土壤污染防治法下农用地土壤污染防治政策跟踪审计探究

王友平 李潜

从我国10多年来不断暴露出的土壤污染事件来看，农用地土壤污染事件此起彼伏，有的农用地典型性土壤污染事件，危害巨大，严重威胁到人民生命健康，引起社会舆论广泛关注，给社会造成了很大的负面影响。保护耕地，要重视农用地土壤安全，是党的十八大以来，党中央治国理政的重要工作，并已出台众多政策法规。基于政策跟踪审计的角度，发挥好审计“治已病、防未病”的作用，确保政策落实见效，保证农用地土壤污染有效防治，进而保障粮食安全。

农用地土壤污染及防治现状

2014年4月17日，《全国土壤污染状况调查公报》首次公开土壤污染现状，并指出耕地土壤环境质量堪忧，农业等人为活动是导致土壤污染或超标的重要原因。全国土壤总的超标率为16.1%。从不同土地利用类型来看，19.4%的耕地土壤点位超标，其中轻度以下、中度及重度污染点位分别占比16.5%、1.8%和1.1%，主要污染物为镉、镍等重金属以及多环芳烃等有机物。

我国的土壤污染防治工作相较大气和水污染治理而言起步较晚，基础相对薄弱，存在众多历史欠账。2015年政府工作报告中第一次出现“加强土壤污染防治”。2016—2022年，政府工作报告先后提出加大工业污染源治理力度、强化土壤污染防治，实行分类管理、深入推进土壤污染防治，严格环境执法、严格土壤污染源头防控，加强农业面源污染治理、持续推进土壤污染防治等。

2016年5月，国务院印发《土壤污染防治行动计划》（以下简称“土十条”），明确提出以保障农产品质量为出发点，坚持预防为主、保护优先、风险管控，形成政府、企业、公众、社会相协同的土壤污染防治体系，专门强调采取农用地分类管理的措施加强农用地土壤污染防治以保障农业生产环境安全。2019年1月1日，土壤污染防治法的正式实施，标志着正式建立以“土十条”、土壤污染防治法、土壤环境質量农用地土壤污染风险管控标准（试行）为指导思想、根本原则、具体依据的农用地土壤污染综合防治法律体系。

农用地土壤污染防治政策跟踪审计探索

一、审计依据

当前，对农用地土壤污染防治的政策跟踪审计参照的法律法规标准体系主要涵盖农用地土壤污染防治、农产品安全、农用地土壤污染防治审计等3个方面，具体法律法规见表1。

二、农用地土壤污染防治政策跟踪审计目标

农用地土壤污染防治政策跟踪审计的目标是围绕国家污染防治攻坚战等重大政策措施落实情况，以资金、项目、政策和重大改革任务推进情况为抓手，聚焦打好“净土保卫战”。通过审计，揭示地方政府在落实农用地土壤污染防治工作中所取得的成效及存在的问题，强化对重大政策措施落实的审计监督，促进重大决策部署和政策措施落地生根、取得实效，督促改善土壤质量、提高土壤修复效果。

三、审计重点、实施路径及方法

（一）审计重点

农用地土壤污染防治政策跟踪审计重点关注农用地土壤污染防治领域落实重点政策、推进重大项目和环保专项资金绩效等情况。重点审计上述资金规模较大的项目，突出对重点项目、资金、单位及环节开展审计。

重点政策落实情况。检查有关地区和部门单位贯彻落实土壤污染防治行动计划、土壤污染防治法等工作开展情况；关注相关政府或部门是否按“土十条”、土壤污染防治法的要求制定相关政策，是否在规定的时间节点内完成各项工作。

重大项目推进情况。关注农用地土壤污染防治重大项目的推进实施情况，重点揭示农用地土壤污染防治中存在的重大风险隐患、资源损毁、生态破坏、环境污染等突出问题。关注是否存在审核把关不严、虚假审批等现象；关注是否达到治理方案预期目标；关注项目实施过程中是否对污染土壤的处理过程严格管控，最大化降低二次污染风险；关注治理后的危险废弃物是否得到合理的储存与处置，污染地块产出的不达标的农产品是否流入市场。

重点资金保障和管理使用情况。关注财政资金保障和及时下达情况，关注专项资金是否严格按照用途使用，是否存在套骗取、侵占挪用等重大违纪违法违规问题。关注是否存在以“三同时”项目顶替农用地土壤污染防治项目骗取财政资金的行为，是否对未污染土地或轻度污染的土地过度修复，浪费财政资金等问题。

（二）实施路径与方法

审计按“五个步骤”实施，即对照标准、查清问题、剖析成因、明确责任、提出建议。如有需要，对需审计的事项提前设计好审计表格并及时下发，尽早完成填报回收，并尽快完成整理、分析、核实。结合审计表格，查看相关资料和现场情况，做好以下事项的审计：

收集政策制定情况。结合全国土壤污染防治先行示范区建设，抽查有代表性的地区进行审计；选择重点抽查地区。从各级政府或部门收集农用地土壤污染防治相关的制度，审查制度有无与中央及地方政策相违背或明显偏离政策指导方向的情况；关注土壤污染防治是否履行相关重大决策程序，是否存在违规决策导致的重大土壤污染事件；关注各部门是否建立共享联动机制，还存在哪些数据共享的难点问题。

