集体经营性建设用地入市政策社会稳定风险评估研究
——以安徽省为例

万年顺，於冉，2，叶芸，程宏晟，汪沁，魏露

（1.安徽农业大学经济管理学院，合肥230036；2.安徽农业大学国土资源研究所）

党在十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，并于次年出台《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，集体经营性建设用地入市进入改革试点阶段[1]。集体经营性建设用地入市将会打破原有多方利益的平衡，产生社会不稳定性。2019 年，国务院出台《重大行政决策程序暂行条例》，明确规定重大行政决策的实施可能对社会稳定造成不利影响，承办单位应当组织评估该重大行政决策的风险可控性。基于农业农村现代化目标与农村经济落后现状的矛盾[2-3]，以及现行土地制度与社会主义市场经济体制日益不相适应[4]的背景，2022 年中央一号文件再次提出积极推进集体经营性建设用地入市。在入市改革范围呈现不断扩大的趋势下，进行社会风险评估研究，一方面有利于识别入市对社会造成的风险所在，提出针对措施防范化解社会矛盾；另一方面可全面分析政府推广入市改革的阻力所在，可为政府制定更完善可行的政策提供依据。

通过对社会稳定风险评估研究文献的梳理，众多学者主要侧重对评估主体模式[5-6]、评估指标体系[7-8]与评估方法[9-10]进行研究，形成了相对完整的评估体系。其中，张玉磊[5]基于政府主导、专家理性、利益相关者参与三种模式的比较，得出建构主义的利益相关者参与模式是理想选择；梁平常[7]采用AHP建立了机制、社会公众、项目建设过程、环境影响四个方面的重大工程项目社会稳定风险评估指标体系；许悦[10]通过对云南重大固定资产投资项目社会稳定风险评估进行分析，引入德尔菲法、层次分析法及非线性模糊评价方法进行社会稳定风险评估的探索。但诸多学者多对于基础设施类和大型活动类项目进行研究，对于重大政策类项目研究较少，尤其在土地方面的社会稳定风险评估，多以基础设施类项目（如农村土地征收[11]和城市更新项目[12]）为主，对于集体经营性建设用地入市政策的社会稳定风险评估研究匮乏。

安徽省2021 年底拟开展集体经营性建设用地入市工作，于11 月底发布《安徽省集体经营性建设用地入市工作指导意见（征求意见稿）》，并在安徽省进行社会稳定风险评估调查。研究基于入市相关利益主体评估模式，构建集体经营性建设用地入市社会稳定风险评估体系，采用层次分析法确定各指标风险因素权重。依据社会问卷调查结果对安徽省集体经营性建设用地入市在“四性”方面的社会稳定风险进行评分，通过综合指标评价法确定其风险值，采用帕累托图分析法对其主次风险因素进行识别，并分别提出针对性措施，这对防范化解集体经营性建设用地入市社会稳定风险、推动入市实践具有参考价值。

1 材料与方法

1.1 数据来源

研究数据为2021 年底安徽省自然资源厅针对拟开展集体经营性建设用地入市发布《安徽省集体经营性建设用地入市工作指导意见（征求意见稿）》，对安徽省16 个地级市进行社会稳定风险评估调查收回的579 份问卷。调查对象主要包括四类集体经营性建设用地入市相关利益主体：决策主体、参与主体、监管主体、其他评估主体。其中有效问卷393 份，决策主体即集体经济组织及其成员153 份，占38.93%；参与主体即企业或其他社会组织57 份，占14.50%；监管主体即政府职能部门人员146 份，占37.16%；其他评估主体即稳评专家等37 份，占9.41%。

1.2 评估方法

层次分析法是美国运筹学家Saaty 在20 世纪70年代首次提出的一种定性与定量相结合的多目标决策方法[13]，该方法基于决策目标将相关元素分解为目标层、准则层、方案层，对不同方案权重求值，为选择最佳方案提供依据。通常采用德尔菲法结合“1-9”标度法对判断矩阵进行打分[14]，但德尔菲法存在对专业知识要求较高、难以获取社会公众潜在风险信息且容易受到专家职业与身份等主观因素影响。研究基于入市相关利益主体评估模式[5]，以多主体的社会调查结果衡量指标重要性标度，即采用结合比例标度法的层次分析法[15-16]，确定指标权重和风险值。评估方法如下：

