深化政府性融资担保体系改革 助力浙江区域经济健康发展

李永 浙江省担保集团法律合规部

经济和金融两者共荣共生，金融是推动区域经济健康发展的重要力量。推进政府性融资担保机构体系改革，提升小微、“三农”融资担保服务质效，是浙江省委省政府推动普惠金融发展的创新实践。浙江省担保集团有限公司（以下简称“浙江担保集团”）始终坚持服务小微和“三农”为根本出发点和落脚点，通过锚定目标、改革突破和机制创新，牵头开展全省政府性融资担保体系的改革发展，为浙江高质量发展建设共同富裕示范区赋能，为经济健康发展注入新的内涵。

一、从多维度看浙江担保机构体系深化改革的必要性

一是解决小微、“三农”融资难、融资贵问题的现实要求。作为东部沿海省份，浙江有小微企业280万家，个体工商户超500万户。让这些主体都能够享受到比较充分的普惠金融服务，是一项任重道远的工作，特别是面对世纪疫情及“需求收缩、供给冲击、预期转弱”三重压力下，稳住小微“三农”等普惠市场主体，促进融资畅通，无疑是“稳”的基础和关键。如何发挥政府性融资担保作用，加大对小微、“三农”的融资扶持也是摆在我们面前的一项重要课题。

二是担保机构体系自我革新、提升服务能力的内在需求。自国办发〔2015〕43号文实施以来，浙江省委省政府高度重视担保机构体系建设工作，2016年3月组建浙江担保集团。随后，各设区市也陆续组建市、县级担保机构，国家、省级、市县三级担保体系架构初步建立。但在服务小微企业和“三农”融资过程中，由于担保资源尚未有效整合，市县担保机构普遍存在“小而弱”、银担合作不够通畅、配套机制不完善、发展不平衡问题，迫切需要通过新一轮的改革提升担保体系服务能力。

三是普惠金融高质量发展和完善市场经济制度的战略需要。浙江省是区域金融改革的先行地，在完善金融体制机制，推进金融创新方面走在全国前列。建设政府性融资担保体系是解决融资“市场失灵”有效制度性安排。浙江省有关部门应持续推进政府性融资担保机构体系不断完善，通过强化担保资源整合、推进担保产品和服务模式创新，加快担保数字化建设，把“政府有为”和“市场有效”结合起来运用好。构建与小微“三农”融资需求以及市场经济制度相匹配的政府性融资担保体系，是深化金融供给侧结构性改革，建立健全普惠金融基础设施，推进普惠金融高质量发展的途径。

二、浙江政府性融资担保机构体系改革的实践

2021年4月，浙江省人民政府办公厅印发《关于深化政府性融资担保机构体系改革切实支持小微企业和“三农”发展的意见》（浙政办发〔2021〕22号），提出“全面系统深化担保机构体系改革，构建以省担保集团为龙头、市县担保机构为骨干的担保机构体系”。浙江担保集团积极落实省委、省政府政策要求，持续发挥引领作用与协同管理职能，结合股权投资、数字化改革等新形势新要求，持续推进担保机构体系改革走深走实。

（一）以股权为纽带构建紧密型三级担保机构体系

借助股权纽带，加快推进政府性融资担保体系建设，扩大政府性融资担保覆盖面。近年来，浙江担保集团深化落实国家与省委、省政府决策部署，积极推动建立三级股权联系。一方面，浙江担保集团主动争取国家融资担保基金的股权投资，不断提升集团发展的资本实力。另一方面，浙江担保集团参股不控股市级担保机构，立足政策性定位、投保联动、稳步推进的原则，选择条件相对成熟的市级机构先行先试，发挥示范带动作用，不断完善投资标准，初步形成“国担基金—省属机构—辖内机构”三级股权和管理关系。

（二）以“数智浙担”为纽带提升行业整体智治力

小微企业与“三农”主体数量大、分布广，受经济增长放缓及政策调控叠加影响下，担保机构经营担保业务风险进一步增加。在此背景下，政府性融资担保机构数字化改革是大势所趋。近年来，浙江担保集团认真贯彻省委数字化改革要求，充分利用浙江省数字经济先行区的资源优势，探索构建“一网（浙担云资源网）一库（浙担大数据库）三大应用体系（全省担保机构一体化业务管理系统、智能风控体系、浙里担保门户体系）”为框架的“数智浙担”系统。在疫情和互联网金融的冲击下，政府性融资担保机构主要面临获客难、风控能力存在短板等挑战，而“数智浙担”系统的构建首先解决了获客问题，同时夯实风控基石，进一步促进政府性融资担保机构的稳定经营。“数智浙担”成功纳入《全省数字经济系统重大应用目录1.0》浙企要素跑道和《全省数字化改革重大应用“一本账S1”目录》，并被评为浙江省数字经济系统第一批优秀应用。

