大食物观下消费者粮食安全社会责任的内涵及强化路径

杨鑫

（中国社会科学院农村发展研究所，北京 100732）

为适应食物消费升级趋势，2015年中央农村工作会议提出“树立大农业、大食物观念”，2016年中央一号文件明确“树立大食物观，面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求”；2022年，习近平总书记在参加政协会议的农业界、社会福利和社会保障界委员联组会时，进一步强调“从更好满足人民美好生活需要出发”，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水产品等各类食物有效供给。大食物观超越了传统的口粮安全观，食物指所有可供食用的农产品和食品，以及人类所需的主要营养素及微量营养素［1］，使得调控对象由线性的粮食产业链转变为网状的食物系统。食物系统中涵盖了所有参与者及其相互关联的增值活动，既包括源自农林牧渔业的食物生产、流通、加工、分销、消费和废弃处置过程，以及上述过程所嵌入的经济、社会和自然环境。大食物观对粮食安全提出更高要求，也会导致食物系统运行的社会成本迅速增加［2］。

2022年中央一号文件要求“强化粮食安全教育”，重在防止食物浪费，在食物消费中自觉维护国家粮食安全。若从食物产业链角度出发，可引申出“保证粮食安全，生产者、流通者和消费者都有责任”。结合党的十九大提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，企事业单位、社会组织、人民群众都应参与粮食安全的社会治理。因此，在大食物观下，不仅要通过优化农业生产区域结构［3］、扩大食物来源等方式推进农业供给侧改革［4］，更应从需求侧出发推动食物系统的可持续转型［5］。

1 消费者粮食安全社会责任的相关研究及其内涵

国内对消费者社会责任的研究起步较晚，已有文献关注对消费者社会责任的评价［6］，以及消费者社会责任对企业营销方式、企业社会责任相互作用［7］等。在食物消费领域，已形成消费者参与食品安全社会共治的共识［8］；关于粮食安全的主体责任研究较多，主要从供给侧讨论强化机制，激励主体包括农户、流通者、地方政府等，政策多集中于食物产业链生产端［9］，包括产粮大县补贴、粮食省长负责制度、粮食流通领域监管等。近年，部分研究提出加强责任消费意识［10］、倡导节约和健康的食物消费理念、开展营养信息干预［11］等。但是，围绕消费者粮食安全社会责任的分析鲜见，低水平消费者社会责任使防止食品浪费、健康中国等政策实践容易陷入运动式治理的困境：短期不能有效引导和干预消费者的不合理食物消费模式和行为，长期无法转变道德约束为“软硬兼施”的综合治理体系。

融合消费者社会责任、可持续食物消费［12］、可持续食物系统等概念，本文定义消费者粮食安全社会责任为“在食物消费全周期中，消费者应自觉遵守一系列社会共识和准则，使自身消费行为最小化对食物系统经济、社会和环境可持续性的破坏”。其中，“社会共识和准则”为“社会对消费者行为遵循法律、社会规范、生态环境保护的要求和期望”，食物消费全周期包括“食物生产、流通、获取、营养摄入、厨余垃圾回收以及社会监管”。从食物系统转型目标出发，消费者粮食安全社会责任的外延至少包括5个方面：生态环境保护、市场秩序维护、食品帮扶与捐赠、食物营养健康与食品安全治理（图1）。

图1 消费者粮食安全社会责任的5个方面

1.1 消费者社会责任对实现大食物观具有不可替代性

长期以来，粮食安全政策着眼于农业供给侧管理，积极压实各级政府责任、企业责任以及激励生产主体的种粮积极性。“粮食安全省长责任制”强化为“党政同责”，且要求打击耕地“非农化”与“非粮化”趋势。2016 —2019年，全国财政一般公共预算累计安排农业农村相关支出6.07万亿元，年均增长8.8%，高于全国一般公共预算支出平均增幅。2021年强农惠农的财政政策实施力度持续加强，形成8类35种财政农业支出项目，总额超2万亿元。在农业供给侧政策推动下，“十三五”期间我国农业科技进步贡献率突破60%，农业生产的自然资源利用效率快速提高，实现了历史性的粮食“十八连丰”，2021年人均粮食占有量达到483.5 kg。但是，供给侧政策与农业技术进步推动食物系统转型的效果逐步减弱。一是农业技术进步无法影响食物消费偏好演变方向，也不是居民营养健康水平提高的充分条件，农业技术先进的美国却是肥胖率较高的国家之一；二是农业技术进步确实令大多数食物价格下降，但也会促进食物消费规模扩大，令农业自然资源消耗量无法下降到预期水平，加剧资源环境约束［13］。总体上，大食物观下粮食安全不能仅依靠供给侧主体得以实现，消费者粮食安全社会责任具有不可替代的互补作用。

