中国流域环境司法协作机制的经验逻辑与优化路径

肖 爱,汤世豪

1.湘潭大学 法学院,湖南 湘潭 411105;2.湖南师范大学 法学院,湖南 长沙 410081

《中华人民共和国长江保护法》(下文简称《长江保护法》)、《中华人民共和国黄河保护法》(下文简称《黄河保护法》)的先后实施,意味着对大江大河全流域开展生态环境司法保护已经成为流域法治“刚需”,《长江保护法》第77条、《黄河保护法》第105条明确规定国家加强流域司法保障建设,组织开展流域司法协作。事实上,1985年,全国部分大中城市中级人民法院就在福建省福州市举行第一次司法协作会议,明确这一制度是“及时、准确、合法地审理好跨省、市经济纠纷案件,提高办案效率和办案质量,切实保护当事人合法权益的有效协作形式;是加强不同地区中级人民法院之间的横向联系,沟通信息,交流经验,加强协作的一个良好途径”[1]。当时环境资源法尚未成为独立的部门法,环境资源纠纷主要还是被视作经济纠纷对待,这一司法协作包含对流域环境问题的司法应对。1993 年8月,环太湖的江、浙、沪二省一市16家(到2000年发展到41家)基层人民法院成立了环太湖法院司法协作主席团会议,并在浙江省湖州市城郊法院召开了首届主席团会议。根据《环太湖法院司法协作协定书》的规定,环太湖法院司法协作范围包括委托送达、宣判、委托调查、委托执行、协助调查、执行,以及交流司法实践情报资料等。环太湖司法协作成员法院每年上半年召开一次执行工作会议,由分管执行工作的院领导和执行庭庭长参加,下半年召开一次主席团会议,由各成员法院院长或副院长参加[2]。当时的司法协作主要有两种形式,即一般的法院协作和有组织的司法协作。前者属临时采取的,“是指不同地区的人民法院之间可以互相、代为送达法律文书、调查取证、协助开庭等法律行为”;后者是不同地区的人民法院之间通过司法协作议定书的有组织的协作形式。这两种司法协作“一定程度上解决了人民法院的辖区和它所审理的案件所涉及的人和事又非在本辖区内的矛盾”,但是,还应该从代为送达、调查、执行、采取财产保全措施、保全证据、采取某些民事强制措施、调解以及协助开庭等方面,制定司法协作规则,以实现司法协作的经常化、制度化,明确协作法院之间的权利义务关系[3]。这些主要是法院系统围绕具体诉讼行为而展开的协作,并逐渐发展融入不断修改完善的诉讼法律制度中,后来成为在流域性污染纠纷和争议的处理等领域,尤其是近年来在流域生态环境保护各个方面展开的法院之间、检察院之间、法院与检察院之间以及司法部门与生态环境监督管理部门之间的各种司法协作。从一定程度上说,流域环境司法协作是司法能动回应流域治理现实需求的反映,表明流域环境司法协作是回应性制度,而非建构性制度。这意味着只有探索和总结该制度实践规律,理解其背后的自然规律和社会规律,才能更好地推动该制度的发展完善。