（三）以党建联盟为纽带促进党建业务融合发展

党建铸魂、文化润心，有助于转变思想观念，激发担保机构体系的内在动能，进一步厚植高质量党建引领高质量发展的核心理念。近年来，浙江担保集团按照“组织聚合、发展融合”的总体思路，与体系内机构联合构建“横向联动，纵向延伸”的“1+2+N”组织架构，即1个集团党支部共建1家市级担保机构和所在地银行机构，帮助地市担保机构解决政府性融资担保工作发展中的若干重点难点问题。以此推动浙江集团各党支部与担保机构开展共建联建，结合实际、多措并举，进一步加强党建与业务的深度融合，以高质量党建引领浙江省担保机构高质量发展。同时，浙江集团各党支部要扛起全省政府性融资担保体系龙头责任担当，促进浙江省担保机构发展。

（四）以协同管理为抓手提升体系发展的协同度

浙政办发〔2021〕22号文赋予了浙江担保集团协同管理的职责，要求以指导、协调、服务地方担保机构完善内部治理，强化内部控制，规范业务的发展。为强化省级平台对市县担保机构的分类指导，浙江担保集团不断探索具有引领约束效果的再担保业务发展机制。同时，浙江担保集团持续推进各设区市担保资源的优化统筹，根据各市县经济发展水平、信贷规模、财政实力、担保业务发展情况等，指导各地市因地制宜出台担保资源优化整合方案，推动完善资本金补充、保费补贴、风险补偿等配套机制的建设。

（五）制度与人才双重保障夯实体系改革的基础

制度是业务发展的基本准绳，人才是发展的核心要素。因此，浙江担保集团要加大对担保机构业务骨干的培训培养力度，从而综合提升从业人员综合素质，同时构建融资担保业务规范和操作规范等制度，通过扎牢制度的“笼子”，规范机构的运营管理。浙江担保集团应持续推动人才梯队的建设，通过业务培训、上挂下派等方式，培育全省政府性融资担保行业精英人才、领军人才。浙江担保集团应面向业务骨干、经营管理人员的特点和实际需求，联合行业协会、高校智库差异化配置讲师、课程，开展定制化培训；通过集团公司干部的下派，以及担保公司干部的上挂锻炼，加速业务骨干的交流成长，进一步加强干部人才梯队建设，夯实改革基础。

（六）深化银担合作推动政策性担保业务发展提质增效

为进一步激发银担合作的潜能，浙江担保集团积极探索创新批量化业务模式，在全国率先开展国家融资担保基金银担“总对总”批量担保业务的同时，积极推动“双保”应急融资担保业务支持小微企业渡过难关。此外，集团还结合浙江实际情况，沿用国家融担基金银担“总对总”批量担保业务简化担保流程、缩短审批时间、降低融资成本等优势特点，推出与省级银担合作的批量担保业务，打造浙担版“总对总”合作模式，积极探索开辟省级先行统筹搭建平台、市县适时参与业务的新路径。浙江担保集团创新“政银担风险池基金”模式，联合地方科技主管部门、产业主管部门、银行金融机构合作设立“科创风险池基金”，重点服务当地先进产业集群，比较具有代表性的“乐清风险池基金”模式获评国家级科技文创类优秀产品，有力地支持了当地科创企业的发展。

三、浙江政府性融资担保机构体系改革的成效

近年来，浙江政府性融资担保机构体系改革经历前期的夯基筑台、立柱架梁，执行中的全面推进、积厚成势，基本建成覆盖全省的政府性融资担保服务网络，为打通小微企业和“三农”金融服务最后“一公里”，深化融资畅通工程提供了有力保障。

（一）体系进一步完善

一是股权纽带加快建立。截至2022年末，浙江省（除宁波）已累计争取国家融资担保基金股权投资4.4亿元，占其股权投资总额的15.5%，获投金额位列全国第1。浙江担保集团同步完成对除杭州、舟山以外8家市级担保机构合计8.3亿元股权投资，极大地推动了所在地区业务发展和担保机构服务能力提升，股权纽带加快建立，政策效益逐步显现。

二是担保资源优化统筹系统推进。截至2022年末，浙江省已有8个地市（不含宁波，下同）制定担保资源优化整合方案，各设区市已确立1家市级担保机构为核心，通过合并、控股或参股等手段，全面统筹辖内区、县政府性担保资源，并不断充实市级担保机构资本金实力。市县机构一体化改革工作成效初显。

三是数字化改革统筹推进。截至2022年末，浙江省已全面完成全省市级担保机构的应用和接入，实现系统访问9000余次，在线业务审批4000余件，业务接口推送28090件，初步实现全省政府性融资担保机构担保业务全流程线上办理。

（二）定位进一步明确

一是坚守支小支农主业。浙江省体系内担保机构聚焦担保主业，突出服务小微企业和“三农”的经营目标，2022年全省46家担保机构纳入了省再担保体系，全省政府性融资担保机构（不含宁波和省农担）支农支小余额突破千亿，达1146亿元，比年初增加387亿元，增幅51%，完成省政府下达的目标任务的133%；服务户数9.14万户次，同比增长102.66%。

