全过程人民民主视域下政党协商高质量发展的路径优化
——以台州市为例

吴雪燕

(台州市委党校，浙江 台州 318000)

政党协商作为中国新型政党制度的重要内容，是“中国共产党同民主党派基于共同的政治目标，就党和国家重大方针政策和重要事务，在决策之前和决策实施中，直接进行政治协商的重要民主形式”[1]，是“凝聚智慧、增进共识、促进科学民主决策的重要途径”[2]。中国共产党自诞生起，处理政党关系就成为其必须面临的问题。一百多年来，中国共产党不断探索与其他政党的关系，最终形成了适合我国政党政治发展的新型政党制度，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度(以下简称“我国多党合作制度”)。习近平总书记在党的二十大报告中强调，“人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义”，“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式”[3]。加强中国特色社会主义政党制度建设，坚持和完善政党协商，巩固发展社会主义和谐政党关系，对于坚定制度自信、发展社会主义民主政治、实现中华民族伟大复兴奋斗目标具有重要意义。因此，科学总结多党合作和参政党建设的新思路新举措，研究参政党自身建设和全面履行职能的新情况新问题，仍然是新时代加强社会主义协商民主建设、发展全过程人民民主的重要任务。

一、全过程人民民主视域下政党协商的核心要义

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视政党协商，将其置于社会主义协商民主七种协商渠道之首，并将马克思主义经典作家政党合作与协商理论的普遍原理同新时代中国政党协商的具体实践相结合，创造性地提出了一系列新思想新观点新论断，形成了关于政党协商的马克思主义中国化最新成果，为我们坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路提供了基本遵循。政党协商作为我国多党合作制度的重要内容，确保了“坚持党的领导”和“发展全过程人民民主”的有机统一，在“汇聚起实现民族复兴的磅礴力量”[4]中具有独特优势。新时代政党协商内涵丰富，其核心要义有以下三方面。

(一)以政治协商为重要内容

“协商”一词在现代汉语大辞典中的解释是“共同商量”，即政治共同体中的自由、平等公民，通过思考、对话、讨论、辩论和审议等形式，解决矛盾、消除冲突的活动。在西方话语体系中，作为动词，除了“商议”之意外，“协商”还包含有“仔细考虑”的意思，道明了它与选举民主的内在关联。然而，不管是发生在公民之间的就私人事务和公共事务进行交流达成的共识，还是发生在经济主体之间的就经济活动进行沟通形成的双方满意的方案，亦或是发生在事业单位之间的就合作事宜进行讨论形成的有利于双方的决定，都不具有政治属性，都不属于政治协商的范畴。所谓政治协商，是指发生在政治组织之间的通过共同商量形成一致意见的活动。从一定意义上来讲，政治协商古已有之，而自近代以来，纷繁复杂的国际形势和国家事务使政治协商的内容和形式更为丰富多样。

在当代中国，政治协商是我国社会主义协商民主政治的一个总体的纲领性概念，是指在中国共产党领导下，中国共产党同各民主党派和各界代表人士围绕党和国家大政方针、经济社会发展重要问题以及其他重要事项开展的协商[2]。为了保障政治协商顺利进行，切实体现社会各界的诉求和愿望并达成共识，从作为新中国“临时宪法”的《共同纲领》开始直到现行宪法都对政治协商制度作出了规定，例如，现行宪法在序言中明确指出，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”[5]。在我国政治协商制度中，政党协商与政治协商关系密切，政党协商是政治协商最为重要的形式，政治协商是多党合作的基础和政党协商的主要内容。

(二)以民主政治为内在实质

政党与政党制度顺应现代化而生，但由于中西方开启现代化的方式不同，形成的政党制度不同，政党制度追求的最终价值取向也不同。西方政党追求的是“一人一票”的票决民主，而中国特色新型政党制度是民主型、合作型、协商型的政党制度，追求的不仅是形式上的民主，还有民主的广泛性和实践性。对此，习近平总书记曾指出，“如果人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，只有竞选时聆听天花乱坠的口号、竞选后就毫无发言权，只有拉票时受宠、选举后就被冷落，这样的民主不是真正的民主”，“在中国社会主义制度下，有事好商量、众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”[6]。

