中国式现代化引领国土空间格局优化的理论逻辑、现实挑战与政策方向

蔡之兵

（中央党校（国家行政学院）经济学教研部，北京 100091）

党的二十大报告明确提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。同时，党的二十大报告也要求构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。作为国家经济社会发展的根本载体，推进中国式现代化道路必然要以稳定健康的国土空间格局为前提。有鉴于此，本文将对两者关系进行深入分析，指出中国式现代化引领国土空间格局优化的内在逻辑，并围绕中国式现代化道路的发展要求，提出构建支撑中国式现代化的国土空间格局的根本方向和政策建议。

1 国土空间格局是国家现代化的核心要素

历史与实践都已证明，各个国家现代化目标的实现既要遵循现代化进程的一般规律，也要着力探索符合自身基本国情的适宜路径。其中，现代化进程的一般规律指的是任何国家的现代化进程都必须以提高经济发展水平为前提，逐步构建与经济发展基础相匹配的国家与社会治理结构，并最终实现整个国家的现代化[1]。而后者则强调不同国家的国情不同，即使面临相同的现代化发展目标与发展任务，所能选择的现代化发展路径也截然不同。因此，对绝大多数国家而言，如何找到适合自身发展禀赋的现代化路径已经成为重要挑战。

进一步分析，在决定国家现代化发展路径必然存在差异的诸多因素中，各国的国土空间基础情况及其所形成的开发保护格局是核心要素之一。一方面，经济发展的本质是各种生产要素配置组合的过程，而由要素数量结构所决定的要素相对价格，会对一个国家的产业发展产生直接影响。另一方面，除了国土空间的自身情况外，国土空间的开发保护质量也会对现代化进程产生重要影响，这不仅是因为国土空间开发效率是经济产业发展效率的直接体现，包括国土空间的生态保护、城乡居民的居住成本、不同空间的协调程度等问题，同样会对现代化进程的质量产生冲击。可见，任何一个国家的现代化道路都与自身国土空间“先天”的基础禀赋与“后天”的开发保护质量密不可分。

中国式现代化道路同样如此。在过去几十年的发展过程中，地域辽阔的国土面积、丰富多样的自然资源、较为显著的区位优势、科学合理的空间开发战略、系统周密的空间保护措施，都为中国式现代化道路的成功奠定了坚实基础。然而，随着发展阶段的变化，想要进一步提高整个国家的现代化发展水平就将面临包括如何进一步提高国土开发效率从而继续提升经济量级、如何进一步强化国土保护力度从而提高国土承载能力、如何优化国土开发模式从而实现人与自然和谐共生等难题。想要顺利破解这些难题从而加快推进中国式现代化进程，就必然要求发挥中国式现代化对国土空间格局发展的引领作用，加快构建能够支撑中国式现代化进程的国土空间开发保护新格局。

2 中国式现代化引领国土空间格局优化的理论逻辑

党的二十大报告提出：“中国式现代化，是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色。”这一中国特色就体现于人口规模巨大、全体人民共同富裕、物质文明和精神文明相协调、人与自然和谐共生、走和平发展道路等特征。在这五大特征上，国土空间发展格局都将发挥重要的支撑作用。

第一，实现人口规模巨大的现代化要以高效开发的国土空间为载体。相比于西方现代化道路，中国式现代化道路着眼于实现14 亿人的现代化，其人口规模量级远远高于任何一个西方国家，这也意味着中国式现代化发展道路的实现难度也要高于西方现代化发展道路[2]。其中，考虑国家现代化水平与经济发展的直接因果关系，想要确保中国式现代化道路顺利推进，就必须在实践过程中实现远高于西方现代化发展道路的经济发展效率，这就对中国经济发展模式的质量与效率提出了更高要求。作为经济活动的载体，国土空间格局的开发模式、开发效率与开发质量直接决定最终经济发展的质量与效率[3]。在这种背景下，为了实现人口规模巨大的现代化发展目标，就需要重视国土空间的高效开发利用，通过优化生产要素的空间布局，强化区域经济活动的空间联系，提高要素投入产出效率以及单位国土空间面积的经济产出效率，夯实形成支撑经济高效发展的空间格局。

