以制度型开放推进实施自贸试验区提升战略

全毅　王春丽

[摘要] 自由贸易试验区承担着为国家试制度的战略任务，在商事制度改革、服务业扩大开放、构建高质量市场经济体制方面取得了显著成就。面临国际经济格局加速演进的新形势和我国新一轮开放格局提出的新要求，自贸试验区要针对在贸易与投资规则、标准与管理开放程度等方面同国际经贸规则存在的差距，按照国家双循环新发展格局与改革开放新任务的需要，对标国际高标准经贸规则，推进规则规制开放，推进标准与管理对外开放，进一步打造市场化、法治化、国际化营商环境，以制度型开放推进实施自贸试验区提升战略。

[关键词] 自由贸易试验区    制度型开放    国际经贸规则    高水平开放型经济体制

[中图分类号] F127  [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2023）04-0041-08

[作者简介] 全毅，福建社会科学院亚太研究所所长、研究员，研究方向：亚太地区经济发展与区域合作；王春丽，福建社会科学院亚太研究所研究员，研究方向：宏观经济、农业经济等。

自贸试验区作为新时代改革开放的新高地，稳步扩大制度型开放，既是我国推动构建新一轮对外开放格局的必然选择，也是推进实施自贸试验区提升战略的重要内容。自贸试验区自设立以来，本着为国家试制度的战略任务，在政府职能转变、商事制度改革、深化对外合作、构建开放型经济新体制方面发挥了重大作用，但面对开放发展新阶段新要求以及对标国际新一轮经贸新规则，自贸试验区建设仍存在诸多不足和问题。在目前中美博弈加剧，新科技竞争日益激烈，构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局的背景下，如何以自贸试验区制度型开放推进实施自贸试验区提升战略，值得深入研究。

一、推进自贸试验区制度型开放的现实背景

党的十八大以来，为了加快构建开放型经济新体制和推进制度型开放，我国从东到西、从南到北先后设立了21个自贸试验区，全方位的对外开放格局基本形成。各自贸试验区大胆探索、勇于突破，目前已累计向全国复制推广制度创新成果278项，自行复制推广的制度创新成果达千余项，为构建开放型经济新体制提供了可靠的改革经验。虽然自贸试验区制度创新已取得显著成效，但面临加速演进的国际经济格局以及开放发展新阶段新要求，自贸试验区建设仍任重而道远。

1. 国际经贸形势发生深刻变化

一是中美战略博弈加剧。2018年美国两党经过多年争论正式达成共识，将中国定位为“首要战略竞争对手”，对中国掀起“贸易战”“科技战”和“舆论战”，组建遏制围堵中国的国际联盟。美国从“重返亚太”到推行“印太战略”，组建美日印澳“四方安全对话”机制和启动印太经济框架谈判，试图改变中国周边的战略环境，挑动中国周边国家和地区与中国的矛盾争端。与此同时，美国组建芯片联盟，在国际上推动“去中国化”和选择性“脱钩”，加上新冠疫情冲击全球供应链的稳定性，导致供应链短链化和区域化。美国的遏制政策对我国产业升级造成严重的负面冲击，跨国企业为保证供应链韧性推行“中国+1”模式，加速供应链与价值链重构，中国面临产业外迁和转移的巨大压力。在原材料和劳工成本持续上升的情况下，需要从制度层面降低企业的制度交易成本，改善我国营商环境。

二是全球经济区域化与全球治理碎片化。全球大国竞争从经济之争转变为规则之争、制度之争和主导权之争。全球治理体系加速演变，国际经贸规则加速重构。2018年以来，《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）、《欧盟—日本经济伙伴关系协定》（EJEPA）、《美墨加三国协议》（USMCA）等高标准区域贸易协定相继达成生效，正在引领新一轮国际经贸规则重构，形成货物—服务—投资三位一体的国际经贸新规则体系。这些区域贸易协定具有全面性与高标准性、排他性和保护性、对等开放与公平贸易、边境内规制融合、以价值观和意识形态划线阵营化为核心等重要特征。以美国为首的西方国家正在将这些新规则推向美国—欧盟贸易与技术理事会（TTC）、印太经济框架（IPEF）以及世界贸易组织（WTO）等多边贸易体系。这些国际经贸新规则在货物贸易、服务贸易、投资规则、国有企业、数字贸易、劳工标准、竞争中性、知识产权保护、环境保护、市场经济导向等方面，拉大与我国规则的差距与分歧。而制度差异已经成为我国对外制度碰撞与摩擦的重要根源，如果不能适应国际经贸规则新一轮重构，我国国际经贸环境将迅速恶化，发展的国际空间也将受到严重挤压。维护稳定的国际经贸环境，需要对标国际先进规则推动制度型开放，对外构建高标准开放型经济体系，对内构建高质量市场经济制度，且具有高度紧迫性。