1.2 消费者粮食安全社会责任对食物系统的影响力具有广泛性

当食物供应结束短缺时代后，食物系统必然由“以生产者为中心”转变为“以消费者为中心”。当社会生产力水平较低、食物缺乏时，消费者被看作是生产链条的终端，食物消费主要是满足热量需求。在消费者为中心的循环性现代食物系统中，消费者是连接各个子系统的关键环节（图2）：一端连接食物产业内部，消费者行为调整会通过信息流影响食物生产、流通等环节，引发生态环境系统与经济社会系统的变化；另一端连接食物产业外部，食物消费模式极大影响着居民营养健康与人力资本水平。随着农业供给能力提升，居民对粮食和重要副食品的供给结构和质量提出更高要求，而食物消费升级与农业生产发展之间的矛盾会推动食物生产结构改变、食物系统目标转型［14］。

图2 以消费者为中心的食物系统基本结构

在产业链内部影响方面，居民对动物性农产品的需求推动了农业生产变化。2000 —2020年，肉类、奶类和蛋类产量增长了28.8%、284%、58.9%，下游产业的饲料用玉米需求同步增加，2020年玉米播种面积占谷物播种面积的42%，比2000年高出15个百分点。在产业链外部影响方面，居民膳食能量和宏量营养素摄入持续优化，儿童青少年生长发育水平不断改善。由此可见，大食物观下粮食安全政策应由供给导向调整为需求导向，借助消费者粮食安全社会责任“以点带面”地带动食物系统向更具生产力、包容性、可持续性的方向转型。

1.3 消费者粮食安全社会责任推动食物系统转型具有长期性

随着收入提高，食物消费目的表现为多样性和异质性，不可持续食物消费行为将额外产生食物有效供给的社会成本，食物消费负外部性将持续扩大。2017年以来，全国居民恩格尔系数基本在30%以下，进入了20%～30%的富足生活区间。一旦食物消费缺乏正确的观念和引导，多样的营销策略易诱发食物非理性决策，诱发不可持续食物消费行为，收入增长甚至会成为“助推器”［15］。2013—2015年每年餐桌上食物浪费量高达1700万～1800万t，相当于33万hm²耕地和13.6亿m³水资源被间接浪费，蔬菜、主食和肉类分别占浪费量的29%、25%、18%［16］；此外，婚礼等事件性消费的食物浪费更多，“吃播”、“打榜”倒牛奶事件、与食物相关的“抽盲盒”浪费等问题也大量出现。与食物浪费同样严峻的是营养过剩，《中国居民营养与慢性病状况报告（2020年）》指出，超过50%的成年人超重或肥胖。而且，肥胖症会通过社交关系传导不健康饮食习惯，加速扩大肥胖发生率［17］，导致社会劳动生产率降低、社会医疗费用增加。简而言之，食物消费负外部性与消费者粮食安全社会责任是食物供给相对充足状态下的矛盾统一体，前者扩大意味着消费者社会责任也将长期作用于食物系统转型。

2 消费者粮食安全社会责任的政策潜力与作用机制

消费者粮食社会责任是消费者关心他人食物消费的道德觉醒表现，有潜力成为干预消费者偏好、促进食物可持续消费的“助推型”政策手段。首先，并非所有食物消费都有负外部性，故消费者粮食安全社会责任属于消极责任①消极责任指当个体行为产生明显的外部性时，才会承担效应责任；相反地，积极责任是主动地承担责任，在本文中相当于要求消费者积极主动作为去提高粮食安全水平，而这并不现实，政府依然是粮食安全积极责任的第一主体。与道义责任，而非法律责任，即消费者粮食安全社会责任侧重于鼓励消费者践行可持续消费行为［18］，出于自身利益和社会利益自愿地为粮食安全贡献力量，进而产生经常性行为动机。换而言之，消费者粮食安全社会责任是食物消费行为对粮食安全产生有害后果时，被要求予以补救的有限责任，主要利用舆论和道德、教育引导消费者自律实现规制效果。其次，消费者粮食安全社会责任重点调节的是消费者之间的关系，最小化食物消费对其他消费者和后代消费者的影响。最后，矫正不合理消费行为的政策难度较小，相对于巨量的农业补贴、实施难度极高的食物浪费税、垃圾回收监督机制等，培养消费者粮食安全社会责任意识、推动可持续消费行为等政策更容易被大多数人接受。