第二，实现全体人民共同富裕的目标要以协调平衡的国土空间为载体。影响全体人民共同富裕目标的因素众多，与行业差距、城乡差距、职业差距等因素相比，区域发展差距由于能够直接影响上述差距类型，其对全体人民共同富裕目标的影响更为深远[4]。因为区域发展差距的存在，即使个别省份内的城乡居民收入差距开始缩小，省际城乡居民收入差距仍然存在甚至还在扩大。因此，想要实现全体人民共同富裕目标，持续缩小区域发展差距是根本前提。然而，在现实世界中，不同区域发展基础、发展能力、发展禀赋截然不同，最终所形成的居民收入格局也大相径庭。倘若任由市场因素完全支配区域发展过程，区域发展差距就难以缩小并影响最终的全体人民共同富裕目标。因此，必须高度重视国土空间的功能差异，在实现国土空间高效开发的前提下，构建科学合理的经济利益分配机制，加快形成协调均衡的国土空间格局，为实现全体人民共同富裕目标消除空间障碍。

第三，实现物质文明与精神文明相协调的目标要以各具特色的国土空间为载体。在经历数十年的高速发展期后，中国的物质文明建设已经取得巨大进展，广大居民对绝大多数物质产品的需求基本都能被满足。相比之下，精神文明建设则略显滞后，究其根本，关于中华民族优秀传统文化的深入挖掘与开发利用程度不够是重要成因。实际上，中国地域辽阔、历史悠久，不同地区在几千年的发展过程中都形成了各具特色的地域文化并共同组成了整个中华民族的文化谱系[5]。在加快建设精神文明从而实现物质文明与精神文明相协调的过程中，如果能够准确把握中国各地域文化的底蕴与精髓，将其全方位纳入甚至指导各地区的经济发展、主导产业培育、人文环境营造、城市形象构建、文化旅游联动等领域，最大程度发挥中华民族优秀传统文化对精神文明建设的引领带动作用，这不仅有利于中国精神文明建设水平的提高，对最终提高物质文明与精神文明的匹配程度也具有重要促进作用。

第四，实现人与自然和谐共生相协调的目标要以绿色低碳的国土空间为载体。自党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义总体布局后，生态文明建设在整个国家发展大局中的地位就越发重要。而实现人与自然的和谐共生不仅是生态文明建设的最终目标，也是中国式现代化的本质要求。人与自然的和谐共生，一方面要求人类的日常生产生活等行为趋向绿色低碳，对生态环境不产生负面影响以及带来直接损害。另一方面，人与自然和谐共生的发展目标更要求人类行为与自然环境能够相互促进，相得益彰。显然，这两方面要求对国土空间的开发与保护行为指明了方向，在继续加大对国土空间保护力度的前提下，应加快构建绿色低碳循环经济发展模式，从经济发展理念的更新、产业发展流程的优化、绿色技术装备的普及等各个领域来加快构建绿色低碳的国土空间格局，营造人与自然和谐共生的系统环境。

第五，实现和平崛起的发展目标要以稳定可持续的国土空间为载体。从后发国家完成现代化进程所面临的挑战看，通过综合国力尤其是军事实力的提升来避免战争扰乱自身现代化进程是重要保障。然而，由于人口规模巨大的条件限制与共同富裕目标的较高难度，中国式现代化目标的实现无疑将历经一段较长时期。在这种过程中，国土空间在水、电、能源、矿石等重要资源供给上的稳定性、抵抗各种自然风险的韧性强度等因素会直接影响甚至决定整个发展过程的平稳性。因此，推进中国式现代化道路要以稳定可持续的国土空间为载体，通过科学合理的国土空间规划、自然资源开发利用规划、生态环境保护规划、自然风险防范化解方案等手段来提高国土空间的风险抗击韧性，确保中国式现代化进程始终处于稳定运行状态。