一、流域环境司法协作机制的内涵

流域环境司法协作到底指称什么事务?如何理解其法律性质?这样的问题应该成为思考“流域环境司法协作”的话语体系与逻辑展开的基础。

(一)司法协作

流域环境司法协作的核心和根本是司法活动。现行三大诉讼法并没有对司法协作作出规定。作为具体法律概念的“司法协助”仅限于我国人民法院和外国法院相互请求刑事司法协助,或者代为送达文书、调查取证以及进行其他民事诉讼行为。这是狭义上的司法协助。诉讼法还规定,有关单位和个人根据人民法院的通知和要求协助勘验、协助调解、协助调查、协助执行等都服务于司法权公平合理行使的需要,属于广义上的司法协助,人民法院协助帮教(1)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释〔2021〕1号)第582条。网址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.、协助社区矫正(2)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释〔2021〕1号)第584条。网址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.以及人民政府外事主管部门协助通知有关事项(3)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释〔2021〕1号)第480条、第482条。网址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.等都属于广义的、学理上的司法协助范畴。这些司法协助有两个共同特性:一是由法院根据其司法权行使的需要而依法决定和通知,人民法院对司法协助过程掌握有主动权。即使人民法院“商请公安机关”协助强制证人出庭或者协助保护证人、鉴定人、被害人(4)《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》(法释〔2021〕1号)第255条、第256条。网址:https://flk.npc.gov.cn/detail2.html?ZmY4MDgxODE3Yjk2OTM3NTAxN2I5YjkxMmNkMDA5ZGM%3D.也体现这一特性。二是不同程度地具有职权行为的内涵,即使广义上的司法协助也已经作为人民法院司法职权性内容,可是一旦遇到法定情形或者司法权正当合理行使的现实需要,人民法院发出的司法协助正式要求对相关机关、单位和个人就具有义务性规范内涵。司法协作不仅与上述狭义上的国与国之间的“司法协助”截然不同,也不具有上述广义上的司法协助的两大根本特性。司法协作应该是以司法权合理、合法、有效行使为目的,司法机关之间以及司法机关与其他主体之间的平等协商合作。司法协作与诉讼法中已经非常具体明确的司法协助应该区分开来,既避免应当开展司法协助而不开展或者消极应付而危害司法权威,又可以让司法机关和相关主体可以在法治体系内灵活、机动、创造性地促进司法工作。随着经济社会发展和司法制度的不断完善,有关司法协作措施可以成为广义上的司法协助制度组成部分。20世纪八九十年代我国讨论的司法协作的主要内容已经被吸收发展成为上述广义上的司法协助制度,成为司法权能和职责体系的具体内容,而不宜再被视为司法协作。

(二)流域环境司法协作机制

流域是从源头到河口的具有完整、独立的水文单位,以水流为基础,以分水岭为边界,共同构成了一个完整的生态系统,并与经济、社会、文化有机结合,是系统性、独立性、空间性的有序呈现[4]。流域既是自然地理空间、生态环境要素的集合体、生态系统的载体,同时也是经济社会和文化等因素的有机结合体。毋庸置疑,流域总是与国家治理的基本区划制度深度勾连,流域生态环境问题因而变得纷繁复杂。面对流域生态环境问题,传统的在行政区划制度基础上建立的司法体制机制常常捉襟见肘。因此,顺应流域自然特性,发挥行政区划基础上的司法机关的主体性,开展多元灵活沟通、协调与合作的流域环境司法协作自然而然成为相关主体实践探索的基本方向,也为学术研究不断提出新的议题。考察我国流域司法协作实践和有关体制机制发展完善过程,可以认为,流域环境司法协作是指流域范围之内的司法机关之间、司法机关与行政机关之间就生态环境司法活动的公正高效进行而建立的协同合作机制[5]。通常将流域环境司法协作和流域环境司法协作机制融合在一起展开分析,但是细究起来,前者显然只是指协作活动,后者涵义则更为丰富,既包括有关协作活动,也包括有关制度建设。所以,笔者认为,流域环境司法协作机制是指流域环境司法协作主体之间,在严格遵循法治统一的前提下,通过各种途径沟通、协调,达成合意而形成的以流域环境司法协作组织形式、工作程序、协作方式和适用范围等为内容的规范体系及运作方式。应该从以下几个方面理解流域环境司法协作及其协作机制。

1.主体

司法是发生在司法机关和当事人之间的法律活动。流域环境司法协作(机制)重心在“协作”,意味着协作主体之间在协作事项上具有平等性,而司法中的当事人如公民或者法人甚至政府机关等在司法活动中必须服从司法权的命令,这是司法本质属性决定的,是司法权威的核心要义。当事人主要是依法配合,而缺少与司法权主体协商合作的制度和逻辑空间。当然,流域环境司法协作不限于司法业务方面的协作,也包括与司法有关的事务性工作方面的协作。吸收社会组织甚至公民个人参与提供辅助是国家和社会治理现代化的应然要求,也是社会主体参与社会公共事务治理的一般性权利,与流域环境司法协作所针对的府际关系协调、跨行政区公权力协作需求性质不同。因此,流域环境司法协作(机制)的主体是指司法机关、与有关司法权运行有影响作用的行政机关等。此外,流域环境司法协作(机制)主体不限于流域内各行政区同级的司法机关或者行政机关,还应该包括有关上下级司法机关或者行政机关。如2023年8月18日,长江沿江12家中、基层法院共同签订《长江沿江城市生态环境保护区域司法协作九江绿色倡议》,共建司法协作机制[6]。2018年9月《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》是在最高人民法院的统筹指导下,长江经济带11个省市以及青海省共12家高级人民法院共同签订的。2019年湖南省高级人民法院与湖北省高级人民法院共同签订《环洞庭湖环境资源审判协作框架协议》,2023年湖南、湖北、江西三地高级人民法院共同签署《长江中游生态环境司法保护协作框架协议》,这两起流域环境司法协作活动也都有最高人民法院领导和环境资源法庭主要负责人参加并作指示。这3个流域环境司法协作案例中,最高人民法院事实上是重要主体之一,只是没有作为协议签字方。

