面向乡村振兴战略的我国地方政府帮扶政策主题演化分析

毕达宇　鲁琰玙

摘 要：在识别和分析省级地方政府脱贫攻坚和乡村振兴政策关键要素的基础上揭示政策演化的内在规律，为新时期我国脱贫攻坚战略向乡村振兴战略平稳过渡与有效衔接提供经验借鉴和政策启示。采用LDA主题模型对2015-2022年湖北省脱贫攻坚和乡村振兴政策进行文本主题聚类，分析归纳各个主题所包含的帮扶政策的核心要素及其在时间维度上的分布規律，构建地方政府帮扶政策框架及演进路径。研究发现，地方政府脱贫攻坚与乡村振兴政策文本主要包含周期性、阶段性及持续性三类要素，演进路径具有整体阶段性循环及局部动态性调整特征。未来政策应在稳中求新、激发内生动力以及优化政策实施及反馈机制等方面进行探索和创新。

关键词：LDA；脱贫攻坚；乡村振兴；政策演化；主题分析；地方政府

中图分类号：G358文献标识码：A文章编号：2095－414X（2023）05－0081－07

0 引言

自2013年习近平总书记在湘西考察时首次提出精准扶贫，截至2020年，全国近亿贫困人口全部脱贫，消除了绝对贫困，正值迎来的中国共产党成立一百周年的重要时刻实现了全面建成小康社会的伟大目标。在取得脱贫攻坚战役的全面胜利，继续朝向下一个百年目标奋斗的重要时期，党中央为未来农村经济的发展指明了新的方向。2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》明确提出力争2021年农业农村现代化规划启动实施，脱贫攻坚政策体系和工作机制同乡村振兴有效衔接、平稳过渡。由于多重因素相互叠加和累积的结果，导致贫困具有长期性、动态性、反复性等特征，可能存在贫困人口脱贫后的再次返贫或贫困的代际传递等风险[1]，同时，相对贫困问题仍将长期存在。因此，如何行之有效地巩固深化扶贫脱贫工作成效、建立和完善解决相对贫困的长效机制、创新防贫管控政策、推动城乡减贫融合[2]、防止返贫和产生新的贫困，从而把脱贫攻坚时期的政策成果和实践经验融入乡村振兴战略体系之中，实现与乡村振兴的有效衔接，将成为新时期的重点工作[3]。

政策文本是政策存在的物理载体，是政府政策行为的具体体现，也是记述政策意图和政策过程的客观凭证[4]，对政策文本的分析和研究是追溯和观察政策过程的一个重要途径[5]。省级行政机构的政策制定与部署既要准确把握和坚决贯彻中央宏观政策的各项精神，还要结合地方实际情况进行规划和落实，再由中央向基层进行政策传达与执行的过程中发挥着承上启下的重要纽带作用。扶贫脱贫过程贯彻“中央统筹、省级负总责和市县抓落实”的执行机制[6]，省级行政机构既要组织实施好党中央的总体要求和目标任务，坚持中央与地方相结合，形成一体化的扶贫方针[7]，也要根据各省实际特点制定具有针对性、系统化的扶贫方案，其重要意义不言而喻。

鉴于此，本研究通过运用LDA主题模型，以湖北省2015-2022年脱贫攻坚关键时期的政策文本为分析对象，对政策文本的主题内容、时间分布以及主题间的内在关系进行深入分析，试图回答以下问题：（1）省级行政机构脱贫攻坚与乡村振兴政策文本包含哪些主题内容；（2）这些主题反映出省级行政机构脱贫攻坚与乡村振兴政策中包含哪些关键要素；（3）从主题在时间维度的分布来看，省级行政机构脱贫攻坚与乡村振兴政策存在怎样的演进路径。通过分析和梳理上述问题，为新时期地方政府防止返贫、长效脱贫及治理相对贫困等提供理论依据与政策借鉴。

1 相关研究

1.1 我国扶贫政策的演化研究

早期关于公共政策的研究中，Lasswell将政策过程划分为七个阶段：情报、提议、规定、合法化、应用、终止与评估[8]，Brewer在此基础上从周期性视角提出政策过程的本质是一个由前期政策向后期政策转变的循环过程[9]，Anderson进一步认为政策变迁即是在这一过程中，后期政策对前期政策的整合、细化、修正甚至废止[10]，Bennett认为政治冲突、社会冲突与政策学习是政策变迁的重要动力[11]。我国学者关于扶贫政策演化的相关研究普遍借鉴了上述理论观点，从宏观和微观层面对不同时间维度下的精准扶贫政策的动力机制、演化机理、演化阶段及演化特征等进行了深入研究[6， 12-14]。通过梳理相关研究发现，我国精准扶贫政策在时间维度上的演化分析主要从宏观的国家层面与微观的基层地方层面，在较长的历史时期内，对不同时期的政策特征及内在逻辑关系进行了较为深入的研究。而在中观层面，省级行政机构作为国家政策“承上启下”的关键环节，对其在精准扶贫与脱贫攻坚时期的政策过程仍需进行更加深入的分析。