3 中国式现代化引领国土空间格局优化的现实挑战

第一，为规模巨大的人口提供更好的居住环境要求进一步优化国土空间开发模式。第一个百年奋斗目标的完成，意味着我国已经全面建成了小康社会，但随着经济发展水平的提高，居民的美好生活需要和不平衡、不充分的发展之间的矛盾开始成为当前面临的重要难题。在这种背景下，无论是城市居民，还是农村居民，都会对城市与农村的发展提出更高要求，而生活与居住环境的改善则是重中之重。而从当前城乡发展实践看，大城市尤其是特大超大城市公共产品供给不足、吸纳人口能力不够；农村地区公共产品供给水平低、产业化程度低等问题都极大制约了居民幸福感的提高。对此，未来的国土空间开发既要着力提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，增强城市尤其超大特大城市对劳动力的吸纳力和包容性；也要大力推进乡村振兴战略，扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴，建设宜居宜业和美乡村，全方位增强农村生活的舒适性与吸引力。

第二，推动共同富裕目标取得更为明显的实质性进展要求进一步缩小区域发展差距。党的十八大以来，随着区域协调发展战略的深入实施，我国区域发展差距持续缩小，公共产品均等化水平也不断提高。但与共同富裕的最终目标相比，缩小区域差距还面临很多挑战。如大城市与中小城镇的发展差距正在拉大，2022 年我国已出现24 个万亿GDP 城市，而这24 个城市的经济总量已经达到45 万亿元，占全国121 万亿元经济总量的比重已经超过37%。又比如南北区域的发展差距也面临持续拉大的压力，2012 年北方地区的经济总量占全国比重仍然超过42%，2022 年这一比重已经下降至35%（根据2022年各省份、各城市统计公报数据测算而得）。因此，在未来的国土空间开发过程中，需要采取更为有效的区域政策体系，加快缩小区域发展差距并助推共同富裕进程。

第三，加快建设精神文明要求进一步挖掘与发扬中国多样化的地域文化。精神文明内涵丰富，所涉及领域众多，但文化领域无疑是核心主体之一。在中国经济的世界影响力与日俱增的背景下，如何进一步增强中国文化要素的影响力、传播力与吸引力，对实现物质文明与精神文明的协调发展具有重要意义。然而，当前中国各地的文化产业发展、文化产品供给仍然略显薄弱，整个发展战略对类型众多的地域文化挖掘与开发不够，这也使得我国不同城市的建设往往呈现千城一面的特点，难以体现自身文化属性。随着文化因素在国际交往与竞争格局中的地位提升，未来的国土开发应更加重视发挥中国地域辽阔、文化多元的优势，积极塑造系统化、特色化、市场化的产业产品体系。

第四，人与自然和谐共生的目标要求探索出科学合理的生态产品价值实现机制。人与自然的关系往往会因为经济利益的驱动而陷入相互冲突的境地，尤其对欠发达地区而言，倘若不能找到稳定的生态产品价值实现机制，实现人与自然的和谐共生就无从谈起。然而，从当前的生态产品价值转换实践看，虽然很多地区已经探索出包括大力发展生态农业、建设生态旅游景区等思路和举措，但从最终的转换效率与规模看，目前仍然缺乏稳定的、持续的、足够规模的生态产品价值实现机制，未来的国土保护也应立足于此，强调开发性保护，努力探索更为通畅和科学的生态产品价值实现机制。

第五，日益严峻的国际政治、经济、产业环境给国土空间格局优化提出了全新挑战。作为支撑现代化进程的载体，国土空间也应根据发展环境的变化而进行变革。比如面对不确定性逐渐增加的外部环境，我国也应更加重视经济产业尤其是涉及国计民生产业的均衡布局；为应对个别国家对我国高科技产业的打压举措，我国要加速谋划布局科学、系统的产业与区域耦合系统，从优化国土发展格局的角度，全方位增强我国经济系统抵御外部风险的能力。

4 中国式现代化引领国土空间格局优化的总体原则

人口规模巨大、和平崛起与共同富裕目标要求整个国家发展过程能够长期处于高水平的稳定状态，而人与自然和谐共生、物质文明与精神文明相协调目标又要求发展过程能够处理好经济发展与生态环境、精神文明建设等领域的关系。因此，中国式现代化引领国土空间格局的优化过程须立足整体区域与个体区域的关系，在不断提高整体区域发展水平的同时，通过构建科学合理的利益协调机制，确保个体区域的发展水平也能持续增长。为了更好阐释这一过程，可运用区域利益概念对国土空间格局的优化思路进行深入分析。

