国家审计助力新型能源体系建设的机制与路径

徐志耀 张潇月 殷慧莹

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2023．23．011

【摘要】党的二十大报告明确提出“加快规划建设新型能源体系”的新要求， 作为党和国家监督体系的重要组成部分， 国家审计需要为扎实推进我国新型能源体系建设提供有力的监督保障。本文首先在全面梳理我国新型能源产业发展历程的基础上， 系统阐释党的二十大报告关于加快规划构建新型能源体系的具体内涵与新要求；其次基于国家审计的核心职能， 从新型能源体系建设的公共资金安全保障、 国有资产保值增值、自然资源高效利用、领导干部有效监督四个方面分析国家审计助力新型能源体系建设的作用机制；最后从专项资金和重大项目专项审计、重大政策落实跟踪审计、领导干部自然资源资产离任审计以及重大问题研究型审计调查等方面给出国家审计助力我国新型能源体系建设的实现路径。

【关键词】新型能源体系；公共资金；国有资产；自然资源；研究型审计

【中图分类号】 F239     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）23-0077-6

能源作为一种特殊的自然资源， 对一个国家的经济增长、 社会稳定、 生态安全等多领域起着全方位和决定性的作用。能源的演进史同时也是人类文明的进化史， 从最早的薪柴等生物质燃料到煤炭、 石油等化石能源， 再到水电、 风电、 核电和太阳能等清洁能源， 都极大地促进了人类经济、 政治、 社会、 文化等各方面的跨越式发展。但是， 能源的开发利用也给人类带来了一系列的问题和挑战， 特别是工业时代化石能源的大规模开发利用带来的碳排放和全球变暖问题， 已成为摆在全世界面前亟待解决的难题。当前， 全球能源和工业体系正加快重构步伐， 大力开发使用低碳绿色的核能、 风能、 太阳能等新型能源， 我国作为全球最具活力的发展中大国， 一直都是生态文明和能源绿色转型的倡导者与践行者。2012年党的十八大首次提出要“推动能源生产和消费革命， 确保国家能源安全”， 并不断将其向前推进； 2022年党的二十大报告更是明确提出“加快规划建设新型能源体系”的新要求。国家审计作为党和国家监督治理体系的重要组成部分， 该如何更好发挥治理作用， 为推进新型能源体系建设提供监督保障？本文基于党的二十大精神， 结合我国新型能源产业发展现状和主要挑战， 分析国家审计助推新型能源体系建设的作用机制与实现路径。

一、 我国新型能源发展历程及党的二十大新要求

（一）我国新型能源的发展历程

新型能源又称作“非常规能源”， 一般是指除薪柴等传统能源和煤炭、 石油、 天然气等化石能源之外， 通过新技术和新材料开发利用的能源形态， 包括太阳能、 地热能、 风能、 海洋能、 核能和氢能等（辜胜阻和王晓杰，2006）。我国新型能源产业在历经七十多年的发展后已初具规模， 其发展进程大致可分为以下几个阶段（黄栋等，2021）。

1. 第一个阶段： 发展水平较低的启动阶段（1949 ～ 2000年）。20世纪50年代， 我国能源储备面临“富煤贫油少气”的资源禀赋挑战， 能源供应非常缺乏。为缓解能源不足的困难， 我国开始大力发展沼气、 小水电、 风力提水机等新型能源（娄伟，2019）。但当时类似的新型能源政策主要面向农村建设， 是小范围内因地制宜、 就地取材式的粗放式应用， 发展方向比较分散， 技术也非常不成熟， 基本都处于初级发展阶段， 远远达不到规模化开发的程度， 更不用说形成商业化、 系统化的产业链条。此阶段我国的新型能源发展水平较低， 但也算是开创了新型能源探索性开发利用的先河。

在1982年的中国—欧洲经济共同体节能技术学习班上， 企业能源审计这一概念首次被引入我国， 引起了政府节能管理部门的重视， 我国开始对能源审计有了初步关注； 1997年， 我国颁布了第一个能源审计相关标准《企业能源审计技术通则》， 开启了企业能源审计的国家标准指导。