1.2 基于主题聚类的政策文本挖掘

政策文本是指因政策活动而产生的记录文献[15]，是公共政策存在的物理载体[16]。对政策文本进行挖掘是通过运用量化与数理统计等分析方法，识别、抽取政策文本中隐含的、有价值的信息知识并揭示其内在关联，进而理解政策的内生逻辑与发展规律。国内外已有的相关研究主要采用文本计量、共词网络、主题词及关键词分析等方法，结合文本内容特征进行深度挖掘，为政策制定、实施、调整、评估等提供参考依据与决策建议。一些学者通过文本挖掘方法对公共政策的核心要素进行了深入的分析[17-19]。还有学者从文本主题的时间维度分布对政策变迁及其影响进行了相关研究[20-21]。从已有的相关研究来看，我国学者通过文本挖掘方法对特定领域政策文本的内容特征及演化规律进行了较为深入细致的研究，然而对我国近期精准扶贫政策文本的挖掘较为不足，仍需从主题分析视角对我国精准扶贫政策要素及其演化规律开展更为深入细致的研究与揭示。

2 研究框架与方法

2.1 研究框架

本研究框架主要包含三个部分。首先，对政策文本进行数据预处理。将全部的政策文本按照句子级粒度进行分割，并通过添加专业术语的政策词表以及停用词表对短文本进行分词。同时为了消除无较大贡献意义词汇可能对聚类结果造成的干扰，在预处理过程中删除了超高频词汇（如扶贫、贫困、工作等）与低频词（频数小于5），从而得到待分析政策文本语料库。其次，运用LDA模型对短文本进行主题聚类，观测不同主题数量下困惑度指标的变化趋势，并结合主题聚类结果的可解释性选择合适的聚类主题数量及主题模型。在此基础上，以年度为单位，分别统计政策短文本数量的年度分布，以及每个主题包含短文本占在当年度全部政策

文本所占比例。第三，根据LDA主题模型结果及不同主题下政策短文本的时间分布特征，对脱贫攻坚和乡村振兴政策文本的主题进行深入分析，识别和分析脱贫攻坚与乡村振兴政策的关键要素，并在此基础上概况和梳理出脱贫攻坚与乡村振兴政策的总体框架，进而明晰地方政府脱贫攻坚与乡村振兴政策的演进路径。研究的总体框架如图1所示。

2.2 LDA主题模型

LDA（Latent Dirichlet Allocation）模型是Blei等于2003年提出的一种文档主题生成模型[22]。模型假设文档-主题先验概率分布以及主题-单词的先验概率分布分别服从关于超参数α和β的Dirichlet分布，其核心是通过一个三层贝叶斯网络构建词、主题及文档的三元结构。核心公式如式（1）所示。

3 数据处理与模型构建

3.1 数据收集与预处理

本研究对2015年—2022年我国全面脱贫攻坚战役的关键时期内湖北省委办公厅、省人民政府办公厅、湖北省扶贫攻坚领导小组、湖北省脱贫攻坚战指挥部等省级主要领导机构下发的各类扶贫政策文件进行收集与整理，共收集到政策文件58份，经过初步的分析和筛选，剔除掉仅包含通知性内容的文件，实际获得湖北省主要扶贫政策文件45份。

为了对政策文本的内容进行清晰准确的分析，

我们首先将政策文本的标题、文件编号、格式化的通知性内容、政策文本中出现的文件发布时间、发布内容等信息进行过滤，仅保留政策文件正文内容。其次，对政策文本文件以句号为单位进行句子级分割，将以政策为单位的长文本转换为以句子为单位的短文本。我们对45份政策文件文本进行句子划分，最终得到3930条句子级短文本。第三，对句子级短文本进行分词、去除停用词，最终得到待分析政策文本语料库。

3.2 LDA主题数量的确定

LDA模型中主题数量作为超参数，通过设定主题数量从1个主题到20个主题，计算不同主题数量下的困惑度值，图2中横轴表示主题数量，纵轴表示按照特定主题数进行主题聚类时计算出的困惑度。从图中可以看出，主题数量在9至13这一区间时，困惑度整体下降趋势出现了第一个拐点，同时根据实际聚类效果的可解释性，我们最终选定主题数为10作为最终的聚类结果。