我国政党协商将党的领导与社会主义民主有机统一，富含政治民主的内在精神，尤其是政党协商在长期实践中形成和确立的重要原则、基本内容、工作机制和协商方式，为在我国建立和健全协商民主制度奠定了坚实基础，彰显了人类政治文明的中国智慧。一方面，我国的政党协商不是为协商而协商、为表达而表达，也不是以此体现决策的合法性，其主要价值取向是促进民主科学决策。2005年中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出，“政治协商是实行科学民主决策的重要环节”[7]。另一方面，政党协商作为多党合作的重要职能，是党与党外人士团结合作的体现，其求同存异也是统一战线的特有方式。它贯彻合作共赢的基本原则，弘扬民主、合作、包容精神，在党际协商中既坚持求同，又注重存异；既重视协商结果，又重视协商过程；特别是对有利于完善决策、事业发展、人民利益的不同意见和建议，更是欢迎、鼓励和支持，体现了民主的要义，同时也是协商的真谛。

(三)以凝聚共识为根本目的

所谓凝聚共识,就其本质含义来说,就是统一战线的“大团结大联合”。习近平总书记曾指出:“要用好政党协商这个民主形式和制度渠道，有事多商量、有事好商量、有事会商量，通过协商凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。”[8]由此可见，把凝聚共识贯穿政党协商工作全过程，是政党协商工作作为具有合作性、支持性的协商式民主的应有之义，也是政党协商工作保持正确方向、发挥有效作用的重要保障。

具体而言，一是在中国共产党与民主党派间凝聚共识。将民主党派成员思想教育引导纳入各地区和相关部门、单位思想政治工作总体规划，开展坚持和发展中国特色社会主义主题教育，引导民主党派深入学习党的理论方针政策特别是习近平总书记系列重要讲话精神，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，践行社会主义核心价值观。二是在履职工作中凝聚共识。要贯彻落实《中国共产党政治协商工作条例》，在开展政治协商工作中，努力在确定议题、知情明政、调查研究、协商交流中寻求共识、凝聚共识，把党委和政府对政治协商意见的办理反馈、吸收采纳过程，变为达成共识、凝聚共识的过程。三是要发挥每位民主党派成员的作用，深入界别群众和基层，有的放矢做好宣传政策、理顺情绪、增进团结的工作，为中国共产党领导人民有效治理国家厚植政治基础、社会基础。

二、全过程人民民主视域下政党协商存在的问题

在中国新型政党制度中，民主党派既是与中国共产党通力合作的亲密友党和中国特色社会主义参政党，同时也是政党协商的主体，在建设新时代多党合作高地中担负着重要责任。对台州的实证研究发现，台州市民营经济发达，民营企业家代表人士队伍中聚集了大批党外人士和无党派人士，政党协商质量较高。但与此同时，也存在一些需要重视和改善的方面。如，多党合作基层实践面临着主体不够广、领域不够宽、常态化不够、均衡性不足、党派特色和优势发挥不足等问题，现综合各地统计数据、调研报告和抽样调查等情况，就台州市政党协商实践中存在的问题进行深入解剖，以期对其他省市研究制定有关政策、推动实际工作提供参考和启发。

首先，从协商主体来看，参政党的协商意识和能力都有待提升。政党协商是基于政党组织之间的协商，协商的参与者即协商的主体。在中国共产党领导的多党合作和政党协商制度中，执政党和参政党同为政党协商的两大主体。当前，参政党的协商意识和能力都有待提升，主要表现在：其一，部分民主党派政党意识不强，参政议政意识比较淡薄。调研中发现，一些民主党派成员对民主党派地位、作用理解不够深刻，对参政议政的历史、传统不够熟悉，导致有些党派成员政党意识不足、政治责任心不强，对自身要求不高，缺乏政治诉求，甚至“两耳不闻窗外事”；有的民主党派成员认为民主党派参政议政只是一种形式，不愿花时间和精力参与党派工作；有的民主党派成员在参政议政中遇到一点小挫折和困难就灰心丧气、悲观失望、一蹶不振。这些都严重影响了民主党派政治作用的发挥。其二，民主党派参政议政内容深度不够，参政能力不足。党派成员受所在界别、自身素质和时间精力等多方因素所限，难以反映更多群体意愿，难以提出切中时弊的意见，一定程度上存在形式主义甚至功利主义现象。加之忙于专业或本职工作，没有花费应有的时间精力深入调研、充分准备，所提意见和建议较为泛化和肤浅，缺乏广度和深度，直接影响了参政议政的水平和质量。调查问卷显示，当被问到“您认为政党协商最应该从哪方面提升？”时，有68.28%的人选择“提高民主党派协商能力”(图1)。

图1：政党协商最应该从哪些方面提升？(限选3项)