2. 我国新一轮对外开放格局构建提出新要求

未来五至十年是中国式现代化建设的关键时期，构建双循环新发展格局，由高增长向高质量发展面临经济下行、预期转弱、经济转型压力增强等困难局面。一方面，為因应国际经贸规则重构，我国积极推动并签署了《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）。但RCEP仍然是传统的自由贸易协定，与CPTPP、EJEPA、USMCA等高标准区域贸易协定在规则方面存在巨大差距。因此，积极推动申请加入CPTPP、DEPA等国际高标准经贸协定，表明了我国对外实行高水平开放，对标国际高标准规则、规制、管理和标准，构建高质量市场经济体制的坚定意志和决心。

另一方面，我国开始紧锣密鼓地部署国内市场经济规制与标准一体化改革进程。2018年底中央经济工作会议明确提出，要推动由商品和要素流动型开放向规则、规制等制度型开放转变。十九届四中全会明确要求加快“推进规则、规制、管理、标准等制度型开放”。2022年3月，商务部明确提出，在有条件的自贸试验区开展对接国际高标准推进制度型开放试点，并部署全国统一大市场法规建设。党的二十大报告强调，要“稳步扩大规则、规制、管理和标准等制度型对外开放……加快建设海南自由贸易港，实施自贸试验区提升战略，扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。制度型开放可以定义为通过跨越国境的贸易投资规制与生产中的管理与标准融合，来降低生产与服务合作中的制度摩擦与协调成本。其外延包含对外开放和对内开放两个层面，对外开放更强调与国际高标准经贸规则对标推动制度创新，对内开放更强调国内规则、规制、管理与标准的一体化构建国内统一大市场。因此，制度型开放既是实施自贸试验区提升战略的基本内容，也与新一轮开放的时代特征相吻合。

建设自贸试验区是中国特色社会主义进入新时代，党中央、国务院审时度势，从统筹国际国内两个大局的高度做出的重大决策。它以对标国际先进经贸规则为导向，以制度创新为核心，适应我国对外开放由政策激励型向制度开放型迈进的需要，具有更高水平对外开放的时代特征。随着“放管服”改革纵深推进和政府行为的规范化，需要将过去灵活性较高的政策型开放转变为相对稳定的制度型开放，以制度、规则、规制、标准等形式，将这些改革固定下来，增强我国改革开放政策的透明度和可预见性。

二、自贸试验区现行制度与

国际高标准经贸规则的差距

为了实现制度创新和扩大开放，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和党的二十大报告对我国推行制度型开放进行了顶层设计。根据中央文件的相关表述，我国目前的制度型开放主要涵盖规则、规制、标准和管理等方面的开放。对此，我们需要相应对自贸试验区现行制度进行审视，从中发现自贸试验区现行制度与国际高标准经贸规则存在的差距，作为今后实施自贸试验区提升战略的目标与改革发展方向。

（一）贸易与投资规则需要放松管制

1. 对标货物贸易高标准开放压力较大

高标准贸易便利化实行更加开放的市场准入，而我国自贸试验区仍未全面开放市场准入。在关税取消和免除方面，当前我国自贸试验区适用的最惠国关税税率中，零关税产品的税目仅占8.42%；虽然加入RCEP后，我国自贸试验区与RCEP成员国之间最终有90%的产品实现零关税，但与CPTPP高达99%的零关税税率相比，还有较大的关税取消和免除空间。相较于CPTPP取消对再制造货物的关税和限制性措施，我国自贸试验区对再制造货物的市场准入仍有限制，如严格禁止进口属于《禁止进口的旧机电产品目录》的再制造货物。高标准贸易便利化要求对进出口货物进行税则归类和原产地规则等做出预裁定，同时鼓励成员方就海关估价、关税减免和关税配额等做出预裁定，而我国自贸试验区只对商品税则归类做出了预裁定。高标准贸易便利化要求海关公布货物放行时间，特别是易腐货物规定在最短时间内放行，但我国自贸试验区没有公布平均放行时间，对快速通关的商品也存在随机性。