审前调查了解，做好前期数据收集。一是向环保等相关部门摸清农用地污染治理试点项目清单；二是向各级财政部门了解资金拨付及配套情况，关注是否存在资金闲置、挤占和挪用等情况；三是项目业主单位对资金的使用管理情况，关注项目进展有无未按期开工或完工的情况；四是检查项目运营情况，关注已完工项目是否正常运行，是否存在项目建成闲置未用，未达到预期效益等。

关注项目建设进展情况。通过汇总、统计、分析审计调查项目进度表，了解项目的建设进度等情况。以农用地污染治理试点项目，中央及省、市重大环保专项资金扶持项目，重金属污染综合治理等项目为基础，重点抽查项目推进缓慢的项目，以及资金规模、影响较大的项目，现场查看项目建设情况并审查相关项目报建、财务支出资料等，按照审计内容要点进行检查。

关注项目治理效果。对抽查项目，收集项目建设全过程资料，对已完成建设的项目，通过询问、现场查勘、收集项目实施过程中的治理修复方案、效果评估报告及专家意见等资料的方式，了解治理后的效果。挑选已完工验收项目实地查看，检查项目完工及后期运营情况，是否达到预期效果。仔细分析治理前后的各项报告，对比场调报告、治理方案中的监测点位数据和治理后的效果评估报告中的监测数据，分析指标治理前后的指标值变化，谨防数据造假。

在此过程中，必要时协同相关部门及科研院校，借助专家力量，对修复方案、实施效果等进行评价。

农用地土壤污染防治政策跟踪审计的难点

一、污染底数不清，基础数据缺乏，数据共享难

农用地土壤污染防治项目点位多、空间广、范围大、跨度长，审计抽样勘查无法反映项目整体情况，而审计人员难以大范围勘查。审计过程中需要融合各个部门的信息数据进行分析，而农用地土壤污染防治政策跟踪审计项目涉及生态环境、农业农村、自然资源等众多主管部门。最近一次的全国土壤污染状况详查工作虽已结束，但数据因保密的原因暂未公开，审计部门很难取得农用地污染面积、分布及对农产品质量影响等基础数据，甚至相关治理责任单位之间都未能实现数据共享。底数不清，导致对治理的必要性、恰当性等都无法进行准确评价。

二、污染程度判定不直观、不及时，治理效果难以评定

农用地土壤污染防治政策跟踪审计涵盖国土资源保护、水土气环境治理、农产品质量安全、重金属及有机物污染防治等多个专业学科领域，技术性较强且专业特色明显，要求较高的环保专业素质。在采样、监测、防控、修复方案评价、效果评估的过程中，需要用到相对先进和专业的技術设备和方法手段。土壤成分复杂、污染源来源广，污染程度很难凭肉眼看出，需要依赖专业机构借助专业设备出具结果。在现阶段，土壤污染物快速检测与动态监测技术匮乏，审计人员更多的是直接从相关单位和部门获取所需的专业数据和资料，或者借助环保部门现有的专业检测设备和技术来取得。审计部门缺乏有效的外部专业信息获取途径和检验手段，在一定程度上限制了数据的真实性、客观性。

三、治理责任难以界定，容易被推脱认为是历史遗留问题

农用地土壤污染较为隐蔽，具备累积性、时滞性、潜伏性等特点，是“看不见的污染”，长期积累会对人体持续损害。污染物如何从良田转移至可食用农产品的经过并不清晰， 对人身造成的可能性损伤难以直接判断，是“难以被察觉的损害”，因此人们常常忽视污染物的健康威胁。加之因历史欠账多、污染底数不清，其污染和治理责任难以界定，容易被推脱认为是历史遗留问题。

审计建议

一、加强对国家重大政策学习，转变审计理念

作为审计人员，一定要加强对国家各项政策法规、方针政策的学习，提高政治站位，树立“人与自然和谐”的生态文明观和审计观，站在关乎国家可持续发展的角度看待问题，准确认知发展与保护的关系，从而客观公正地反映问题。对于现阶段农用地土壤污染防治审计工作，审计人员还应分清现实与挑战，在实践中积累经验教训，在关注资金拨付、分配及使用的同时更加强调政策本身及其绩效，以专业判断能力最大程度地发挥审计监督与服务职能。

二、加强专业知识学习，提升专业判断能力

农用地土壤污染防治政策跟踪审计涵盖国土资源保护、农产品质量安全等多个专业学科领域，每个领域都可以细分为众多子领域，这就要求审计人员保持专业学习的热情，熟练掌握被审计单位政策依据、专业知识等。在遇到某些模棱两可的问题时，审计人员能够具备更客观、准确的认知与判断。

三、积极开拓思路，创新审计方式方法

农用地土壤污染防治政策跟踪审计属于比较新的领域，没有固定的模式或章程可循，审计人员可以大胆创新，创新审计方式方法。如对于大项目，审计人员可以利用“3S”等新技术获得地理数据信息，更加全面、直观地了解项目整体情况。审计人员可以通过人工智能、数据挖掘等开展关联分析、聚类分析等，捕捉问题、疑点，深入探究因果关系，进而更为客观地评价政策落实情况。

四、部门联动，统筹运用外力外智

一是审计机关应加强与生态环境、农业农村、自然资源等部门的交流沟通，建立无缝衔接的数据共享平台，以及协助开展延伸调查的协调机制。二是审计机关要加强审计系统的双向联动交流机制，形成环境资源信息的共享网络；统筹项目实施，结合经责审计、资源环境审计等一并进行，共同研究、探讨解决问题的措施与办法。三是审计机关可协同相关部门及科研院校，聘请专业人士参与审计，补齐补强审计人员专业短板。（作者单位：长沙市审计局）