2. 第二个阶段： 产业化转型阶段（2001 ～ 2005年）。这一阶段， 我国新型能源和可再生能源产业在经历了过去几十年的研究开发和时间积累后， 已初具规模， 技术水平也不断提高， 取得了较大进展， 具备了向产业化转型的能力。2000年国家经贸委制定了《2000-2015年新能源和可再生能源产业发展规划要点》， 明确提出要大力发展新型能源和可再生能源产业， 推动新型能源和可再生能源技术的规模化开发与应用。时任国家领导人胡锦涛同志在2005年国际可再生能源大会中提到： “加强可再生能源开发利用， 是应对日益严重的能源和环境问题的必由之路， 也是人类社会实现可持续发展的必由之路。”同时， 这一阶段正值我国进入21世纪的第一个五年计划， 由此国家经贸委在2001年印发了《新能源和可再生能源产业发展“十五”规划》， 明确了新型能源产业化转型的指导思想、 主要目标及发展重點等基础问题。但是， 我国新型能源由于起步较晚、 基础较薄弱， 此阶段的发展仍存在着政策扶持力度不足、 市场保障机制不健全、 技术开发能力不强和产业体系不完善等问题（秦守勤，2009）， 能源审计方面的工作也暂时没有取得更多的进展。

3. 第三个阶段： 快速发展阶段（2006 ～ 2010年）。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》强调， 要“实行优惠的财税、 投资政策和强制性市场份额政策， 鼓励生产与消费可再生能源， 提高在一次能源消费中的比重”。《可再生能源法》于2006年1月1日正式施行， 明确了可再生能源的法律地位， 标志着我国可再生能源发展进入了一个新的历史阶段。为贯彻落实上述两个重要文件的要求， 国家发展改革委又相继出台了《可再生能源中长期发展规划》《可再生能源发展“十一五”规划》等一系列重要文件（张立锋和李俊然，2016）。在政府的高度重视与政策的不断激励下， 这一时期的可再生能源政策体系不断完善， 市场和产业体系逐步形成， 市场规模进一步扩大， 产业实力显著提升。尤其是可再生能源技术飞速进步， 水电技术已相对成熟， 风电进入了规模化发展阶段， 光伏电池制造技术达到了世界先进水平且基本形成了完整的光伏发电制造产业链。同时， 基础建设的不断完备也凸显了一些更深层次的问题， 包括创新能力不足、 技术竞争力缺乏、 能源经济性不足、 管理体系不合适等。

能源审计在这一阶段有了较大突破， 2006年国家发展改革委联合相关部门开展了“千家企业节能行动”， 2007年修订的《节约能源法》也对能源审计工作做出了明确的规定， 要求公共机构应该执行能源审计， 重点用能单位可根据要求或自愿实施能源审计。这一阶段能源审计更多聚焦在以企业或公共机构为被审计单位的项目上， 以企业用能为主要审计对象， 并开始关注到新能源领域， 审计署陆续开展了一些针对企业新能源使用情况的审计工作。

4. 第四个阶段： 产业优化提质阶段（2011 ～ 2021年）。这一阶段， 中国特色社会主义建设进入高度重视发展质量的新时代， 生态文明建设成为“五位一体”总体布局的重要组成部分， 我国新型能源产业结构也不断调整， 迎来了优化转型和提质升级的发展阶段。在“十二五”期间， 可再生能源的崛起快速优化了我国能源结构， 新型能源技术装备水平进一步提升， 光伏电池技术创新能力具有较大的国际竞争优势， 各类生物质能、 地热能、 海洋能和可再生能源配套储能技术也有了大幅度提升， 助力我国逐步从可再生能源利用大国向可再生能源技术产业强国迈进。在“十三五”期间， 我国可再生能源更是实现了跨越式发展， 可再生能源开发规模持续扩大， 技术水平不断提高， 产业优势继续增强， 政策体系日益完善， 新型能源发展迈上了新台阶（谢克昌，2022）。