2. 投资规则自由化程度有待提升

虽然我国自贸试验区已参照国际惯用的高标准投资规则实施“准入前国民待遇+负面清单”监管模式，但是从负面清单长度看，《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2021年版）》仍有27条，投资市场准入仍然有待进一步开放。尤其在对服务业的特别管理措施方面，仍有8类22项，涉及物流、教育、文化、医疗、商务、电信、数字技术和数字内容服务等领域。CPTPP在“业绩保护”章节提出，任何缔约方对其投资者的投资设立、获得、扩大、管理、经营、运营、出售或其他处置方面，不得施加或强制执行任何业绩要求，或强制要求作出任何业绩承诺或保证。我国自贸试验区投资市场准入限制性措施仍然较多，而且与国际法律条文相比，我国外商投资相关法律包括负面清单制度，具有政策透明度不足、缺乏稳定性及操作性不强等缺点。我国自贸试验区负面清单的立法依据主要是一些行政法规，如以“某些行业的开放由某些法律法规另行规定”为内容条款，此类条款具有相当大的不确定性，导致外商投资风险增加。

3. 跨境服务贸易领域的限制性措施比较复杂

作为国际高标准经贸规则，CPTPP不仅设置单独章节规定了跨境服务贸易，并在规定内容上涵盖了三种服务提供模式，包括跨境提供、境外消费和自然人流动。与之相比较，海南自贸港跨境服贸负面清单作为国家层面出台的首张跨境服务贸易负面清单，是我国自贸试验区探索服务业扩大开放的最新实践。该清单共包含11类70项特别管理措施，在跨境服务贸易开放方面只涉及商业存在和自然人移动，对跨境交付与境外消费几乎没有涉及。因此，目前我国自贸试验区的服务业引资领域主要集中在影视、旅游等服务业领域，而民生服务领域推进有限。同时，由于受现有政策约束较大，对负面清单已经放宽市场准入的金融、文化、电信等领域的相应外商投资难以有新突破。如服务业国际投资（即商业存在）领域仍然需要申请许可证，所谓的“旋转门”问题仍未解决，导致部分试验任务因制度制约难以落实，如在医疗、教育、金融等敏感行业的开放措施无法落地。

4. 数字贸易规则与国际先进规则差距明显

一是存在歧视性待遇。《美日数字贸易协定》、CPTPP、《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）制定的规则要求实现数字产品零关税和非歧视待遇。尽管我国自贸试验区法律并没有对境外数字产品明确规定歧视性内容，但基于意识形态安全考虑，在具体政策措施方面存在歧视性待遇。二是数字知识产权保护滞后。CPTPP对源代码知识产权进行保护，明确提出“不得将要求转移或获得另一方的人所拥有的软件源代码作为在其领土内进口、分销、销售或使用该软件或含有该软件的产品的条件”。而我国自贸试验区在现行数字知识产权保护领域的制度创新不足，导致数字产品侵权盗版问题突出、软件对源代码著作权保护不足、对数据资产的价值保护仍是空白等问题。三是本地化限制仍未放开。国际先进规则将数据跨境自由流动置于优先地位，并要求取消本地化储存限制；而我国自贸试验区将公共政策目標和信息安全置于数据跨境流动的优先地位，对数据本地化的要求也未取消。

（二）标准与管理开放程度有待大幅提高

当前，全球高标准经贸协议已经将议题聚焦于与制度体系和监管模式相关的规则、规制、管理和标准等方面，推动标准开放、竞争中立、流动自由和监管一致成为发展的重点。与之相比较，我国自贸试验区在管理与标准方面，仍处于初步开放阶段，提升与创新的空间都很大。

