“一带一路”下中哈水资源利用困境及对策

王嘉祯

(安徽大学 法学院,安徽 合肥 230031)

中国同哈萨克斯坦(简称“中哈”)两国自1992年建交以来,已经在石油、天然气等方面的合作取得明显成效。在我国提出“一带一路”合作倡议后,哈萨克斯坦最早同我国达成合作共识,成为推进该战略的桥头堡。该合作倡议实现的最核心、最根本的前提是处理好我国同沿线国家之间的关系,处理好同沿线国家之间的恶性竞争与利益冲突,由此实现区域合作共赢局面,建立政治信任。故而在倡议实施过程中,中哈虽有众多的利益契合点和合作领域,但若无法解决跨界河流水资源利用问题,必然会威胁政治信任的建立,对“一带一路”倡议实施效果产生消极影响。同时习总书记也曾强调要加强跨界河流沿岸国间政策沟通合作的努力方向,通过协商制定推进区域合作的规划和措施,在政策和法律上为区域经济融合“开绿灯”。因此,加强中哈两国的跨界河流水资源利用合作,对“一带一路”建设的顺利推进具有至关重要的影响[1]。

1 中哈两国跨界水资源合作的必要性分析

1.1 中哈两国对跨界水资源利用的强依存度

中国同哈萨克斯坦之间共有24条跨界河流,但由于我国新疆地区受气候条件影响,虽河流众多,但大多数是中小河流,仅有伊犁河、额尔齐斯河在我国境内流域面积广、流量丰富,其干流经由我国流入哈萨克斯坦。因此,额尔齐斯河与伊犁河是新疆地区水资源开发的最大潜力,其保障着新疆阿勒泰地区的畜牧业与矿业的发展。而哈萨克斯坦境内多为荒漠与半荒漠地区,水资源分布不均,其地表水资源主要来源于跨界河流,因而额尔齐斯河和伊犁河作为水量最有保障的河流流域,成为整个哈萨克斯坦地区的工农业发展和经济发展的水源依靠。故此跨界水资源无论是对于中国新疆地区亦或哈萨克斯坦的社会经济发展都具有不可替代性,两国对于跨界水资源的强依赖性致使其具备跨界水资源合作的基础[2]。

1.2 两国经济发展战略和发展需求需要进行跨界水资源合作

跨界河流对于中哈两个国家而言,不仅是疆界毗邻问题,在政治、经济、社会和人文等多个方面都有着重要的影响,开展中哈跨界水资源开发的协调合作工作,既是实现水资源可持续利用的最好方式,又是推动两国全方位合作的重要纽带。长期以来,受地理位置影响,我国新疆地区经济发展相对落后,政府一直高度重视西部地区经济发展和民生改善问题,“丝绸之路经济带”战略构想的提出带动了西部地区和沿线国家的经济社会发展[3]。但经济的快速发展又需我国加强对额尔齐斯河和伊犁河流域水资源的开发利用以满足该地区日益增长的工农业及畜牧业发展需求,同时哈萨克斯坦中东部的国民生计与社会经济发展亦同额尔齐斯河和伊犁河水资源息息相关,所以加强两国对跨境水资源的合作是实现共赢共建共享的历史使然,现实所需。

2 中哈两国进行跨界水资源合作的困境所在

2.1 跨界水资源分配的法律制度不健全

中哈两国就跨界河流水资源利用问题的商榷最早可追溯至上世纪60年代中苏两国达成的《霍尔果斯河水资源分配和利用协定》。自哈国独立之后,中哈两国更是将这一问题放到优先考虑的位置,双方不仅订立一系列关于开展跨界水资源保护与利用的协议(见表1),且在协定的框架下成立专门的联合委员会进行管制,甚至将委员会机制由部长层级提高至副总理层级,但这些协议和机制构建仍停留于原则层面,并未实质性解决公平合理分配跨界水资源问题。

表1 中哈两国跨界水资源合作发展历程[4]

2.1.1 现有框架协议内容较为空洞,不利于双方对跨界水资源合作的共建

我国虽已同哈方签订一系列关于跨界水资源合作与利用的双边条约或协定,但仅在水文水质、信息共享及科研合作等基础性内容予以约束,协定内容并未具体细化,仍停留于原则性表达,且未明确规定争端冲突的解决原则及具体执行程序,致使这些协定法律效力欠佳,并未真正解决众多重大且具体的问题,形同虚设。同时两国之间对于具体分水问题、河流生态环境保护问题及航运管制等诸多方面的规定仍处于空白状态或协议起草磋商阶段,并未达成实质性协议予以规制,这无疑进一步加大协调双方跨界水资源合作共建的难度。