二是银担合作持续深化。2022年全浙江政府性融资担保系统“总对总”批量担保业务占比约70%，规模超700亿元。

三是惠企减费举措有效落实。浙江省平均担保费率为0.81%，再担保费率仅为0.12%，有效降低企业和担保机构负担。

（三）能力进一步提升

一是服务重大战略能力进一步提升。自2021年以来，全省各政府性融资担保机构通过“双保应急保”专项担保产品，支持受疫情影响的市场主体融资67.78亿元。2022年末体系内担保机构支持制造业担保业务在保余额337亿元，支持乡村振兴担保业务在保余额213.11亿元。

二是风险控制能力同步增强。浙江担保集团积极强化机构风险管理，积极优化代偿分担流程，督促体系内担保机构建立健全风险防控机制，2022年再担保业务平均代偿率仅0.67%。

四、浙江政府性融资担保深化改革促经济发展的经验

近年来，浙江政府性融资担保体系在逐步的改革探索中，呈现业务规模增、担保费率低、风险管控好、服务质效优的良好开局，探索出了一条担保机构体系改革的创新路径。

（一）坚持系统谋划，搭好改革的“台子”

改革是一项系统工程，离不开多方力量的共同参与，科学系统的谋划是凝聚各方合力的桥梁纽带。

一是各级政府的高度重视，为改革创造了良好的发展环境。2020年9月，浙江省委书记袁家军对政府性融资担保体系改革作出重要批示，指出要“深化谋划，扎实推动政府性融资担保体系改革，做大做强政府性担保机构，为破解小微企业融资提供有力支撑”。2021年8月，时任省长郑栅洁对我省政府性融资担保机构体系改革作出“市场经济活动的重要补充，要进一步加大力度完善、提升”的重要批示。政府的高度重视，极大坚定了各方力量的改革决心。

二是注重顶层设计，筑牢改革制度基础。2021年4月，浙江省人民政府印发浙政办发〔2021〕22号文，对建立全省担保机构股权联系，强化担保资源统筹，深化银担合作等事宜作出系统部署，为我省政府性融资担保机构体系改革提供了制度遵循。

三是立足改革基础，凝聚合力共谋发展。经过多年的探索和努力，浙江省各级政府和担保机构对政府性融资担保“准公共品”定位的认识愈加清晰明确，银担“二八”风险分担机制顺利推进，担保机构按照市场化、专业化运作的意识逐步提升，已初步具备开展体系改革的基本条件。省政策性融资担保体系建设领导小组统筹领导，各级担保机构与地方政府协同配合，共同推动改革工作走深走实。

（二）盯紧关键环节，稳控改革的“盘子”

改革既要统筹兼顾，又要聚焦关键节点。

一是坚持服务小微和“三农”为根本出发点和落脚点。以前担保机构走了弯路，不论是政府性融资担保机构还是民营担保机构，在上一轮金融风暴中，都遭受到重创，主要原因在于体制机制不健全、发展方向不明确，违规经营、“垒大户”的发展方式难以可持续，因此必须以“支小支农”作为改革的基本盘。

二是坚持问题导向补足短板，突出改革的重点。浙江省政府性融资担保体系发展过程中，也面临担保资源较为分散、地区发展不平衡、配套机制不够完善等发展难题，既有行业共性问题，也有地方特色的个性问题。这些短板问题既是改革的阻力，也成为后来改革中的推力。

三是坚持改革引领创新发展。浙江省政府性融资担保机构体系改革在数字化改革统领下深入推进，促进政府性融资担保业务高效发展，推动模式创新，全面提升体系整体智治力。

（三）把握主要矛盾，畅通改革的“路子”

改革工作必须始终坚持目标导向，针对突出问题抓住主要矛盾，推进改革这项系统性工程的实施。

一是处理好全省统筹与市县自主推进的关系。理顺从上到下的股权结构，明确省级担保机构参股市级担保机构，市级机构通过参股、控股或合并等方式整合市县担保资源，扎紧股权纽带，优化担保资源整合。浙江担保集团建立上下协同的管理规范，由省级担保机构牵头，完善公司治理、内部控制、业务标准与操作规范等各类制度，提升体系规范化运作水平。建立上下一体的“数智浙担”系统，打造数字化担保服务平台，优化小微、“三农”担保服务生态；畅通融资担保业务链，省级再担保机构专注再担保业务，市县机构专注直保业务，分工有序，共享体系改革的红利。

二是处理好业务发展与风险控制的关系。相关企业应牢牢守住不发生系统性风险的底线，坚持服务量大面广的小微、“三农”群体，不垒大户、不挣快钱，降低风险集中度，做到风险分散。相关企业应建立适当的风险容忍度，既要严防坏账代偿的不合理上升，也要保证业务较快增长。相关企业应建立健全与银行的风险分担机制，落实银行风险分担责任，做好贷前、贷中、贷后管理，严控风险输入，共同分担业务风险。