1. 标准开放程度亟待提高

从内在特性看，标准制定需要遵循“协商一致”原则，制定透明度和国际化环境符合标准化开放程度提升的内在需求。在CPTPP、RCEP等自由贸易协定（FTA）中，关于标准的规则逐步增强、清晰。为提升自身在国际标准化组织中的话语权，美国高度重视发挥区域标准合作的作用，欧盟标准化战略也强调要强化欧盟在全球标准方面的领导力。但我国自贸试验区采认国际标准和标准国际化程度都比较低，这主要与我国当前整体标准开放程度较低有直接关系。一方面，我国国际标准采用率仅为29.55%（2018年底），远低于发达国家50%以上的高水平。另一方面，我国标准国际化率更低。以我国标准化程度最高的机械行业为例，其标准存量超过10000条，居各行业之首。但目前国际主流标准包括日本工业标准（JIS）认证、美国保险商实验室（UL）认证以及欧盟电子电气设备的三大环保指令认证，都没有将中国机电行业标准列入其中。中国在国际电工委员会（IEC）、国际标准化组织（ISO）和国际电信联盟（ITU）中的参与度和话语权也严重缺失。

2. 市场公平竞争环境亟待完善

CPTPP与USMCA从竞争政策、国有企业和指定垄断两个部分，分别在竞争法限制竞争商业行为，确保竞争法执行的程序公正、透明度及国有企业，非歧视待遇和商业考虑，非商业援助、损害、透明度等方面有所约定，以此规范区域内国有企业参与市场竞争需要遵循竞争中性原则，防止非市场行为损害市场经济公平运行。然而，我国自贸试验区内的国有企业在参与市场竞争中仍有“非中性”的表现，在市场准入、项目招标、政府监管、财税补贴、政府采购、信贷融资等方面仍存在诸多不平等竞争，不仅财政补贴、隐性担保、信贷债券等各类资源均向国有企业倾斜，而且市场准入限制、政府干预导致的行业垄断事实存在，市场主体的歧视性待遇和不公平竞争仍然存在。虽然近年来我国推动国资国企体制机制改革实现重大突破，但国有企业仍然享受着各类资源的倾斜以及政府多项优惠政策与财政补贴，这不仅与CPTPP的禁止非商业援助原则、欧盟框架中的控制国家（政府）对国有企业的援助制度相抵触，也不利于推动我国国有企业与市场经济深度融合，增强国有企业作为微观市场主体的活力。

3. 人力资源跨境流动限制仍然较多

CPTPP和RCEP鼓励自然人（包括商务人员和专业人员及其家属）的跨境自由流动，要求缔约方提供自然人跨境流动的便利入境签证，以及为从业资格互认提供便利。在从业资格证书互认方面，CPTPP成员国之间相互承认服务提供者的身份资格和工作经验。RCEP也规定加强有关承认专业资格机构之间的对话，鼓励缔约方或相关机构在教育、考试、经验、行为和道德规范、专业发展及再认证、执业范围、消费者保护等领域，制定互相接受的专业标准和准则。但由于我国对自然人流动的态度十分谨慎，我国自贸试验区在外籍人员跨境流动方面仍有较多限制，签证手续烦琐复杂，开放程度普遍低于其他发展中国家。同时，由于我国的人才评价制度更适合本土人才，我国自贸试验区对外籍劳工社会保障及外籍人才评价机制尚未建立。关于外籍人才在中国自贸试验区内的落户政策、社保政策、医保政策，目前没有统一的标准文件出台，对于短期在华工作的外国人缺乏法律保护及社会福利支持，我国自贸试验区在专业人员赴华培训，签证手续简化，对海外青年提供创业咨询、支持与辅导等方面的服务还须加强。

4. 知识产权保护规则仍须完善

CPTPP涉及商标的知识产权保护较TRIPs更为宽泛：保护对象扩展到声音、气味商标等非传统商标类型，明确“域名”“国名”等地理标志应尊重在先商标的规则；保护标准更为明确具体，列明每种知识产权的保护标准，并对执行做出严格规定。由于我国知识产权保护存在侵权犯罪成本低、刑事制裁轻、维权成本高、诉讼周期长、对侵权违法者处罚轻等问题，我国自贸试验区内企业在知识产权保护方面意识淡漠，多数企业没有配置知识产权管理部门和专业人员。商标、专利和著作权等知识产权的行政管理机构分属工商管理、知识产权、文化旅游部门，易造成管理混乱。同时，现行法律制度存在许多漏洞，例如商标保护未将气味商标纳入保护范围，也没有对应的法律保护已经使用的未注册商标，植物保护对育种者新品种保护范围也比较狭隘。当前，自贸试验区在知识产权保护领域积累了许多可复制推广的成果经验，但主要集中在综合管理、公共服务、协作交流等领域，并未探索深层次的立法改革。