2.1.2 缺乏明确的跨界水资源分配标准阻碍协商合作

目前受流域环境、沿线国家经济发展状态及政治文化背景差异影响,国际并未统一跨界水资源的分配标准,绝大多数标准仅以“公平原则”为基础,再由沿线国家综合考虑河流流域面积、径流量、经济发展水平、人口数量等诸多因素而协商形成本跨界河流的分配标准。故而中哈两国无法直接“照抄”他国的分配标准,只能通过两国的协商,针对具体情况制度自己的水资源分配标准。中哈两国在2001年签订的《合作协定》虽规定任何一方不得限制另一方对跨界河流水资源的合理利用和保护,但对于“合理利用”并未进行界定,对于两个国家单独的合理利用行为累加后是否超出合理利用上限的问题并未有所规定。因而中哈之间对于跨界水资源分配标准的不明确、不具体,无疑对于进一步开展合作分配跨界水资源工作造成了阻碍。

2.1.3 信息不对等问题影响中哈两国跨界水资源合作的积极性和主动性

因上游国家同下游国家之间对于水资源的利益诉求具有明显差异,无法实现水资源利用信息的全部交换,这种信息不对等问题致使中哈两国在水资源合作上均缺乏主动性,成为两国开展跨界水资源合作的另一难题。我国虽然对于跨界水资源的利用进行大量的研究,但受语言障碍影响和水利资源开发技术性信息的高度保密性问题的影响,我国并未将合理利用的论证工作公之于众,致使哈国对于跨界上游水资源的开发存在担忧和误解,“中国水威胁论”成为媒体鼓噪“中国威胁论”的又一有利支撑。这种信息不对等和不透明问题的存在,极易造成两国仅从本国利益出发对跨界水资源进行开发利益,忽视“整体利益”,在引发两国争端同时对丝绸之路经济带的建设产生不良影响[5]。

2.1.4 缺乏有效的合作管理机制

中哈两国虽成立利用和保护跨界河流的联合委员会,但该委员会的工作职责仅限于制定工作条例和讨论上诉协定的执行情况,或对跨界河流进行单方管理,并不能全方位掌握两国对跨界河流的规划利用方案。同时其亦未建成有效的合作管理机制,致使联合委员会形同虚设,并未成为两国合作共治的桥梁。

2.2 跨界河流水资源污染问题

哈国和我国新疆地区的工业发展离不开水资源的大量使用,在使用过程中不可避免得会对跨界河流造成不同程度的污染。在我国境内,随着城镇化建设的推进和工农业的迅速发展,大量的工农废水和生活废水未经处理排入伊犁河、额尔齐斯河中,生态环境遭到严重破坏。此外,额尔齐斯河流域矿产的开发和利用,不仅造成其水域中含有大量重金属物质,造成严重水污染,同时因水质矿化严重致使该河流周边土地出现严重沙漠化、盐碱化,生态环境遭受重创。同时在哈萨克斯坦境内,伊犁河和额尔齐斯河流域周边的矿产开采致使其河流中含有大量危险废物,水体污染严重。因而若中哈两国不能就跨界水资源保护问题达成共识并采取行动予以补救,将对两国跨界水资源的可持续利用产生重大影响。

3 其他地区关于跨界水资源合作利用对策的比较分析

3.1 跨界水资源分配问题

对于跨界水资源分配问题,各国所采取的最为通用的措施就是通过磋商订立跨界水资源分配条约。像《恒河水分配协定》、《以色列和约旦王国和平条约》,以及美国同墨西哥所签订的分水条约。大多数条约以水系或者用水量为标准对水资源进行划分,例如根据《以色列和约旦王国和平条约》的规定,在夏季以色列在雅木克河抽取12百万立方米的水量,剩余部分归约旦所有;而冬季时以色列则抽取13百万立方米水量,剩余归约旦所有。这种分配方案虽能够有效得防止两国之间因水资源分配之间发生冲突,但其却忽略因自然变化或意外因素而导致水资源总量发生变化时二者水资源分配之间是否合理的问题[6],因而笔者认为这种分配方案是否有违国际水法的公平分配原则有待考虑。相较而言,笔者认为美墨两国关于科罗拉河水的分配方案更有借鉴意义。其不仅通过定量水供应和水配额制度实现水资源合理分配,同时对于因自然变化或意外因素而导致的供水不足问题亦通过支付定额费用的方式予以解决[7]。但美中不足的是,美墨之间的分水条约对于跨界水资源环境保护的问题并未,从而导致两国因跨界河水质问题曾发生争议。