4.1 区域利益的概念

同居民将财富等对象视为利益的看法相同，区域在发展过程中同样会产生利益[6]。但与居民的利益相比，区域利益拥有多个不同的利益主体，即使利益产生于同一个发展过程，这些不同的主体所主张或拥有的利益也不一致。如在某一区域的发展过程中，中央政府、地方政府、企业、居民等主体的利益主张就截然不同：中央政府以区域的稳定持续发展为最大利益、地方政府则将区域经济增长速度作为主要目标、企业主体毫无疑问地会追逐利润增长、居民主体则更看重公共产品的供给水平。可见，不同主体的利益主张与诉求并不相同，由此引发的分歧也就司空见惯。为了有效应对这种多利益主体引发的矛盾，协调区域利益关系既要求关注整体区域利益的增长，即“做大蛋糕”。与此同时，随着经济发展阶段的变化，个体利益分配情况逐渐成为影响不同区域主体跨区域行为的关键变量，如何处理好区域利益关系即“分好蛋糕”就显得越发重要。

4.2 中国式现代化进程面临的空间难题

中国式现代化既是囊括所有领域的现代化，也是包含所有区域的现代化。然而，众所周知，中国区域之间在自然环境、资源承载、发展要素等方面存在巨大差距，国土空间功能定位也截然不同，这就意味着不同区域实现现代化的路径并不一致。作为增长极地区，经济发达地区探索和实现现代化目标的重点是加快形成与经济基础相匹配的精神文明体系、生态环境体系；而欠发达地区则更需重视如何尽可能加速经济发展。而除了以经济发展水平划分得到的区域类型外，还有很多经济发展功能和能力已经相对弱化的地区，如农产品主产区、生态功能区、自然环境脆弱区、老工业基地等区域的现代化之路所面临的挑战与困难就更大了。

进一步分析，探索不同区域的现代化路径，其难点在于协调不同类型区域关系并构建科学合理且可持续的利益协调机制。在一个国家内部，不同区域之间的经济发展能力总存在强弱之分，同时很多特殊地区也不具备发展经济的功能，在这种情况下，如何通过构建科学合理的利益协调机制来促进这些区域的长期发展则是重中之重。然而，不同于国家与区域的利益关系，区域与区域的利益关系往往难以处理，这是因为相比于国家治理结构与制度的纵向贯穿性，区域之间的利益协调机制缺乏足够坚实的制度基础。以跨区域生态补偿为例，随着生态保护重要性的提升，跨行政区域的生态保护合作越来越普遍，但如何在这些区域间构建科学合理的生态补偿机制则长期面临巨大挑战，比如生态补偿标准的科学确定、生态补偿主体的合理界定、生态补偿模式的可行探索，目前都是构建稳定可持续跨区域生态补偿机制面临的长期难题[7]。

4.3 国土空间格局优化的原则：从区域利益共增到区域利益同增

虽然由多个区域组成，但中国式现代化道路绝非由一条条独立的区域现代化路径所组成，而是一条系统完整的现代化道路。因此，中国式现代化进程的推进既要提高整体区域发展水平，这是实现共同富裕与和平崛起的根本保障。同时也要重视个体区域利益的发展，尤其是要对生态功能区、欠发达地区的发展予以倾斜，使得这些地区也能够顺利完成现代化进程。在这种情形下，构建支撑中国式现代化的国土空间格局就需遵循从区域利益共增到区域利益同增的演变逻辑。

区域利益共增逻辑立足于“做大蛋糕”，强调中国式现代化进程应充分发挥国土空间的整体功能，重视区域之间的协同匹配网络建设，实现经济发展的规模效应，尽可能地发挥整个国家的经济增长潜能，以达到更高的经济增长上限。相比之下，区域利益同增逻辑立足于“分好蛋糕”，在国土空间发展潜力充分挖掘的前提下，要根据不同区域的功能定位，按照各类区域所承担的国土功能及其为整体发展所做出的具体贡献，制定科学合理的利益分配机制，稳步持续地提升各个区域的现代化发展水平。