随着我国新能源发展势头向好， 这一阶段也更多地关注到了新能源审计， 尤其是伴随新能源汽车产业的不断发展壮大和节能减排的现实要求， 审计署围绕新能源汽车相关政策和资金、 企业节能减排绩效开展了大量专项审计， 新能源审计得到了快速发展。

（二）党的二十大对新型能源体系的要求

2022年10月， 正值全党全国各族人民向第二个百年奋斗目标进军的关键时刻， 中国共产党第二十次全国代表大会在北京胜利召开。与党的十八大“支持节能低碳产业和新型能源、 可再生能源发展”、 党的十九大“构建清洁低碳、 安全高效的能源体系”不同， 党的二十大报告明确强调， 要“加快规划建设新型能源体系， 统筹水电开发和生态保护， 积极安全有序发展核电， 加强能源产供储销体系建设， 确保能源安全”， 正式提出了建设“新型能源体系”的发展目标， 这一新提法不仅要求建设包括新型能源的生产、 消费、 技术装备等物理层面的内容， 而且要求建设包含市场机制、 管理体制、 监督机制等制度层面的内容。

一方面， 构建新型能源体系是实现社会主义现代化强国的必然要求。当前我国正处于百年未有之大变局， 国际形势错综复杂， 和平与矛盾交织， 新一轮的工业革命蓄势待发， 世界经济不确定性增强。在此情形下， 全球能源竞争将愈发激烈， 中國式现代化和中华民族伟大复兴必须要有坚实可靠的能源保障， 着力推动能源生产消费方式向着绿色低碳变革， 加快构建清洁低碳、 安全高效的能源体系， 以保障安全为前提构建新型能源体系， 加快建设能源强国。同时， 我国能源种类众多， 新型能源的下属细分产业众多， 亟需建立一个覆盖范围广且强有力的新型能源体系来统一规划、 总体协调各方面的均衡发展。“新型能源体系”是在我国新型能源蓬勃发展的现实基础上， 面向第二个百年奋斗目标的战略需求， 从全局视角对我国新型能源发展提出的更高、 更全面的要求。

另一方面， 构建新型能源体系是推进“双碳”目标和生态文明建设的重要力量（张晓娣，2022）。“双碳”目标是我国就应对全球气候变化问题向全世界做出的庄严承诺。从国际层面来看， 我国作为全球第二大经济体、 全球事务的积极参与者和最具活力的发展中大国， 对加快发展新型能源、 实现“双碳”目标责无旁贷； 从自身发展来看， 随着生态文明建设的不断深入和“四个革命、 一个合作”能源安全新战略的全面实施， 我国的能源消费、 供给、 技术及体制革命取得了显著成效， 但仍存在系统性不足、 协调性不够等关键问题。新型能源的粗放式发展已不适应当下国际国内需求， 我国必须从系统层面改变原有不合理的发展方式， 逐步有序减少传统能源的使用， 加强煤炭的清洁高效利用， 加快新型能源产业的高质量发展， 致力于新型能源体系的整体规划建设。

二、 国家审计助力新型能源体系建设的作用机制

倡导新型能源的开发与使用， 加快规划建设新型能源体系， 是新征程党领导我国经济社会发展的重大战略新导向。国家审计作为党和国家监督治理体系的重要组成部分， 围绕新征程党和国家工作重心， 为加快规划建设新型能源体系重大发展战略的贯彻实施提供保障， 是其首要政治任务。2015年底中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确指出： “对公共资金、 国有资产、 国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。”因此， 国家审计发挥其监督职能、 助力加快构建新型能源体系的作用机制至少包括如下四个方面：

（一）国家审计是保障新型能源体系建设公共资金安全的有效手段

在构建新型能源体系初期， 必然需要支出大量公共资金， 以缓解新型能源发展初期市场动力不足、 启动资金不够的问题。如在新型能源汽车领域， 国家已实施了财政补贴、 税收减免以及放宽汽车消费信贷等一系列政策举措， 以激发消费者潜在需求； 同时， 为解决新型能源实际利用率问题， 国家在完善电力基础设施方面也投入了大量的公共资金。此外， 新型能源领域的技术具有公共性， 相关技术创新与利用要符合国家的利益， 体现合法、 民主、 公平的需求。政府需要在能源领域的科研创新方面发挥主导作用， 在资金与政策等方面予以支持， 利用公共资金助力相关产业突破技术壁垒。