2.通过激励，可以提升职工的个人素质。职工素质获得提升的主要途径包括两种，一种是开展培训，另一种是进行激励。对员工的奖励可以使他们更加主动提升自己的全面素质。相反，如果员工受到处罚，也会使相关人员认识到自身错误，从而及时改正，避免受到不良素质的影响，并奋起直追，努力学习优秀员工的表现。

3.2 跨界河流合作管理机制的构建

1971年芬兰-瑞典界河协定不仅基于两国利益最大化对两国合作管理与利用作出规范,也对管理界河的机构运营机制和水污染防治机制作出详细规定。该界河协定规定,缔约国芬兰和瑞典应当将针对界河国家所固有的主权权利之一——用水权让渡给两国联合成立的界河委员会。由联合委员会基于双方共同利益独立行使自治权,统一开发、利用和保护界河水资源。该联合委员会不仅在法律机制上较其他委员会更为健全,享有自行决定水利建设的包括司法权和行政权在内的所有权力,更有权确定跨界事件的管辖和法律适用问题[8]。探究芬兰瑞典两国成功合作的关键在于其二者设立独立于缔约国之外的联合委员会统一调节和保护水资源,由该委员会承担水命运共同体的职责,并建立明确且具体的法律规范予以规制,从而保证在兼顾双方利益诉求的同时实行流域河流的可持续发展。

3.3 跨界水资源环境保护问题

作为20世纪70年代的具有“欧洲下水道”之称的莱茵河,其流域内沿线国家之间合作治理和保护环境的经验非常值得我们借鉴。

3.3.1 公众参与

在国际环境合作治理中,国家主体虽为主要行动主体,但公众的参与能够催化合作的建立和运行。1986年桑多兹化工事件致使公众对于莱茵河的关注度空前高涨,迫使沿线国家开展针对跨界水污染的合作治理工程。除此之外,在莱茵河流域供水国际协会以及沿线国家供水联盟和国际水事法庭等协商合作机制中,众多专业领域的科学家和志愿者组成的非政府行动者已成为重要参与主体,其在税收调整、水资源管理等方面提出更为科学和专业的意见,打破了政府的单一权力中心,成为跨界水资源治理和保护中不可忽视的力量[9]。

3.3.2 协作机制的健全

莱茵河沿线国家在几十年的污染防治过程中建立了相互信任的跨界管理协调机制,虽各方利益不同,但都能够从流域整体出发开展合作,能够实现区域的横向和纵向信息交流与反馈,并能通过区域合作健全其监测和预警体系,确保上游在发生突发性污染时下游监测站能够在第一时间采取防备措施,预防该地区突发性环境污染问题[10]。

3.4 其他地区进行跨界水资源合作对我国的启迪

通过对不同地区关于跨界水资源合作和治理对策的对比分析,可以发现受河流环境、沿线国家政治、经济等方面影响,“一条河流一条政策”的现象极为突出,所以直接生搬硬套他国实践经验毫不可取,还需要依据我国同哈国的具体国情,制定特定的合作对策。虽然不能直接复制他国实践经验,但他国对策的优势和弊端仍具有借鉴意义。

首先,对于中哈两国之间的跨境水资源分配问题,笔者认为若借鉴《以色列和约旦王国和平条约》依据水量或水系进行水资源分配,其极易受到突发事件或自然灾害的影响,划分过于片面,无法综合考虑到处于下游的哈国的水资源利用情况。但美墨分水协约中的水配额制度,对于中哈合作具有极大借鉴意义。基于该制度既能够满足哈国的水资源利用,又能消除其对我国开发利用水资源的担忧,同时也能够平衡上游民生发展和下游生态保护。而在对水资源的开发与利用方面,中哈两国对于本国境内的跨界河流的利用均具有独立主权,我们在保障下游生态和经济民生的同时,也不能将上游经济发展置之不顾,倘若仅仅为了保障下游利益而限制上游用水,妨碍新疆地区的经济发展显然显失公平。因而从维护双方共同利益出发,我们可以援引生态补偿机制,建立生态系统服务付费制度,由下游对上游因保护环境而造成的经济损失予以补偿,将环境费用内在化,平衡双方利益所得。