（1）构建递阶层次结构模型。基于目标层，建立准则层，并建立准则层下的方案层。

（2）建立判断矩阵。结合递阶层次结构模型设立判断矩阵，通过判断矩阵将指标间的相对重要性进行量化得A=［bij］n×n，可用bij表示A 矩阵下指标Bi与指标Bj的相对重要性。

（3）采用比例标度法求取判断矩阵。将涉及指标的社会问卷调查结果进行量化统计，求得各指标的相对重要性程度bij=bi/bj，其中bi与bj分别为A 矩阵下涉及指标Bi与Bj的有效问卷数量，bij为指标Bi相较于Bj重要程度的量化值（0＜bij≤9）。

表1 平均随机一致性指标Table 1 Average random consistency index

（5）计算权重值。判断矩阵一致性检验均通过之后，确定准则层指标权重WBi与方案层指标权重WCi，并计算方案层指标加权权重Wi=WBi×WCi。

（6）计算项目风险值。入市利益相关主体对项目在合法性、合理性、可行性、可控性等方面的意见，可反映出项目风险因素对群众的影响程度。以每份问卷调查在“四性”方面的意见，针对各风险因素采取五级评分法进行评分，如针对风险因素Ci的合理性进行赋值（0 完全合理、0.25 比较合理、0.50 一般、0.75不太合理、1 完全不合理），将所有问卷得分进行加权平均，可得出风险因素Ci的影响得分。依据综合指标评价法，风险值为风险因素权重与风险影响的乘积值。

（7）确定项目风险等级。依据《国家发展改革委重大固定资产投资项目社会稳定风险评估暂行办法》，重大项目社会稳定风险等级分为低风险、中风险与高风险。因各风险因素权重以及风险影响皆取于［0-1］，研究借鉴徐慧智等[17]学者方法，划分各风险级别对应风险值范围（表2）。

表2 重大项目社会稳定风险等级Table 2 Risk levels of major projects to social stability

2 评估结果与分析

2.1 指标体系建立

（1）初选指标。参考前人在重大决策社会稳定风险评估[18-19]以及集体经营性建设用地入市方面的研究[20-21]，并结合《安徽省人民政府重大决策风险评估办法》全面识别与分析集体经营性建设用地入市存在的风险点，以法规机制、社会公众权益、环境影响、可行执行性和土地资源五个方面作为准则层，通过分解集体经营性建设用地入市流程探析具体风险因素，初次选择28 个指标作为方案层。

（2）选定指标。为了降低主观因素以及案例差别化的影响，需要对所有指标进行筛选。社会调查结果可直接呈现出指标与风险因素相关性，因此研究依据社会稳定风险评估调查问卷结果进行二次筛选。指标涉及的有效问卷占比较高，可以体现为社会不稳定因素，对于个别指标的有效社会问卷占比几乎为零，说明对于社会稳定几乎不存在影响的予以剔除，最后得到15 个方案层指标（表3）。

表3 集体经营性建设用地入市社会稳定风险评估指标体系Table 3 Social stability risk assessment index system of collective commercial construction land in the market

2.2 指标权重分析

（1）一致性检验。通过一致性检验，可反映出判断矩阵得出各指标相对重要性的前后一致性。将社会稳定风险评估调查的393 份有效问卷量化，以比例标度纳入判断矩阵中，并对判断矩阵进行一致性检验（表4）。