那么， 如何保障在构建新型能源体系的过程中大量公共资金使用的安全有效？国家审计能够通过鉴证职能保障新型能源体系建设领域公共资金收支的真实性， 通过监督职能保障相关公共资金收支的合法性， 通过评价职能保障相关公共资金使用的绩效性。2021年新修订的《审计法》完善了公共资金的审计监督范围， 公共资金的审计全覆盖要求“审计机关要依法对政府的全部收入和支出、 政府部门管理或其他单位受政府委托管理的资金， 以及相关经济活动进行审计”， 其中强调对公共资金管理使用的真实性、 合法性、 效益性， 以及公共资金沉淀等情况、 公共资金投入与项目进展、 事业发展等情况进行检查。因此， 国家审计作为保障新型能源体系建设公共资金安全的有效手段， 有助于解决构建新型能源体系过程中相关公共资金的真实性、 合法性与效益性问题， 保障新型能源开发与利用的顺利推进。

（二）国家审计是促进新型能源领域国有资产保值增值的关键环节

在“十四五”规划与党的二十大新部署的引导下， 我国新型能源领域的基础设施建设开工加速， 风电、 光电大基地， 储能基础设施， 以及充电桩、 加注（气）站、 加氢站等的建设成为各地发力重点， 诸如此类大规模的基础设施均属于国有资产的范畴。国有企业作为国家治理体系的重要组成部分， 是我国新型能源建设领域的重要支柱。由于国有企业具备资金实力较为雄厚、 自主创新能力较强、 企业经营管理较为完善、 国内外知名度较高等特征， 其在发展新型能源产业方面具有独特优势与显著竞争力。因此， 重点关注国有企业的相关国有资产使用情况对于促进新型能源的合理开发至关重要。

新修订的《审计法》对国有资产审计做出了新的规定， 国家审计必须在促进国有资产保值增值方面做出新的更大贡献。在新型能源体系构建的过程中， 国家审计一方面要重点关注基础设施使用情况是否合规有效、 是否存在以公谋私的问题， 另一方面要聚焦国有企业的资产效率状况。例如： 新型能源领域国有资产的使用是否符合规章制度， 即对其合规性进行审计； 国有资产投入运营后是否发挥自身作用， 带来了经济与社会效益， 即对其效益性进行审计评价； 通过审计鉴证新型能源领域国有资产的真实性以及评价国有资产管理制度的健全性。因此， 国家审计是助力国有资产合法合规使用， 促进国有资产保值增值的关键环节， 进而更好地发挥国有企业的带头作用， 激发新型能源产业发展活力。

（三）国家审计是提升新型能源相关自然资源利用效率的重要保障

自然资源是新型能源开发过程中不可或缺的物质基础。一些新型能源本身就属于自然资源的范畴， 如太阳能、 风能等； 一些新型能源在开发过程中还需要利用到矿产等自然资源， 如核能等。为保障我国自然资源开发利用的效率、 贯彻绿色发展理念， 党和国家重新梳理了资源环境管理体制， 同时出台了一系列资源环境监管制度， 国家审计框架下的自然资源资产离任审计等制度就属于其中的重要组成部分（徐志耀和陈骏，2020）。

自然资源因其天然属性， 极易出现所有权主体虚位和缺位， 从而引发一系列问题。自利的微观经济主体在逐利导向下倾向于过度开发和利用有限的自然资源， 从而出现自然资源的低效利用甚至枯竭（称“市场失灵”）； 后来人们发现可使用各种规制政策， 发挥政府在自然资源开发利用过程中的积极作用， 用“看得见的手”来纠正“看不见的手”的失灵问题， 不过政府也并非由“理性人”组成的， 因此还可能存在“政府失灵”。布坎南和塔洛克（2014）认为， 只有有效的监督机制才能缓解“政府失灵”， 使其行为与公共利益相向而行。国家审计正是这样一项主要针对政府部门的监督制度， 可以通过揭示、 惩罚、 威慑和建议等功能， 监督与评价政府主体在管理自然资源开发利用过程中的规范性与效益性， 从而保障自然资源的规范与高效利用。对于新型能源来说， 以上作用过程仍然适用， 国家审计是提升新型能源相关自然资源利用效率、 促进新型能源体系建设目标完成的重要保障。