另外无论是欧盟在莱茵河国际合作治理水污染进程中发挥的作用还是芬兰—瑞典界河河流委员会在芬兰瑞典界河管理合作中扮演的角色,都体现出在国际区域合作中健全合作管理机制的重要性,中哈两国之间的联合委员会不仅应当是基本政治和外交对话的合作框架,更应该是基于长期战略所研究制定的制度化、体系化、全面化合作管理机制,从而协调统一中哈跨界河流的管理利用与合作。

4 中哈两国进行跨界水资源合作的完善建议

4.1 中哈两国在当前合作基础之上逐步缔结全面、综合的双边条约

目前中哈两国之间的合作范围仍仅限于低水平合作范围,对于水资源分配等实质性内容并未进行制度化合作。虽然中哈两国均未加入《国际水道非航行使用法公约》,该公约不能直接对两国产生强制约束力,但公平合理利用原则、不造成重大损害原则、受益补偿原则等重要原则已经成为国际惯例,对各地区跨界合理区域合作治理工作都具有重要指导意义,实践发展较为成熟。故笔者认为,可以借鉴这些重要原则指导中哈双方缔结内容广泛且具体的合作条约,构建水资源利用合作法律机制,促进两国公平合理开发跨界水资源。

4.2 健全跨界水资源信息交流机制

信息交流是跨界河流合作利用的前提。只有消除跨界信息交流和共享障碍,才能在跨界河流利用和合作中协调多方用水目标,推动流域开发总体规划进程。因而中哈两国在已经签订的《关于相互交换主要跨界河流边境水文站水文水质资料的协议》的基础之上,进一步健全信息交流共享机制。首先应当构建共享数据信息平台,提供实施条约所必需的数据与信息,但涉及国家安全、商业机密、知识产权的数据和信息无需提供。其次,需要由专门的技术人员进行数据信息整理与分类,对信息与数据进行不间断监测,及时更新信息,定期进行信息数据统一研究[11]。除此之外,还应当在构建信息交换平台的同时健全监测与预警机制,根据定期更新的数据信息报告对中哈跨界河流进行持续性监测,对突发性气候变化通过信息评估分析及时作出预警防范,尽最大程度减小因气候变化对中哈跨界水资源合作所造成的不利影响。

4.3 完善中哈跨界水资源合作联合委员会机制

中哈双方应当充分发挥联合委员会的机制作用,不能将其束之高阁,应继续加强联合委员会的沟通和交流,扩大其职权范围,确保其对中哈两国对跨界水资源的开发与利用都有权进行合理监督与调配。同时应当扩大参与人员范围,邀请公众参与,赋予公众广泛的监督和管理权利,打破政府单一权力中心的局面,并通过法律制度规范委员会的职能范围,确保委员会有法可依,有法必依。

4.4 健全中哈水资源生态保护机制

莱茵河“先污染,后治理”的老路绝不可取,在对中哈跨界合理进行合作开发利用时必须注重水污染的防治和生态环境的保护,建立对两国都具有法律约束力的跨界水资源污染防治的完善法律制度,建立流域范围内环境问题第三方评估机制,定期对水质进行监测和评估,防范中哈两国对跨界水资源过度开发利用而破坏全流域的生态环境,保障中哈跨界河流的可持续发展。

5 结束语

中国和哈萨克斯坦在跨界水资源问题上能否得到合理有效的解决之间关系到两国的可持续发展和丝绸之路经济带建设的发展与繁荣。作为“一带一路”的倡议者和中哈跨界河流的上游国,我国应充分发挥大国担当,基于互利共赢原则积极同哈国就跨界水资源合作问题进行协商,完善跨界合作法律机制和生态环境保护机制,始终坚持利益共同体原则。通过解决跨界水资源合作问题,巩固和发展政治互信,推动“一带一路”倡议的顺利实施。