三、推进自贸试验区制度型开放的主要思路

2021年7月9日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二十次会议，审议通过了《关于推进自由贸易试验区贸易投资便利化改革创新的若干措施》，赋予自贸试验区更大改革自主权，加强改革创新系统集成，统筹开放和安全，及时总结经验并复制推广，努力建成具有国际影响力和竞争力的自由贸易园区，发挥好改革开放排头兵的示范引领作用。2023年6月1日，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，强调在具备条件的自贸试验区对接相关国际高标准经贸规则，扩大制度型开放。未来自贸试验区应结合国家新战略和自身优势，根据对标国际高标准经贸规则的制度型开放要求，制定具体实施方案，增加政策透明度，着力营造市场化、法治化、国际化一流营商环境，减少对外资和民营企业的准入限制，提高招商引资的质量和水平。

（一）对标国际高标准经贸规则，推进规则规制开放

新一轮国际经贸规则重构主要通过“边境后”措施，将规则制定由经贸领域向非经贸领域延伸，并将规则覆盖范围扩大到成员国境内的竞争政策、法律法规和市场制度等方面。对此，我国自贸试验区要积极把握国际先进经贸规则的重构趋势，立足于市场化、法治化、国际化和便利化推进制度创新，强化生产要素集聚和市场配置能力，将营商环境建设从基本的政府职能转变调整至更高层次的公平竞争市场环境层面，努力营造一流市场化、法治化、国际化的营商环境。

1. 货物贸易便利化改革

一是拓展“单一窗口”功能，并提高通关效率。加快推进跨境贸易各环节对企业服务项目的信息化建设，做实做优跨境贸易一站式、全链条服务。学习新加坡、美国及瑞典等先进的国际贸易“单一窗口”经验，推动国际贸易“单一窗口”数据元标准化建设，将通关流程全覆盖，打通所有关节，有效详细统计各类货物通关时间，提高通关透明度和企业可预见性。国际先进的“单一窗口”均启用世界海关组织的数组模型，且有专门部门负责数据元标准化工作。自贸试验区如能寻求权限突破，则可在国内率先启动“单一窗口”数据元标准化工作。二是探索企业自主申明原产地规则。借鉴CPTPP加强成员国海关间的执法与联络、估价、风险管理等交流与合作，逐步取消官方签发原产地证书的做法，探索建立由企业自主申明原产地，并由政府加强事后核查的制度，简化货物关税归类、海关估价及关税减免等预裁定程序。三是构建“一线放开”与“二线管住”的贸易监管制度。要对保税区和保税港区围栏以内实现“一线”真正放开，关检退居“二线”，免除海关与检验检疫机构的查验，增加对企业的吸引力。简化“一线申报”，除法律法规要求必须进行申报的外，境外货物进入自贸试验区海关特殊监管区域，即“一线”，企业可直接提货、发货，免于向海关申报。取消和最大限度简化境外货物进入“一线”的贸易许可，自贸试验区与境外之间进出的货物除需要口岸检验检疫或必须验核许可证件的货物，包括履行国际公约条约协定，或者涉及安全准入管理的货物之外，企业无需向海关申报，海关径予放行。四是消除关税壁垒，最大限度实施零关税。零关税对境内加工增值企业来说可以真正降低成本。建议阶段性和趋势性地实施零關税和减免进口环节税，在试验的基础上评测风险、把控危机。如率先对先进设备、先进零部件的进口实施零关税和减免进口环节增值税的政策；率先取消维修产品和再制造产品的进口限制和进口关税，继续寻求政策突破，落实进口二手航材、二手汽车、医疗设备免税政策，发展保税维修产业；率先对优质消费品，如衣服、化妆品、药品等的进口实施零关税，满足百姓更高品质需求；做好进料加工贸易与RCEP原产地规则对接工作，发展保税加工业。