（四）国家审计是强化领导干部新型能源相关责任履行的有力抓手

党的二十大报告首次提出“加快探索构建新型能源体系”， 表明新型能源发展战略一方面已进入体系化阶段， 另一方面已上升到政治任务层面。也就是说， 在加快探索构建新型能源体系的过程中， 要求领导干部务必深刻把握党中央对新型能源建设给出的新指示， 切实履行自身职责， 加快推动新型能源体系建设。同时， 这也是习近平总书记在党的二十大报告中提出的“建设堪当民族复兴重任的高素质干部队伍”这一重大任务具体落实到我国新型能源体系建設领域的体现。而领导干部作用的发挥， 除了要提升干部自身素养特别是政治站位， 还要充分发挥包括国家审计的干部监督机制的作用（布坎南和塔洛克，2014）。

一方面， 国家审计通过强化领导干部新型能源建设领域的经济责任， 响应加强党风廉政建设的要求， 对领导干部管辖范围和任职时期内， 有关党和国家新型能源方面的经济方针政策的贯彻执行、 相关公共资金和国有资产的有效管理、 新型能源领域重大经济风险的及时防控等经济活动应当履行的职责进行审计。另一方面， 国家审计能够进一步强化领导干部对新型能源建设领域的自然资源资产管理和生态环境保护的责任意识， 监督与评价其在自然资源开发利用、 生态环境保护方面相关决策部署的执行情况以及工作目标责任制的落实情况， 有助于在新型能源后续开发过程中整改审计发现的问题与漏洞， 积极践行生态文明理念， 走生态文明发展道路。因此， 国家审计是强化领导干部新型能源相关责任履行的有力抓手， 有助于促进领导干部主动担当、 勇敢作为， 切实维护国家利益， 进一步从国家治理层面助力新型能源开发的持续推进。

三、 国家审计助力新型能源体系建设的实现路径

国家审计产生于国家治理的需求， 旨在通过核查审计对象信息的真实性、 行为的合法性、 结果的效益性、 制度的科学性， 发挥鉴证、 监督、 评价、 建议职能， 达到维护国家资金安全、 提升项目效益、 保障政策落实、 优化制度体系的目标。从以上作用机制的分析可以看到， 国家审计确实能从公共资金安全保障、 国有资产保值增值、 自然资源高效利用和领导干部有效监督四个方面助力构建新型能源体系。那么， 国家审计助力构建新型能源体系的具体路径有哪些？结合当前我国国家审计的主要业务开展形式， 本文认为至少包括如下四条可行的路径：

（一）加快开展新型能源专项资金和重大项目专项审计

资金与项目是国家审计的重点关注对象和“主责主业”， 因此， 加快开展新型能源专项资金和重大项目专项审计是助力加快构建新型能源体系的首要实现路径。根据国家发展改革委等九部门联合印发的《“十四五”可再生能源发展规划》， 至2025年我国预计将要开展包括新型能源大基地、 海上风电、 分布式风光项目开发、 水风光综合基地、 生物质能开发、 地热能开发、 抽水蓄能电站开发、 可再生能源多元利用、 可再生能源制氢、 乡村可再生能源综合利用、 可再生能源技术创新等在内的11类共40个重点项目及方向， 明确了“十四五”新型能源的开发建设路径。这一系列国家重量级项目的落地， 必然会涉及大量公共资金的使用， 也必然需要更为严格、 系统的审查。

