几条立几条”这个术语。所谓“有几条立几条”是指地方立法不求体例完整、鸿篇巨制,而是紧紧围绕地方待解决的突出问题,制定出精练实用的法规。在古代地方立法中,“有几条立几条”是非常普遍的现象。这些法规有相当一部分篇幅不足十条,短小精悍,可操作性极强,值得今天的立法者学习。

以清代江苏地方法规《清理省城街道章程示式》为例,这是一部非常典型的基层治理地方性法规,主要用来规制省城的街道卫生清扫工作。它由江苏布政司颁行,总共只有八个条款。章程开篇先清楚地表明了立法目的,大胆检讨了目前省城街道卫生清理工作中存在的弊病,指出“目前粪土沿途堆积,清道一事几同废弛,而每月所支经费如故,若不重加整顿,转瞬炎夏,秽气薰蒸,势必酿成疫病”。在每一条开篇,都有一个六字“条标”,对本条款进行了精确概括,以便于检索查阅。

第一条“办理宜得人也”,主要是对街道清理工作的人事进行了详细安排,“委总捕同知督理,无庸五路总巡兼管,再委分理二员,于候补佐杂中,择其年力富强、能耐劳者充当,南城一员,北城一员,各分地段,常驻督率,以专责成而免推诿”。第二条“丁夫宜募足也”,明确规定了招募丁夫的数量和管理分工。此外,本条还规定了丁夫不许冒名顶替、以老弱充数,要求每月初二丁夫都要到藩台衙门集合查验身份。

第三条“工程宜有定也”,主要是划分清扫责任区,“由委员逐日晨早将地段酌定,谕知夫头本日打扫某几街,即不时前往梭巡,至晚令夫头将所清除地段起止禀知委员填单,五日呈报藩辕及督理处一次”。第四条“稽查宜认真也”,要求丁夫身着统一制式的号衣,稽查员每日按地点检查,如有懒惰者立即究责。第五条“船艇宜雇佣也”,由于地处江南,河道众多,规定每二十五名丁夫配备四条小艇用来把垃圾运往城外空旷处,“任听农民粪田使用”。第六条“夫役宜聚集也”,主要规定了丁夫的统一食宿与作息问题,“每日六点钟出外做工,十一点暂停吃饭,十二点钟后复出做工,六点钟收工”。第七条“器具宜齐备也”,主要对丁夫的清扫工具作了规定,“每夫给帚一把、锄一柄、箩一擔、箕一个”,同时还详细规定了“以后按月每委员处领钱八千以备添补器具之用”。

第八条“经费宜酌定也”,极为详细地列明了清扫队伍的全部人事开支以及经费来源。“分理委员两名,每员月支薪水银十六两,杂用纸张等费各银二两。夫头四名,工食钱每名五千文。夫役五十名,工食钱每名四千文。小艇八只,钱若干文。将茶捐之款,除各善堂及各款开支外,每月册报余钱二百零千文,并向来积存之款侭数拨用,每月由两委员赴督理处具领分发。续经保甲局禀请,每月准加两委员津贴钱九千文。司事两名,薪饭钱十六千文。局差四名,工食钱十六千文。并议定驳船八只,月给租钱十二千八百文,两局房租,月给洋六元四角。”

站在今天的视角审视这部基层治理的地方性法规,堪称“有几条立几条”的典范。法规条款数量不多,内容却极为丰富。可谓条条有亮点,字字有用途。次要问题,必言简意赅,不带半句空话;主要焦点,则巨细靡遗,减少腐弊滋生。实事求是地说,这部法规在许多方面非常突出,比如它把“人”和“钱”的问题规定得如此详细。地方立法是地方法治赖以发展的基石,地方特色鲜明、“有几条立几条”是衡量地方立法质量的关键标准。未来的地方基层治理立法应当充分挖掘传统地方立法资源,加以创造性转化和创新性发展,为全面推进中国式法治现代化贡献力量。

编辑:薛华  icexue0321@163.com

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