其次，从协商议题来看，“命题协商完成较好，但主动开题却略显不足”。从现实的可能条件出发，正确把握未来发展趋势，做出预见性的建言献策，是体现民主党派参政议政水平的重要标志。然而实践中的基层政党协商，在围绕中心工作的协商民主议题上往往执行较好，但是对于自身选定的提案议题，特别是一线工作中的突发议题却介入不够。许多议题难以第一时间转化为协商议题，因而也就难以有效导入制度化轨道，多元化的协商力量也就难以有效发挥。如何平衡协商在“规定与自选”之间的矛盾，是未来政党协商高质量发展的第一环节。在全过程人民民主的新要求下，拓展协商民主议题，就需要拉长协商民主时间线，既要高质量地完成“规定议题”，更需要发挥基层协商的多元力量，将有效的“自选议题”及时纳入协商轨道。

再次，从协商程序来看，制度化建设不断深入，但新技术嵌入不足。制度化的协商程序，是协商质量的保障。当前有关政党协商的制度文件对会议协商、约谈协商和书面协商三种形式的协商程序均有明确规定。但随着社会流动性、风险性、复杂性的增强，传统“面对面”的场景受到挑战，特别是近年来受新冠疫情影响，由于时间、空间以及风险的限制，众多协商议题常常被搁置。与此同时，硬件投入、技术认知、风险评估等不足，使现有协商难以适应智能时代的时空场域。根据调查统计，在“您近三年来参加的座谈会次数是多少？”这一问题中，回答“1-3次”的民主党派人员占到了34.99%，还有22.94%的人回答“从未参加过”(见下页图2)。由此可见，利用新技术实现对协商的整体升级，是当下基层政党协商高质量发展的关键。在全过程人民民主的新要求下，要发挥协商民主的最大效用，必须不断优化和升级协商民主的形式及程序。

图2：近三年来参加座谈会的次数

最后，从协商结果来看，重视回复轻视落实，问题缺少闭环机制。协商民主的反馈，是推动协商持续发展的核心机制。但是，由于基层特殊的治理场域，协商反馈容易出现“重视回复轻视落实”的实践困境。调研显示，当被问及“您对当前协商办理的评价”时，有32.56%的民主党派人员选择“能交付相关部门办理，且意见采纳率较高”，有58.85%的人选择“基本能交付部门办理，但成果转化率较低”，有4.59%的人选择“流于形式、无实际意义”，还有1.3%的人选择“基本无协商意见办理”(图3)。究其原因，是由于基层社会中的熟人网络，碍于情感、面子以及关系压力，在目标考核压力下，协商民主往往会形成“重视回复轻视落实”的实践困境。虽然协商的整个过程拥有闭环，但是“问题却被悬置”，留下的只是“程序的空转”。为此，在全过程人民民主理论指导下，需要有效的闭环建设，将协商的反馈作为深化协商民主的起点，以协商的质量作为根本归宿。只有用全过程人民民主的制度机制构建干事担当、勇于创新的正向激励体系，才能在民主法治的轨道上不断推动基层治理现代化走向更高品质。

图3：对于协商效果的整体评价

三、全过程人民民主视域下政党协商高质量发展的路径选择

协商民主作为全过程人民民主之下的中国实践，蕴含着人民民主真谛，充分体现了我国社会主义民主“有事多商量、遇事多商量、做事多商量”的特点和优势。党的二十大报告指出，要“发挥我国社会主义新型政党制度优势，坚持长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共，加强同民主党派和无党派人士的团结合作，支持民主党派加强自身建设、更好履行职能”[3]。这一重要论断聚焦我国新型政党制度的合作优势与团结效能，既为加强参政党建设指明了方向，又明确了参政党履职尽责的方法路径。在新的历史方位下，要持续深入推进政党协商工作，进一步提高政党协商质量，必须从执政党和参政党两个方面着手。

(一)提升政党协商主体的意识与能力是提高政党协商质量的重要基础

全过程人民民主视域下提高政党协商质量，要求中国共产党加强自身建设，也要求各参政党加强自身建设，在相辅相成、相得益彰中实现政党建设的双赢和新型政党制度治理效能的提升。一方面，中国共产党作为执政党，要以勇于自我革命精神打造和锤炼自己，把党建设得更加坚强有力。另一方面，民主党派作为参政党，作为中国共产党的“好参谋、好帮手、好同事”，要以思想政治建设为核心，深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，引导广大成员增进对中国共产党和中国特色社会主义的政治认同、思想认同、理论认同、情感认同；以组织建设为基础，加强领导班子建设，推进代表人士队伍建设，提高组织发展质量；以履职能力建设为支撑，发挥自身人才智力优势和界别特色，着力提升参政议政、民主监督、参加中国共产党领导的政治协商的能力；以作风建设为抓手，改进思想作风、工作作风，严格纪律要求；以制度建设为保障，完善议事规则和决策程序，建立健全理论学习、述职和民主评议、内部监督等制度，构建适合自身特点、系统规范、运行有效的制度体系。此外，要通过宣传教育，向广大干部和人民群众普及政党制度的理念和意义，增强他们对新型政党制度的理解和认同。