2. 推进投资规则改革

一是完善投资领域负面清单管理。缩减负面清单开放市场准入，逐步取消制造业领域的准入限制，大幅消减服务业领域的限制性壁垒。列明负面清单措施对应的法律依据，确保这些市场准入管理措施的合法性。实行更加灵活的管理措施，探索实行承诺式准入等方式。明晰外资准入条件，对于“相对控股”“中方控股”等模糊概念予以明确，压缩“特权”空间，减少有争议的表述；引入法规调整听证程序，保证外商合理期待。二是要实质性减少许可事项。在转变政府行为方式与管理理念方面，探索减少行政审批事项的改革实践，真正从减少企业商业运营成本、障碍和风险等去改进管理方式和政策影响。树立“非禁即入”和准入即准营的市场准入理念，切实减少政府审批事项和“玻璃门”现象，如将核准制改为备案制。三是强化透明度原则和事中事后监管制度。建立与外商投资自由化便利化相适应的法律保障和行政执法体系，提高法律执行力和执法透明度，包括法律、法规以及行政规范应遵守的程序正当性原则。全面落实准入前国民待遇与负面清单管理制度，将前置审批转变为事中事后监管，紧密关注国际投资安全审查相关的法律及案例，完善外国投资安全审查制度。四是推进争端解决机制与先进规则衔接。建立完备的外商投资投诉工作机制，将关注领域扩展至人权、环境、法治、知识产权等公共政策议题。提高适用国际条约和惯例的司法能力，准确适用国家条约和惯例。执行层面，引入投资者—东道国争端解决机制和国际仲裁制度。

3. 推进跨境服务贸易规制开放

一是参考CPTPP跨境服务贸易负面清单制度，对照海南自贸港跨境服务贸易负面清单，制定《中国自贸试验区跨境服务贸易负面清单》，以负面清单的方式对自贸试验区内的跨境服务贸易开放作出安排，大幅提升跨境服务贸易市场准入的自由化程度，对接国际高水平的经贸规则。二是重点探索金融保险、教育文化、医疗养老等服务领域对外开放。金融保险领域，加快探索在自贸试验区实行国民待遇加负面清单的管理模式，率先实行金融开放的负面清单，并对此进行压力测试。重点探索离岸贸易与对外投资的跨境金融服务。参照国际标准化货物进出口和过境的程序，探索资金流、货物流与订单流分离下离岸贸易业务模式，提升转口转卖业务金融服务的自由度和便利性，为具有真实贸易的离岸贸易提供便捷的结算及贸易融资服务。结合自由贸易账户的功能拓展，逐步放松跨境投资方面的政策限制，探索总额管理模式，方便企业、机构或资本所有者对外投资。教育领域，探索取消教育培训机构中外合作办学以及教学管理人员的国籍限制。除义务教育与宗教教育外，其他均开放外资独资经营。扩大学历学位互认，特别是加强与美国、欧盟、金砖国家、新加坡、台湾地区的合作，扩大高等教育学历学位互认范围。开展跨境国际（丝路）远程教育合作，支持“一带一路”沿线国家的高端教育人才来华学习交流。建议采取海南自贸港的相关模式，对本科以上的中外合作办学项目采取省部联合审批，或将审批权下放给当地。文化领域，探索分类分级管理方法，大力发展文化贸易，在推动出版业“走出去”的同时，探索“引进来”，在以中方控制经营主导权和内容终审权的前提下，允许外商在自贸试验区投资院线服务及电影、电视节目、出版物、演出团体等业务，外资和内资依法平等进行内容审查。医疗领域，探索医疗领域按照中欧CAI承诺，取消外资独资医疗机构及医务管理人员国籍限制，在等级评定、专科建设、职称评定、科研立项等方面与国内医疗同等待遇，在外资控股、外籍医生引进、境外人员就医、新药试用、医疗器械使用等领域争取先行先试。养老领域，目前负面清单并未对养老服务进行限制，自贸试验区可尝试引入外资从事养老服务，做好养老需求状况调查，规划布局养老机构建设用地，制定扶持计划等，增强对外资的吸引力。