食物消费外部性内部化的理论上较优策略为税收或补贴，但是不可持续食物消费监管较为困难，在个体层面上法律难以明确主体间权利义务关系［19］，通过征税或补贴消除食物消费负外部性的经济成本较高。不仅如此，与食物相关的强制性税收易引发社会争议，例如食物浪费税受制于“如何界定食物浪费”的规范性困境，各类形式的肥胖税被认为影响社会公平与干预个人的食物消费自由权，引发大量道德层面辩论。即使政策可行，消费者认为缴纳了相关税种后产生“良心效应”，可能更大规模扩大自身食物消费负外部性。因此，基于消费者粮食安全社会责任的自我监督机制更具有可持续性，不仅改变食物消费决策的偏好，而且会借助网络效应重新塑造食物生产到食物分配过程，更有效地推动食物系统转型。

消费者粮食安全社会责任有利于消除食物消费的“二次市场失灵”。第一次来自于粮食安全的公共物品属性，第二次来自消费者不可持续消费行为的相互影响。政府供给粮食安全仅能解决“第一次市场失灵”，若对“二次市场失灵”不进行治理，产生食物消费外部性的部分消费者，不仅增加了粮食安全供给的总社会成本，且其产生的额外粮食安全社会成本被所有人承担。从公共物品理论出发，界定产权有利于技术进步，而技术溢出效应更快地消耗“公共池塘”资源，需要制定更加严格的总量与分配政策［20］。因此，政府提供粮食安全与消费者参与治理并不矛盾，强化消费者粮食安全社会责任能促进食物可持续生产与公平分配。

第一，实现消费者粮食安全社会责任能营造良好的食物消费氛围，发挥对农业生产环境可持续和粮食安全信息透明化的引导作用。在食物损失方面，若消费者避免对农产品美观和标准程度的过度要求，农民就不会任由大小极端和形状不规则的蔬菜和水果等腐烂产生温室气体，经销售和零售商也能从差异化的农产品定价中获得更多利润。此外，消费者对营养健康的追求会激励农业生产主体增加绿色食品和有机食品的供给。在食物消费升级引领下，截止到2019年，我国无公害农产品生产主体4.4万个，产品数量8.6万个，绿色食品、有机农产品和地理标志农产品数量达到3.6万个［21］。从食品安全社会治理看，消费者赔偿金额控制食品质量安全风险效果是经营者罚款的3.3倍［22］，消费者对食物制造、流通主体的监管作用有效促进了二维码溯源、物联网、12315投诉平台等技术或制度的发展。

第二，实现消费者粮食安全社会责任能改善食物分配不均衡问题。大食物观下粮食安全不仅意味巩固食物供给能力，更是要消除高质量、高营养食物在不同地区和收入组的消费不平等。2020年居民家庭人均肉类、禽类、水产品、蛋类和奶类的消费量为77.2 kg，其中东部、东北部、中部和西部地区的消费量分别为90.9、70.9、70.1、61.1 kg。仅依赖增加食物供给总量实现所有人粮食安全的代价极高，保持总量稳定而改善食物分配的策略更有效率［23］。如图3所示，增长型和分配型政策分别通过平移、拉高钟形曲线消除营养不良（灰色阴影面积），前者会使营养过剩人数从A增长到B，并伴随额外的环境成本，而后者会使其降低到C，增强了食物系统可持续性。当消费者粮食安全社会责任水平足够高时，消费者会自主控制食物不合理消费行为、维持食物市场秩序，也会“从下到上”推动分配型政策出台和实施，促进大食物观下粮食安全的可持续性。