(二)推进政党协商的制度化建设是提高政党协商质量的重要保障

“政贵有恒，治须有常。”民主协商机制是民主党派参政议政的主要渠道和重要平台，是保障政党协商常态长效的基本条件。提升多党合作制度效能，必须进一步加强机制建设，着力提高政党协商的制度化、规范化、程序化水平。其一，健全相互监督机制。中国共产党与各民主党派之间互相监督，是多党合作的重要制度安排。要从制度上保障和完善民主监督，健全相互监督特别是中国共产党自觉接受监督、对重大决策部署贯彻落实情况方面建立专项监督等机制。要认真总结实践经验，规范民主监督性质、对象、职责、内容、形式和程序，真正使民主监督的过程成为推动责任落实、政策落实和工作落实的过程。其二，完善议政知情机制。高质量的政党协商前提是知情，只有了解实情和真事，才能“参政参到点子上、议政议到关键处”，才能确保更好地发挥民主党派在协商民主中的重要作用。要为民主党派成员“知情明政”搭建平台，为提高协商质量奠定良好基础。此外，进一步健全政党协商调研制度，更好争取有关部门的配合，确保高质量调研课题成果的产出，从而让民主党派在协商中更有针对性、实效性、可操作性。其三，健全政党协商机制。要提前对协商内容进行具体细化和科学规划，对哪些属于“需要同民主党派协商的重要问题”等进一步加以明晰，使协商内容更加具体。精心细化协商议题的确立、协商活动的准备、参与协商的人员、协商过程的步骤、协商意见的整理、协商意见的报送、协商结果的运用、协商结果的反馈，在知情、沟通、反馈等环节完善相关制度和工作机制，使协商更具操作性。此外，基层政党协商作为国家治理体系的末端，需要积极借用现代化智能技术打造跨越时空的协商平台，拓展基层协商民主的时空网络。积极利用数字技术，提高协商的广度与深度，贯通基层数字体系，将数字资源转化为治理优势。

(三)统战部门积极组织协调是提高政党协商质量的重要条件

协助党委搞好政党协商的组织和落实，是统战部门的重要职责，也是统战部门参与推动社会主义协商民主建设的重点所在。实践证明，统战部门能否主动作为、积极作为，切实承担和发挥好牵头、组织、协调和服务的职责，直接关系到政党协商质量的提高。具体来说，一是强化统战思维，解决好“协商由谁来抓”的问题。统战部门要“跳出统战”抓政党协商，运用统一战线的理论理念、价值取向、渠道平台、方式方法、程序规则等来引领和推进政党协商，以理论和实践成果来取得统战部门主导推进政党协商的主体地位，形成政党协商和基层统战工作“互融共赢”新局面。二是明确协商内容，解决好“协商什么”的问题。要按照协商于民、协商为民的要求，根据基层经济社会发展实际，针对不同渠道、不同层次、不同地域特点，合理确定协商内容，坚持围绕中心、服务大局，将民生热点难点问题作为重点协商课题。三是强化数字赋能，解决好“提升协商效能”的问题。统战部门要树立互联网思维，积极推动线上线下有机融合，依托新媒体平台大力推进政党协商数字化改革，积极搭建电视论证、网络议政、网络评议，用数字技术提高协商效率和协商成果的转化，确保协商议事成果能够“落地生根”“开花结果”。

(四)强化协商成果落实是提高政党协商质量的现实要求

其一，完善协商的闭环机制，打造基层社会治理中的协商共同体。在基层社会治理中，协商是以共同体的形式存在的，是有效黏合社会治理中各主体的纽带，协商共同体的形成是全过程人民民主在基层的生动实践。协商既是团结的过程，也是落实的过程。通过建立有效的闭环机制，避免协商悬浮于社会治理之上的形式主义。这种民主的反馈实践要发扬党的优良传统，将协商工作做到一线，做到群众中去，以“绣花针”的姿态编织基层协商民主的治理蓝图。其二，各有关单位要以书面形式反馈对所提意见建议的采纳情况，对于未被采纳的，要做好解释说明工作。要探索建立制度化的跟踪问效机制，支持民主党派通过视察、调研、座谈、走访、评议等方式开展民主监督，准确了解意见建议采纳后的实际情况，及时对决策的制定和实行进行完善修正。要将协商成果的落实转化纳入目标考核，作为对有关单位年度考核的重要依据，实现政党协商效益效应的最大发挥。