5 中国式现代化引领国土空间格局优化的政策建议

自此至2035 年，是中国式现代化进程的关键时期，第二个百年奋斗目标和中华民族伟大复兴目标能否最终实现，这一时期的中国式现代化进程质量将至关重要。为了更好发挥国土空间格局对中国式现代化进程的支撑作用，依据区域利益共增到区域利益同增的建设逻辑，未来国土空间格局的发展需坚持如下方向。

第一，以国土规划为基准，强化国土功能定位的约束性。规划是约束发展、引领发展、促进发展的有力工具。规划水平的高低、约束能力的强弱直接影响发展效果。习近平总书记曾指出，“规划科学是最大的效益、规划失误是最大的浪费、规划折腾是最大的忌讳”。在这一理念的指导下，对中国发展起到“一张蓝图干到底”作用的《全国国土空间规划纲要（2021—2035 年）》已于近期编制完成。为最大程度发挥这一规划纲要对国土空间格局发展建设的约束作用，要重视不同空间尺度国土空间规划的深度融合。这是因为在全国层面国土空间规划纲要的编制过程中，很多地方也开始同步编制自身的国土空间规划，而随着全国层面国土空间规划纲要的编制完成，各地的国土空间规划应以顶层的国土空间规划为依据，以国家对本地的国土空间功能定位为根本，重新调整完善自身的国土空间规划、产业发展规划和城市发展规划等规划内容，实现国家发展战略与区域发展战略在国土空间功能定位上的深度融合。

第二，以发展质量为方向，提高整体区域经济发展水平。党的二十大报告明确指出高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务。可以认为，中国式现代化进程同样也是高质量发展进程，没有高质量发展作为前提，旨在实现共同富裕与和平崛起的中国式现代化进程也难以实现。首先，要继续鼓励经济发达地区加快发展。得益于局部地区率先发展的政策，发达地区为中国式现代化发展道路的形成发挥了举足轻重的作用。在国际经济形势与国内发展阶段出现重要变化的背景下，中国式现代化发展水平的继续提升、发展模式的继续优化、发展效果的继续显现，仍然高度依赖于这些增长极地区的持续发展。因此，应继续鼓励和引导这些地区坚持以经济发展为中心，树立高质量竞争意识，加快构建高质量竞争体制，为中国式现代化进程奠定坚实的经济基础。其次，要深入实施区域协调发展战略。与西方现代化发展道路相比，中国式现代化发展道路的最大底气在于巨型规模市场优势，这使得中国式现代化无需通过对外扩张来掠夺其他国家的资源与财富从而形成现代化的动力。因此，为了确保中国式现代化进程的持续稳定，应继续深入实施区域协调发展战略，加快推进全国统一大市场建设，尽快将面积巨大的国土空间转变为规模巨大的市场空间，为中国式现代化进程奠定坚实的市场基础[8]。最后，积极探索地域文化产业化的新发展模式，充分挖掘文化因素对经济发展的支撑作用。要充分认识文化因素在未来国际竞争与地方发展中的重要作用，鼓励各地政府树立长期化、系统化、根本化的发展理念，将文化挖掘、开发与传播作为地方发展战略的重要内容，将产业化、市场化、独特化作为文化产业培育的重要思路，不断提升文化因素在发展过程中的地位。

第三，以承载能力为前提，增强国土空间持续发展能力。大量国家的发展实践都已证明，国土承载能力的下降是制约国家实现长期发展目标的关键因素。因此，在未来推进中国式现代化进程中，应以国土承载能力为抓手，不断增强国家可持续发展能力[9]。首先，加快构建国土资源质量监测预警系统，避免国土空间的过度开发。充分利用遥感卫星、互联网技术、无人机、人工智能等技术，加快构建国土资源质量监测预警系统，严厉禁止与及时遏制经济发展活动对国土资源的过度开发利用，确保国家可持续发展能力。其次，要加快推进国土整治与修复工作。要以国土空间生态修复规划为引领，建立国土空间生态修复信息化平台，针对城市建设用地、农村土地、矿山土地、海岸线等不同类型的国土特点，加快制定国土整治与修复的标准和工程规范，探索建立国土整治修复资金的多元来源机制。最后，科学优化国土资源的使用机制。由于人多地少，中国式现代化进程必然是高效率的现代化，这不仅要求发展模式由粗放型转变为精细型，还要加快优化国土资源的使用机制，以单位土地面积的经济或者税收产出水平作为国土资源分配使用的依据，引领各地区加快实现集约型的高效发展。