3.3 主题识别

对于特定主题而言，词汇与该主题的相关性越高，则表示这个词汇在该主题中的重要性越大。根据模型给出的各个主题关键词相关性排名，进一步对政策文本的内容进行了梳理与概况，对每个主题的主要内容进行了归纳。表1列出了各个主题下主題相关性排名前十的词汇。

3.4 主题文本的时间分布

在确定主题数量的基础上，对每个主题包含的文本数量在时间分布上进行统计，图3为各主题包含政策短文本数量的年度分布。为了能够更加清晰

的反应每个主题在时间维度上的变化趋势以及主题间的变化关系，我们对每个主题包含的文本数量占当年度全部文本数量的比例分别进行了统计，如图4所示。

4 湖北省扶贫政策的主题分析

4.1 湖北省扶贫政策的关键要素

根据LDA模型的聚类结果，结合图3的主题文本年度数量分布以及图4每个主题文本所占年度比例的总体变化来看，湖北省扶贫政策主题主要呈现“W”“M”及“一”型三种变化特征，本研究从要素地位及发挥的作用角度出发，将政策扶贫要素依照主题分布规律分为周期性要素、阶段性要素及持续性要素。

4.1.1 周期性要素

在湖北省制定的脱贫攻坚与乡村振兴政策中，主题2、主题3、主题8以及主题9总体呈现出“W”或“M”形状的变化趋势。这表明湖北省在制定和实施脱贫攻坚和乡村振兴政策的过程中对上述要素呈现出周期性的关注，这些要素在政策制定的过程中需要结合上个周期相关政策执行效果及当前具体情形进行优化和调整。从政策学习与政策循环的视角来看，尽管此类要素所涉及的相关贫困问题在政策的制定和执行周期中得到了不同程度的解决，旧问题的消除同时也面临着新问题的显现，然而政府在扶贫的过程中的主线思路与政策范式没有变化，这也很好的印证了先前郝冰冰等人[14]相关扶贫政策变迁的实证研究。

4.1.2 阶段性要素

主题1、主题4、主题6与主题10整体上呈现出“左高右低”或“左低右高”的“一”字形变化趋势。尽管这些主题在局部存在波动，但整体上表现出上升或下降的趋势。以主题1为例，在实施脱贫攻坚战略的初期阶段，湖北省根据精准扶贫工作的任务及目标等实际情况来统筹部署和制定决策，

因此有效协调和合理安排各级单位的具体工作内容是制定政策的核心要素之一。随着精准扶贫各项实施方案的逐步落实与不断深化，工作机制已经逐渐成熟，与此同时，在诸如易地扶贫搬迁、医疗及社会保障兜底、贫困对象就业技能培训等工作中出现的新情况、新任务、新问题等成为了后期阶段工作的重点内容，因而这一要素在扶贫脱贫工作中的核心地位逐步转变为辅助地位。

4.1.3 持续性要素

主题5、主题7在2015-2019的5年间，主题文本所占比例总体保持较为平稳。脱贫攻坚工作需要全社会的共同参与，其中国有企业、民营大型企业、乡镇龙头企业等各类企业，作为建设、参与和实施扶贫项目，带动深度贫困及易地扶贫搬迁地区贫困人口就业，推动光伏扶贫、生态扶贫、旅游扶贫、电商扶贫等各类产业扶贫政策实施的核心主体，需要不断的参与到扶贫政策执行的全周期当中。同时，对于扶贫和振兴工作的资金管理同样是政府制定政策时需要持续性关注的要素。政府对专项财政资金的持续性与周期性调配、划拨、使用与监管对扶贫和振兴工作的进度推进与施策效果有着密切关联。

4.2 湖北省脱贫攻坚与乡村振兴衔接路径

脱贫攻坚、乡村振兴工作一方面需要有序推进、逐步深化，另一方面也需要在不断收获政策效果的同时进行重心调整。根据湖北省政策文本主题聚类得出的阶段性要素、周期性要素及持续性要素特征以及要素间的相互关系，结合湖北省扶贫政策的施策效果，可以发现地方政府脱贫攻坚和乡村振兴政策演化存在整体阶段性循环与局部动态性调整的演进路径，两大战略的内在逻辑及衔接路径如图5所示。