表4 一致性检验结果Table 4 Consistency test results

由表4 可知，单层次矩阵及总层次矩阵CR 皆低于0.1。因此，所有判断矩阵皆通过一致性检验，判断矩阵合理，结果均具有令人满意的一致性。

（2）得出权重。一致性检验通过，可确定各指标权重值，并进行排序（表5）。

表5 指标权重Table 5 Index weights

指标加权权重体现为风险因素权重。由表5 可知，集体经营性建设用地入市风险因素权重相对较高的为社会公共利益冲突风险、信息公开与参与机制风险、审批权限与审查报批程序风险，因此迫切需要政府改革当前的利益分配机制，健全信息公开机制和群众参与机制，并重新审视入市审批程序的可操作性，以降低入市改革阻力与社会稳定风险发生的可能性；利益承担与补偿风险、经济发展与国土空间等相关规划风险、监管机制风险、集体建设用地闲置浪费风险四项风险因素权重处于中等水平，需要落实安置补偿与监管机制，并督促相关规划的完善；地区社会经济发展风险、社会舆论风险、党政方针与国家法规风险、措施的可控性风险、政策选择性执行风险、自然生态环境风险、可行的科学性风险七项风险因素权重最低。因此，在这些方面需要维持落实原有政策措施，并采取缓和措施防范风险因素权重的上升，推动入市改革工作平稳推进。

2.3 风险值分析

结合问卷结果对各个指标的风险影响程度进行评分，得出项目各风险因素的风险影响程度，从而得出各风险因素的风险值（表6）。

表6 社会稳定风险值Table 6 Value at risk for social stability

由表6 可知，安徽省集体经营性建设用地入市社会稳定综合风险值为0.341 2，依据表2 可知风险等级为低风险。因此，对于安徽省进行集体经营性建设用地入市，大部分群众呈支持性意见，但仍有部分群体对此仍然不理解且持反对意见。不同风险因素风险值差异较大，结合帕累托图[22]识别其主次因素（图1），并区别分析。

图1 社会稳定风险值帕累托图Fig.1 Pareto diagram of social stability value at risk

其中，集体建设用地闲置浪费风险、政策选择性执行风险、耕地流失风险、社会舆论风险、党政方针与国家法规风险、地区社会经济发展风险、措施的可控性风险、自然生态环境风险、可行的科学性风险九项风险值较低，但仍具有潜在风险，需要从三个方面采取缓和措施。一是在入市前做好区域社会经济发展可行性分析，并严控生态环保准入门槛；二是针对入市土地利用问题，需要进一步落实土地用途管制，做实空间准入、做准地类监测；三是通过政府、基层组织、社会等多方主体进行普法宣传以及入市相关知识的普及，让社会公众理解入市、支持入市。而社会公众权益冲突风险、审批权限与审查报批程序风险、信息公开与参与机制风险、经济发展与国土空间等相关规划风险、监管机制风险、利益承担与补偿风险六项风险值相对较高，是主要风险因素，因此需要采取针对性措施以降低风险。

第一，社会公共利益冲突风险是最高的，需要完善入市收益分配制度，明确土地收益的去向与用途。这说明社会公众对当前利益分配机制存在质疑，因此在入市后社会公众可能会存在个人合法利益受损的担忧，可能会存在一定的社会矛盾。完善明晰土地收益分配机制，可降低入市后社会各方主体在土地利益方面产生冲突的可能性。

第二，审批权限与审查报批程序风险相对较高，需要简化入市流程与审批程序，增加入市的可操作性。为保障集体经济组织的合法权益，政府对于入市条件与范围设置较为严格，导致入市审批程序与流程较为繁琐。致使社会公众容易在入市审查报批程序与流程方面产生较多的负面情绪，造成社会的不稳定性。需要在简化入市流程与审批程序的同时，加大对入市程序与流程的宣传，让社会公众识别入市程序与流程，减少公众对入市的负面情绪。

第三，针对信息公开与参与机制风险，需要建立公开透明的信息机制，真正让群众做入市参与主体。这方面风险相对较高，但也侧面反映出社会公众认为入市能够带来一定的社会效益，因此对入市具有较高的积极性，殷切希望参与其中，但同时对模糊的信息公开机制与较低的群众参与度存在一定的质疑。因此，在入市实施过程中要广泛征求群众意见，让集体经济组织成员参与到入市中去，真正让群众做入市参与主体。