图3 保障粮食安全的增长型与分配型政策作用比较

3 消费者粮食安全社会责任的现状与相关政策

3.1 消费者对粮食安全的社会责任水平尚需提高

粮食短缺时期结束时间并不长，大量消费者对应当承担的食物理性消费、可持续消费等社会责任缺乏足够认识。一是食物营养健康和意识行为水平较低，2020年全国居民健康素养水平为23.15%，消费者对食物营养健康的重视程度依然有提高空间。二是食物认知与购买决策的非理性比例扩大，2018年食品安全和食品谣言是食品行业舆论的主要来源，利用自媒体造谣已呈现公司化运作趋势②参见新华网网络舆情监测分析中心发布的《2018年食品舆情报告》。；舆情会放大社会危机的实际影响，加上消费者维护市场秩序意识薄弱，导致重大事件发生下恐慌性食物抢购时有发生，具有冲击的连锁性、控制的应激性等特征，给保障食物市场平稳运行带来挑战。三是食品安全社会治理推进缓慢，食物需求侧政策以保护消费者权益为主线，导致食物质量与安全的监管长期依赖于政府的主动抽查，令消费者将自身描绘为“弱势形象”，举报、投诉等社会监管方式没有形成合力。四是餐饮浪费、厨余垃圾回收率较低等问题突出，消费者倾向于用“浪费”显示对客人尊重的“餐桌文化”没有明显改善。总体上，大多数消费者没有形成推动食物系统转型的社会责任意识。

消费者之所以对推动食物系统转型的积极性较低，关键在于缺少长期激励与低成本履行方式。日本消费者对国产农产品具有自豪感，韩国形成了“身土无二”的饮食文化，即家乡产出的食物最适合自身体质，对本国食物质量最优、持续优化的信念感，会激发消费者对粮食安全的社会责任感。中国消费者对食物系统转型的良好预期尚未建立，国产食物的大量负面形象弱化了消费者社会责任感。即便在经济较发达的部分地区，中高收入消费者具备履行社会责任的经济和道德基础，可食品安全投诉取证困难、食品标签信息模糊、食物再分配渠道缺乏等技术和制度门槛，推高了其履行成本。

3.2 消费者粮食安全社会责任相关政策的发展与不足

消费者社会责任水平提高并非与社会发展同步，需要依靠以政府为主体、其他社会力量辅助的组织体系进行引导。消费者粮食安全社会责任具有公共物品属性，部分消费者或者社会组织付出的努力会引发“搭便车”效应。2005年日本颁布了《食育基本法》，明确政府主导、各组织有序分工原则，分别在2006年、2011年和2016年实施过33次“食育推进计划”［24］。无论是日本的食育行动推进计划，欧盟的可持续消费和生产计划、美国的社区支持农业计划，政府均制定了系统战略提升消费者粮食安全社会责任水平。具体地，在学校、社会组织、媒体、社区管理者等主体配合下，依靠政府力量促进各相关主体加强横向互动、形成合力，共同提升消费者粮食安全社会责任水平。2013年以来，我国鼓励消费者参与粮食安全社会治理的政策陆续出台，以节约食物和科学膳食为主要目标，也涉及到提高自我保护意识、参与食品安全社会治理、食物消费绿色化等内容（附表），但实施措施仍需细化、执行力度亟待加强。

附表 2013年以来与消费者粮食安全社会责任相关的主要政策

在节约食物方面，自1991年开始，我国每年10月开展活动，举办了“公众走进粮食安全”系列活动，2013年“光盘行动”发起以来，社会各界反对食物浪费的社会共识逐步凸显。2021年4月，《中华人民共和国反食品浪费法》开始施行；10月，世界粮食日和全国粮食宣传周的活动主题是“行动造就未来。更好生产、更好营养、更好环境、更好生活”，倡导消费者杜绝食物浪费。整体上，消费者承担节约食物的社会责任被广泛接受，食物浪费风气得到有效遏制。不过，已有措施多是倡导消费者建立节约食物意识，没有评估和研究具体的实施影响和路径，有些增加食物经营者成本的措施可能落实困难。例如，《反食品浪费法》中规定“餐饮服务经营者可以对造成明显浪费的消费者收取处理厨余垃圾的相应费用”，而餐饮企业考虑到消费者评价和口碑，在长期利润与避免食物浪费之间倾向于选择前者，容易产生激励不相容问题，可能导致相关规定难以落地。

在科学膳食方面，自《中国居民营养与慢性病状况报告（2015年）》提出“不健康饮食、肥胖问题凸显”后，“健康中国”顶层设计逐步开展，随之出台了具体的规划和行动方案。2019年发布的《关于实施健康中国行动的意见》中，“鼓励个人和家庭积极参与健康中国行动，落实个人健康责任，实施合理膳食行动”。在《中国居民营养与慢性病状况报告（2020年）》中，营养改善和慢性病防治工作面临巨大压力，膳食脂肪供能比持续上升、家庭人均每日烹调用盐和用油量仍远高于推荐值，有超过一半的成年居民超重或肥胖，缺少针对不同地区、不同消费者的差异化科学膳食干预策略。