第四，以价值转化为工具，探索生态产品价值实现机制。与工农业产品具有清晰的市场定价不同，生态产品的市场定价难度较大，这也使得我国大量的生态功能地区或为生态保护作出巨大努力和牺牲的地区难以持续得到科学合理的补偿，这对中国式现代化进程也会产生巨大的阻碍作用。破解这一难题的关键在于探索出可行有效的生态产品价值实现机制。首先，加快推进生态资源确权登记。要承认自然资源的经济权益与生产要素地位，利用先进的监测技术手段，尽快开展全国生态产品基础信息调查，摸清全国各类生态要素的数量、质量与分布情况，同时加快健全自然资源确权登记制度，按照统一隶属判断规则，在清晰界定生态资源产权主体的基础上，合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属，为生态资源实现市场价值转换提供前提条件。其次，加快建立生态产品价值评价体系。生态产品价值评价体系是决定生产产品能否顺利实现市场价值的关键。应根据不同生态产品的功能属性与影响区域行为的具体机理，探索制定生态产品价值核算规范，明确生态产品价值核算指标体系、具体算法、数据来源和统计口径等，推进生态产品价值核算标准化[10]。最后，鼓励探索生态产品多元化的价值实现机制。引导不同地区基于自身生态要素禀赋，瞄准市场需求，分门别类地探索多元化的生态产品价值实现机制，既引导生态资源丰富地区积极发展第一产业，通过打造高附加值的农产品品牌来产生经济效益，也可支持相关地区将生态资源作为生产要素，积极引入对水质、空气质量要求较高的制造业企业，通过发展实体经济来实现生态产品价值转换。

第五，以利益同增为核心，不断深化区域利益协调机制。面对助推所有地区都实现现代化的发展要求，中国式现代化进程需要立足于多重区域利益关系，通过不断深化区际利益协调机制来发挥作用。一方面，加大中央政府的统筹协调力度与资金支持力度。实践已经证明，依靠区域之间的内部协商，很难解决区际利益关系难题。在这种背景下，应加大中央政府的统筹协调力度，对不同地区的发展功能与发展贡献进行精准定位，并建立规范化与制度化的财政转移支付机制，确保区域利益分配格局始终处于相对稳定状态。另一方面，加快完善纵向补偿与横向补偿制度。城市化地区、农产品主产区、生态功能区是国土空间格局的三大主体，相比于城市化地区，后两者的功能定位决定了他们的发展模式和发展收益必然与城市化地区存在较大差异[11]。对此，应加快完善纵向补偿与横向补偿制度。纵向补偿上，对生态功能区，中央和省级财政应参照生态产品价值核算结果、生态保护红线面积等因素，完善重点生态功能区转移支付资金分配机制；对农产品主产区，应依据粮食产量的动态变化及其粮食产量占全国粮食总产量的相对比例，设置粮食奖励基金，保障农产品主产区种粮的积极性以及经济利益。横向补偿上，对生态功能区，应引导生态受益地与生态产品供给地进行协商，在明确补偿下限标准的前提下，鼓励双方积极探索多元化的横向补偿机制；对农产品主产区，应根据各地的粮食产量与消费量的缺口，制定粮食生产基金横向补偿方案，支持粮食缺口日益扩大的地区向其他地区进行转移支付。

6 结语

中国式现代化是实现中华民族伟大复兴的必然路径，伴随着国际发展环境与国内发展阶段的变化，大力推进中国式现代化进程必将面临诸多挑战与困难。作为经济社会发展活动的载体，国土空间的承载能力、开发效率、协调质量、健康程度、稳定机制都将对中国式现代化进程的顺利实施产生较大影响。对此，为确保国土空间能为中国式现代化进程提供坚实基础，就必须立足两者之间的内在联系，坚持以中国式现代化的五大本质特征为统领，不断优化国土空间格局，持续增强国土空间的可持续发展能力与风险抵御能力，这也是未来国土空间格局高质量发展的根本方向。