国家审计作为党和国家监督治理体系的重要组成部分， 鉴证职能是其区别于其他监督形式、 其他审计主体的重要特殊职能。国家审计必须充分发挥其鉴证职能， 对国家重大新型能源项目开展专项资金审计， 分阶段、 分责任、 分项目地对资金的分配、 拨付、 使用和管理情况进行审查（和杰等，2021）， 维护国家新型能源产业的资金安全。一是对新型能源发展专项资金前期的预算编制和下达等环节进行审查， 坚持全面规范透明、 标准科学、 约束有力的预算制度要求， 对其信息是否真实可靠、 工作流程是否合理等进行判断， 实现预算各环节的全过程审查。二是对资金使用中期的真实性、 合理性进行审查， 包括资金是否按时足额拨付、 会计资料是否真实可信、 资金收支是否必要等方面， 将涉及款项的各类因素全部纳入审查范畴， 力求客观、 公正、 真实地反映资金流全貌。三是对资金使用后期的效益性开展绩效审查， 如专项资金建设项目最终取得的经济效益、 生态效益、 社会效益是否达到了预期目标， 如果没有达到， 审计部门应当对其原因进行深入剖析， 并提出专业性强、 切实可行的整改意见， 督促边审边改， 服务于被审计单位决策和管理水平的改进与提升， 确保政策落地生效。

（二）深入实施新型能源产业重大政策落实跟踪审计

党和国家颁布的各项重大政策是新型能源产业发展的引领指南与实施依据， 判断这些政策是否得到贯彻落实、 是否存在需要协同和调整的内容都至关重要， 因此， 深入实施新型能源产业重大政策落实跟踪审计是助力构建新型能源体系的重要举措。自2005年起， 我国颁布了有关新型能源产业的国家法律两部， 国家发展改革委、 财政部等相关部门发布的管理规定、 暂行方法等超过了五十条， 且新型能源产业中的国有资产问题是管理规范的重点， 包括我国现行国有资产的运营和监督、 国有资产安全和收益分配、 国有资产的社会责任、 国有资产的所有制形式改革等多方面内容。该政策体系是否真正落实到位、 是否真正有助于新型能源产业的发展， 尤其是其中国有资产的管理监督等诸多问题， 都需要国家审计积极发挥审计监督职能， 实施新型能源产业重大政策落实跟踪审计， 对其工作推进情况开展全年持续跟踪检查。

根据理论界相关文献的定义， 国家审计机关可以从“形式、 事实、 价值”三个维度开展公共政策审计（淄博市审计局课题组和侯全明，2016）， 能够概括出政策跟踪审计的三大要点： 一是聚焦政策审计的“形式”维度， 包括政策措施的出台、 相关部门任务的分解、 配套办法规章的制定、 运行保障机制的建立等公共政策的具体部署， 尽全力保障政策在交由各地方部门落实前是合理可行的。二是聚焦政策审计的“事实”维度， 即关注各地方部门主体在实施贯彻落实政策的过程中是否出现问题， 尤其是政策落实的真实性和协调性， 如相关部门的行为是否存在违法违纪现象， 不同部门之间是否衔接协调顺畅， 政策中涉及的重点国有资产在运营管理过程中是否合法合规、 能否实现保值增值甚至兼顾经济与社会效益等， 发现问题应当及时上报解决。三是聚焦政策审计的“价值”维度， 充分发挥国家审计的评价职能， 对政策落实的绩效进行审计， 重点关注资金效益、 政策目标达成度和社会价值的实现， 客观地评价政策的效果， 以期实现政策优化， 服务于之后其他政策的推广落实。