4.2.1 整体阶段性循环演进

脱贫攻坚和乡村振兴战略从整体工作的顶层设计（统筹安排各项扶贫工作、制定完善美丽乡村建设规划），到具体任务的组织实施（主要包括严格落实兜底保障工作、推进干部驻村定点帮扶、易地扶贫搬迁工作推进、扶持特色产业发展、驻村工作队的管理考核、加快农业转型升级），再到保障工作的持续更进（主要包括财政资金安排调配监管、工作成效考核评估），三个阶段共同构成了脱贫攻坚与乡村振兴两者平稳过渡、有效衔接、协同发展的科学路径。2021年2月25日全国脱贫攻坚总结表彰大会的顺利召开正式宣告我国脱贫攻坚战取得了全面胜利，完成了消除绝对贫困的艰巨任务。但同时也对我国建成社会主义现代化强国的征程提出新的难点和挑战。因此，脱贫攻坚战役积累的丰富理论和实践经验将为后续实施乡村振兴战略提供坚实后盾和有力保障，新阶段乡村振兴任务的有序推进也将反向巩固深化脱贫攻坚成果。政策制定应充分发挥好两者间的补充和助推作用，实现良性循环演进。

4.2.2 局部动态性调整演进

在政策的循环演进过程中，不同阶段的公共政策要素也在不断的进行着即时的动态性调整，这种调整反映出政策在制定到执行再到评价环节这一全过程中存在灵活的反馈机制。随着扶贫和振兴政策的逐步落实，不同时期的工作重点也会动态调整。脱贫攻坚的主要任务从初期解决贫困户住房、吃饱穿暖、饮水问题渐渐转向后续为贫困人口提供教育、医疗、公共服务等长期保障。同样，中国农业农村农民在乡村振兴“三步走”的战略安排下逐步实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的美好局面。对政策调整效果的评估将贯穿于扶贫工作推进的全阶段、各步骤，切实保证扶贫工作的预前、执行和验收全流程及时有效高质，并且不断强化反馈机制，实现扶贫政策要素的动态化调整和结构性提升，这种调整在财政资金拨付倾斜力度偏移和各专项工作成效考核指标细致化等方面均有所显现。

5 结语

我国在经过脱贫攻坚战役的全面胜利之后，未来的扶贫政策焦点需要从精准脱贫向预防返贫，从消除绝对贫困向治理相对贫困逐步转变，从脱贫攻坚迈向乡村振兴。新的政策既要基于旧时政策的内在逻辑与发展思路，同时还要结合新时期具体的现实情况。结合对近五年省级地方政府脱贫攻坚与乡村振兴政策的主题分析结果，未来我国省级地方政府扶贫政策需从稳中求新，激发内生动力以及优化帮扶政策实施与反馈机制等方面进行推进与调整。未来的扶贫政策焦点需要从精准脱贫向预防返贫，从消除绝对贫困向治理相對贫困逐步转变。

本研究通过运用LDA进行主题分析，以湖北省精准扶贫和乡村振兴政策文本为例，对省级帮扶政策文本进行主题聚类，通过识别政策中的关键要素及演化路径，分析省级行政机构帮扶政策的演化规律，为“后脱贫攻坚时代”我国地方政府防止返贫、长效脱贫及治理相对贫困等提供理论依据与政策借鉴。

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An Analysis on the Evolution of Poverty Alleviation Policies of Local Governments Facing the Rural Revitalization Strategy

BI Da-yu1，2， LU Yan-yu1

（1.Schoo of Management， South-central University for Nationalities， Wuhan Hubei 430074， China; 2.Research Center for Digital Development and Governance in Ethnic Areas， Wuhan Hubei 430074， China）

Abstract：Based on the identification and analysis of key elements of provincial local governments' poverty alleviation and rural revitalization policies， this paper reveals the internal rules of policy evolution， and provides experience and policy enlightenment for the smooth transition and effective connection between the poverty alleviation strategy and rural revitalization strategy in the new period. The LDA theme model is used to cluster the text themes of the poverty alleviation and Rural Revitalization policies of Hubei Province from 2015 to 2022， analyze and summarize the core elements of the assistance policies contained in each theme and their distribution laws in the time dimension， and build the framework and evolution path of the local government's assistance policies. The research finds that the policy text of local government's poverty alleviation and Rural Revitalization mainly includes three types of elements： periodicity， periodicity and sustainability. The evolution path has the characteristics of overall periodic cycle and local dynamic adjustment. Future policies should be explored and innovated in the aspects of seeking innovation in stability， stimulating endogenous power， and optimizing policy implementation and feedback mechanism.

Keywords：LDA; poverty alleviation; Rural revitalization; policy evolution; topic analysis; local government

（責任编辑：赵绪福）

作者简介：毕达宇（1984-），男，副教授，博士，研究方向：信息资源管理、文本挖掘.

基金项目：国家社会科学基金重点项目（19AGL029）.