4 消费者粮食安全社会责任的强化路径

从“口粮安全观”到“大食物观”，不仅要求农业政策要注重农林牧渔的均衡发展、主副食物搭配，更是对食物系统功能提出更高要求。在消费者市场力量日益增大趋势下，食物消费负外部性几乎不可避免，要以“人人负责”和责任消费观为基本政策取向，逐步转变为保障食物产量和注重食物公平分配共存的粮食安全政策体系。强化消费者粮食安全社会责任属于大食物观下提升粮食安全能力的需求侧长效机制，最终是通过营造良好的现代食物消费文化和社会风气推动食物系统转型。

4.1 健全消费者粮食安全社会责任的相关法律与政策

为规范消费者粮食安全社会责任的具体行为，需平衡消费者权利和义务。可对应《中华人民共和国消费者权益保护法》，制定系统的“消费者社会责任法”，或者以分散立法的形式增加灵活性，出台粮食安全法、食物营养法等法律，强调正向奖励和道义劝告，对他人或社会造成严重负面影响的食物消费行为可进行处罚。其次，颁布消费者粮食安全社会责任的统一量化标准和强化目标，明确不同部门的主要职责和协作机制，可借鉴有关发达国家的有益经验。各省份根据当地经济发展水平、居民受教育水平、膳食模式、社会治理基础等条件，“因地制宜”实施提升消费者粮食安全社会责任水平的本地方案。

4.2 利用食物教育培养消费者粮食安全社会责任感

食物教育的目标是帮助消费者养成理性食物消费习惯，形成为他人食物考虑的公民意识。应重点塑造未成年人健康膳食、爱护环境、适度消费、参与粮食安全公共治理等意识，推动现代餐食礼仪的构建，帮助其养成从食物购买、处理到食用等环节的良好习惯，促进相关少儿电视节目和广告制作、教材与书籍编写、亲子培训开展等措施。对于大部分成年消费者，关键举措是营造良好的食物消费社会风气，融合饮食多样性和平衡性的现代膳食理念；依托企事业单位食堂、餐馆等主体，强制要求提供菜品的营养信息以及摄入标准参照，助推食物选择中建立平衡膳食的“默认选项”；相关部门也可采用生态环境友好型农产品认证、食品安全水平的企业和餐馆分级制度、反食品浪费示范单位评比等多种方式，宣传优秀主体以放大社会示范效应，并给予税收优惠。以政府为主导，学校、媒体、社会组织、家庭等多方共同参与的培育体系建立后，强化消费者粮食安全社会责任的长效机制才能顺畅运行。

4.3 降低消费者履行粮食安全社会责任的实践成本

在信息支持方面，扩展食物信息体系，利用营养标签、生态标签、安全标签等方式，帮助消费者进行可持续食物消费的决策；为便于消费者获取健康营养相关知识，应增加医院营养门诊、康养机构等数量，加大对公共营养师等专业人才的支持力度。在改善市场环境方面，重点是要求食物经营主体为消费者提供食物决策信息，避免单次消费的信息不对称，可鼓励商店、超市等食物流通主体提供生态和健康标签等，或者要求食堂、餐饮企业等公布菜品的重量、营养等信息。在激励方式方面，居民社区可推出“垃圾分类光荣榜”或评选“厨余垃圾回收示范家庭”，公布践行消费者粮食安全社会责任的相关渠道信息、食物营养知识学习平台、扰乱食物市场事件的举报方式、食物捐赠渠道等。为积极举报食品安全事件的消费者给予奖励，研究生态友好型农产品消费补贴标准，将消费者社会友好型行为纳入信用体系。

4.4 构建消费者粮食安全社会责任的量化指标与监测体系

消费者改变偏好和习惯需要较长时间，有必要细致、定量化地进行跟踪评估。居民健康素养监测已开展超过10年，从基本健康知识和理念素养、健康生活方式与行为素养、基本技能素养3部分进行评价。参考上述长期监测体系，应结合消费者粮食安全社会责任内涵，从生态环境保护、市场秩序维护、食物帮扶与捐赠、食物营养健康、食品安全治理5个维度出发，融合已有的居民健康素养监测、居民营养与健康调研等，尽快建立科学详细的消费者粮食安全社会责任水平监测体系，以评价促进工作提高、以考核促进不同区域的配套政策落实。在短期监测数据收集方面，政府与餐饮、零售、超市等大型企业应共建食物损失与浪费大数据分析平台，以重点企业食物购销平衡月表的形式支撑政策调整。