（三）将新型能源产业审计有机嵌入领导干部自然资源资产离任审计

根据习近平生态文明思想和习近平总书记关于自然资源资产审计工作的重要论述， 开展领导干部自然资源资产离任审计既是加强生态文明建设的重要抓手， 也是审计监督的重点内容。同时， 能源产业在国民经济社会发展中本就处于战略性地位， 而新型能源产业发展与能源革命密切相关， 对生态文明建设起到重要的推动作用。因此， 有必要将新型能源产业审计纳入领导干部自然资源资产离任审计的范畴， 将其作为评价领导干部对自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况的重要内容， 并给予充分关注。关注的主要内容应包括领导干部在新型能源供应安全和供应体系建設、 新型能源产业生态环境治理、 新型能源产业技术创新、 新型能源基础设施建设与应急储备能力等方面的责任履行情况， 涉及公共资金使用、 国有资产配置、 国有资源开发利用等多个方面。在实际操作中， 应注重推动新型能源产业领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计之间的协同， 加强对管理重点地区和项目的领导干部的审查监督； 重视对领导干部资源管理使用责任的界定， 提高对其责任审查的全面性（蔡春和毕铭悦，2014）； 实行任中审计和离任审计相结合， 并将审计结果与领导干部的政绩考核和晋升任免相挂钩， 构建领导干部岗位责任清单， 以切实将相关责任落实到个人、 追责到终身。

（四）结合研究型审计开展新型能源相关重大问题的审计调查

研究型审计是在全面深化改革的背景下， 审计机关和审计人员在审计实践的基础上， 融入研究思维， 以问题为导向， 将审计项目作为研究课题进行多方位、 全过程的系统性调研和分析， 进而促进审计观念、 思维方式、 技术方法和审计管理等方面的创新（郑石桥和刘星锐，2022）。研究型审计可以从全局角度， 通过对行业技术创新的资金使用、 资产配置和资源开发方面进行研究， 为企业和政府提供技术创新的指导、 创新成果的推广和应用、 效率的提升和成本的降低等方面的智力支持， 促进新型能源产业的可持续发展。2016年中央审计委员会办公室、 审计署印发的《“十四五”国家审计工作发展规划》强调， 要积极开展研究型审计， 将其作为提升审计工作政治性和前瞻性的重要切入点。因此， 各级审计机关特别是审计署和各省审计厅有必要结合研究型审计的要求， 开展新型能源产业发展相关重大问题的审计调查。

第一， 要培养审计人员研究型审计理念和自觉（晏维龙和李曼，2022）， 尤其是涉及新型能源产业这类专业性强、 涉及面广的特殊审计时， 需要强化各工作层级人员的专业能力， 建立研究型领导班子， 推动审计干部积极研究新型能源产业相关政策， 对其领域内可能存在的制度、 管理相关不足进行研究学习， 以更全面地认识问题、 更高效地开展工作。第二， 要围绕新型能源供给、 需求、 政策、 产业技术发展等多个层面， 进行全面的审计调查。例如： 在供给层面， 要重点调查各类企业在新型能源技术研发与应用方面的情况； 在需求层面， 要重点调查消费者在新型能源产品购买、 使用过程中的痛点问题； 在政策层面， 要重点调查政策的实际效果、 存在的问题并提出未来调整方向； 在技术发展层面， 要重点调查新型能源产业创新性技术研发和资源利用效率问题、 技术标准和规范制定情况、 人才培养和技术转移情况等。第三， 要将研究型审计概念贯穿于新型能源产业重大问题审计调查工作的全过程， 深入研究普遍性、 倾向性明显的行业问题， 精准揭示体制性障碍、 机制性缺陷和制度性漏洞， 从而提出切实可行的审计意见， 促进构建更高效的中国式新型能源体系。

四、 结语

党的二十大报告强调了加快构建新型能源体系的重要性， 这与我国“双碳”目标的要求内在一致。国家审计作为党和国家监督治理体系的重要组成部分， 在此过程中能够起到强有力的助推作用。本文在梳理我国新型能源发展进程及党的二十大新要求的基础上， 阐释了国家审计助推新型能源体系建设的作用机制， 并结合国家审计工作进一步给出具体实现路径， 为国家审计机关贯彻落实党的二十大精神， 以审计推动新型能源体系建设， 提供了理论支持和工作思路。

【 主 要 参 考 文 献 】

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（责任编辑·校对： 喻晨  陈晶）

【基金项目】江苏省研究生创新计划项目“国家审计助推企业能源消费革命效应研究”

【作者单位】1.南京审计大学政府审计学院， 南京 211815；2.南京审计大学自然资源与环境审计研究院， 南京 211815