4. 先行先试数字贸易规则

结合国家数字经济创新发展试验区建设，加紧研究制定适合我国自身情况的跨境数据流动规则，进一步加大数字贸易规则的压力测试力度。一是争取自贸试验区在“数字经济”“电子支付”和“跨境电商”方面标准的制定权和影响力处于国际领先地位，探索中国特色的跨境数据流动规则体系。建议在安全可控的前提下分层次、分领域探索跨境数据流动，在数据自由流动方面对标CPTPP，采用“原则+例外”的模式，探索对个人信息、重大数据进行分类管理，对健康、职业、个性等敏感数据实行跨境传输评估许可，对非敏感数据允许其自由流动及非本地化存储。二是落实增值电信服务开放措施。建议自贸试验区率先探索增值电信外商独资经营开放措施，同时试点相应的事中事后监管措施，为积极稳妥推进增值电信业务进一步对外开放做准备。

（二）推进标准与管理对外开放，打造国际化营商环境

在对标国际高标准经贸规则的过程中，自贸试验区还应聚焦以规制融合为核心的第二代贸易投资政策，实现标准与管理开放，营造标准一致化、竞争一致化与监管一致性的营商环境，提高政府服务水平，提升社会各界在自贸试验区建设中的获得感。

1. 加快推进标准开放进程

推进标准制度型开放、增强中国在国际标准制定中的话语权、维护多边主义经贸规则，对服务新发展格局、内外贸一体化以及全国统一大市场建设都具有重大意义。一是提高国际标准的采标率。国际标准作为一种经贸规则，具有打开市场、形成垄断和自我保护的功能。因此，我国应高度重视采用国际先进标准，并将其转化为本国产品和服务质量标准，大幅提升我国产业发展水平。率先试点开放各类专业服务标准与从业资格互认，便利高端生产要素的跨境流动及提供服务。二是支持我国技术先导企业参与国际标准制定。积极支持我国先进企业、行业协会参与国家标准制定，并将我国先进标准推向海上絲绸之路沿线发展中国家作为标准国际化与“走出去”的重点对象。如我国新能源企业可联合铁路运输机构解决新能源电池（特别是锂电池）铁路运输安全标准的制定，并向中欧班列推广。我国应在集成电路、生物医药、智能新能源、航运物流、融资租赁、数字贸易等新领域，吸引跨国公司把更高水平的研发活动转移到自贸试验区并参与我国标准制定，增强我国企业国际标准制定话语权。

2. 推动科研与技术服务开放，提升市场主体的创新发展能力

自贸试验区先行先试，需要优化政策供给和制度设计。一是自贸试验区要率先探索产学研力量组建创新联合体，构建以企业为主体的技术创新体系，推动关键核心技术的联合攻关。二是吸引跨国公司在自贸试验区设立研发设计机构。跨国公司作为我国创新体系的重要组成部分，要在知识产权保护和标准制定方面深化改革，吸引跨国公司把更高水平的研发活动转移到我国境内。通过应用更加先进的技术手段，推进集成电路、生物医药、智能新能源、航运物流、融资租赁、数字贸易等新业态新模式发展，培育国际服务贸易优势品牌和产业聚集区。三是加强知识产权保护。在保护标准、保护范围、犯罪行为、量刑制裁等方面，对标CPTPP的标准，进行知识产权制度继承创新。提高对专利的保护水平，探索自贸试验区版的知识产权法规，以法律法规取代不稳定的政策，以集成创新取代浅表和碎片化的制度创新。提高重点产业的知识产权保护标准，在动漫、生物医药、电子商务、保税维修与研发等领域扩大保护，支持创新。引导企业建立统一的知识产权管理部门，强化企业知识产权意识，提升市场主体的创新发展能力。