第四，对于经济发展与国土空间等相关规划风险，需要对国土空间与经济发展等相关规划进行完善，与入市改革相衔接。这反映出国家在推出集体经营性建设用地入市改革的同时，暴露出在相关规划方面的缺陷，如部分地区的国土空间规划缺少前瞻性，没有给入市留下余地，致使入市在规划限制下难以开展，导致社会公众对入市改革存在质疑。增加相关规划与入市改革的衔接性，可提高社会公众对入市改革的认可度与信任度。

第五，监管机制风险贯穿全局，需要建立多主体、全方位、全过程的监管机制。通过问卷调查发现，社会公众强烈要求要有强有力的监管机制以抑制职务犯罪，这反映出社会公众对部分政府公职人员以及基层干部存在较低的信任度，对于入市改革能否保证各方主体合法、合理、正当享受改革红利存在质疑。因此需要落实并完善监管机制，真正保证监管机制不流于形式。

第六，利益承担与补偿是最易导致社会矛盾冲突的风险，需要明确入市安置补偿方案，并建立完备的入市社会保障机制。利益承担与补偿风险清晰可见，社会公众对于货币补偿标准以及安置方案存在不满，将会直接导致社会矛盾冲突。而入市项目实施的“定心丸”，社会保障机制的不完备会造成社会公众的抵触情绪。对此，亟待统一货币补偿标准、明确安置方案，以及完善入市社会保障机制。

3 结论与讨论

3.1 结论

研究识别与分析集体经营性建设用地入市可能存在的风险点，并建立集体经营性建设用地入市社会稳定风险评估指标体系。通过层次分析法结合问卷调查得出各风险因素的权重，最后从合法性、合理性、可行性和可控性等方面对安徽省集体经营性建设用地入市社会稳定风险进行评估，得出以下结论：

第一，识别集体经营性建设用地入市风险因素主要包括法规与监管机制风险、社会公众权益风险、环境影响风险、可行与执行性风险、土地资源流失风险五个方面，基于此建立了包含15 个方案层指标的集体经营性建设用地入市社会稳定风险评估指标体系。

第二，集体经营性建设用地入市最主要社会稳定风险因素为社会公共利益冲突风险、信息公开与参与机制风险、审批权限与审查报批程序风险，需要政府改革当前的利益分配机制，健全信息公开机制和群众参与机制，并重新审视入市审批程序；对于其余十二项权重较低的风险因素，需要维持并落实现有的政策措施与机制。

第三，安徽省集体经营性建设用地入市社会稳定综合风险值为0.341 2，处于低风险，需要采取六项风险预警措施：（1）健全集体经营性建设用地入市收益分配制度；（2）保障集体经济组织合法权益的同时，简化入市流程与审批程序；（3）建立广泛的群众参与机制与公开透明的信息机制；（4）完善国土空间等相关规划，衔接集体经营性建设用地入市改革；（5）建立全方位、全过程、多方主体参与的监管机制；（6）明确安置补偿方案，并完备入市社会保障机制。

3.2 讨论

在集体经营性建设用地入市改革试点取得显著成效的背景下，入市改革范围逐步扩大，入市改革涉及多方利益群体且各方面机制还未成熟，较易引发社会稳定风险，对集体经营性建设用地入市进行社会稳定风险评估成为必要性。为了降低主观因素与案例差别化的影响，融入社会问卷调查结果，并对调查结果进行主观识别与客观量化，一定程度上提高了研究的科学性与合理性。但问卷设计的有效性以及风险因素识别时，可能会因主观因素，致使结果可能会存在一定偏差性。此外，采用层次分析法存在评估方法较为单一的局限性。因此，未来在对集体经营性建设用地入市进行社会稳定风险评估时，需要采取多种评估方法进行比较分析，降低单一方法偏差度，同时借助专家不断完善调查问卷，并不仅仅局限于安徽省进行社会调查，以更大范围、数量的调查样本提高评估的科学性。