3. 深入对接国际要素市场，搭建集聚海内外人才协同创新平台，吸引海内外英才为企业创新发展提供智力支撑

一是打破传统科研机构的体制机制和管理模式，探索建立与国际接轨的科研管理与运行机制，加快建设与国际接轨的世界一流新型研发机构，鼓励和支持新型研发机构引进海外学术带头人及科研团队，推动自贸试验区持续产出世界级研究成果。 二是建立健全公开公正的科技成果与人才评价机制及资质认可，充分体现对知识、技术与人才内在价值的创新激励和保障机制。三是持续推动国际人才资质互认有序放宽，探索与国际人才评价标准接轨的对原创理论、技术发明、技能操作等各类专业人才评价标准与认证认可体系。鉴于自贸试验区作为改革创新高地，建议自贸试验区全面开放国际专业人才的跨境自由流动与资格互认（优先放开内地/大陆与港澳台地区的互认），打造国际化的人才竞争高地。四是探索外籍人才引进和使用的技术移民制度。比如《外国人永久居留管理条例》规定“担任副总经理等职务以上或具有副高级职称以上”“连续任职满四年”等严格限制，只有少数外国人符合永久居留申请条件。自贸试验区应降低“绿卡”申请门槛，对外籍高端人才实行“一卡通”制度，取消已获工作签证的外籍人员就业限制，实行国际执业资格互认，给予其配偶与子女临时入境驻留权利。同时，在社会保障、医疗服务、子女就学方面实行国民待遇。放宽我国国企干部出境管制，按照商务人员待遇办理出国护照和签证。五是对境内外高端人才实行简税制，提高个人所得税起征点标准，建议按照5%、10%及最高税率15%三档征收，对其取得的各类补贴、奖励免征个人所得税，提升自贸试验区劳动者获得感。

4. 推进竞争规则开放与国有企业改革

自贸试验区要率先构建各类所有制经济成分公平竞争的制度环境。一是设立公平竞争委员会作为自贸试验区政府职能部门。统一规划设计完善国企信息披露制度与监管一致性，完善公平竞争的审查、投诉和处罚机制建设，做到竞争执法公正。要基于中性竞争原则，率先对市场垄断和行政垄断建立约束机制，完善对国有企业垄断认定、非商业援助界定等规则，营造公平的竞争环境。二是深化国有企业改革，对国有企业进行功能界定与分类管理：建议对自贸试验区内注册的企业进行国有企业界定，将界定为国有企业的企业分为商业类和公益类，对标国际高标准经贸规则，进一步深化我国国有企业的功能界定和分类改革。对公益类国有企业，要明确其提供公共产品和服务的特殊义务，参照国际高标准经贸规则，仅对满足公共需求的非商业活动成本给予补偿；对商业类国有企业，则要完善政府投资与注资机制，遵从国企补贴纪律，接受高标准国企补贴规则约束。三是加强公平执法建设。引入良好的国际监管实践，对政府采购、国有企业经营进行监管，平等对待国内外权利人，保证国有企业、民营企业、外资企业在银行贷款、税收优惠、商事审批等方面拥有同等权利与公平机会，确保各种所有制企业得到公平公正待遇，保证公正有序的竞争与营商环境。

[参考文献]

[1] 全毅，张婷玉.中国自由贸易试验区转型升级方向与发展路径[J].经济学家，2021（10）：100-109.

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Promote the Implementation of the Strategy of Upgrading the Pilot Free Trade Zone

through Institutional Opening up

Quan Yi， Wang Chunli

（Institute of Asia-Pacific Studies， Fujian Academy of Social Sciences， Fuzhou， Fujian 350001）

Abstract： The pilot free trade zones have undertaken the strategic task of testing the system for the country and have made remarkable achievements in the reform of the commercial system， the expansion and opening up of the service industry， and the construction of a high-quality market economy system. In the new era， given the rapidly evolving international economic landscape， the new requirements put forward by the latest wave of opening-up strategies， and the gaps in trade and investment rules， standards， and openness， etc.， compared to the international high-standard economic and trade regulations， the pilot free trade zones should take the initiative to adapt to the country's new development pattern of dual-cycle， the changing landscape of reform and opening up， and the new tasks. The focus should be on the system integration and innovation， benchmarking against the international high-standard economic and trade rules. The pilot free trade zones should accelerate the opening up of rules and regulations， promote the opening up of standards and management to the outside world， and create a frontier zone for China's international and domestic dual cycle.

Key words： Pilot Free Trade Zone; Institutional Opening up; International Economic and Trade Rules; High-level Open Economic System

（收稿日期：2023-05-26  責任编辑：罗建邦）