2.功能

司法协作不是司法本身,有关活动只是对司法的正当有效实施起辅助性、促进性作用。有学者认为流域环境司法协作是出于保护流域环境的目的,对于流域环境中出现的涉及环境的纠纷,由行政机关、社会组织和公众个人参与解决环境纠纷的司法实践活动[7]。这一判断虽然看到了流域环境司法协作主要是因流域环境纠纷而引发,但流域环境司法协作实践不仅仅促进流域环境纠纷解决,还涉及流域生态环境司法工作的方方面面,既包括作为司法活动核心的诉讼,也包括发挥司法能动,预防流域环境纠纷发生或者“定分止争”于司法程序启动之前的各种活动,还包括司法行政、司法业务交流、司法者普法等,只要能服务于通过司法保护修复流域生态环境,都不乏流域环境司法协作实践。从传统司法功能角度看,流域环境司法协作的制度功能不仅包括流域环境纠纷的预防和解决,也包括相关法律与政策的协同实施以及流域环境保护修复有关具体政策的形成。鉴于流域环境保护修复所具有的跨行政区特性以及流域生态环境的整体性、系统性等自然属性,流域环境司法协作的制度功能首要的是促进司法权跨行政区的沟通、协调与合作,具体包括:(1)共享信息,促进共识,理解分歧;(2)增强对法律法规、党和国家政策理解的一致性;(3)形成求同存异的行动方案,互相监督和促进方案的实施;(4)统一有关司法活动的具体标准和程序,尤其是在本流域范围内统一裁判权、检察权行使的尺度和标准;(5)“互相搭台”、长期协作,促进各类主体与流域环境司法相关的职责行为合法、高效,最终在全流域范围内促进高质量实现国家法治统一。相对于主体限于与相关司法权行使有紧密联系的公权力主体,流域环境司法协作机制的功能则呈现出协作过程的非职权性(即没有法律明确规定的特定职责而只是基于有关职能的协作,不遵循公权力行使的命令和服从逻辑)和结果的促进性(即协作并不是达到特定的最终结果,而是促进最终结果优质高效产生)。

3.方式

流域环境司法协议的方式灵活,根据其问题导向性、特定流域环境自然特性以及人们对环境司法的整体性认知和需求,由相关主体按照法治统一的根本原则,通过各种途径沟通、协调,达成合意并互相监督、互相促进,求同存异,达到流域环境司法效果的最大化。但是,流域环境司法协作的制度化发展需要形成以相对稳定的流域环境司法协作组织形式、工作程序、协作方式和适用范围等为内容的规范体系及运作方式,即应该形成灵活但又不乏相对稳定性的流域环境司法协作机制。

4.类型

通常根据流域环境司法协作所涉及主体的权力系统将其分为内部协作和外部协作,流域环境司法协作的内部协作是指流域环境保护修复相关的法院与法院之间、检察院与检察院之间以及法院与检察院之间的协作。当然,如果有必要,也可以是法院、检察院与行使侦查权的公安机关的协作,其本质是司法权之间的协作,只不过协作本身不是职权行为,而只是职权辅助性行为。与之相应,流域环境司法协作的外部协作是指流域环境保护修复相关的司法权主体与行政权主体之间的协作,行政权主体应该包括有关政府和政府部门。此外,还可以根据主体之间是否存在级别关系,将流域环境司法协作分为横向协作和纵向协作。事实上,大多数司法协作是跨行政区的横向协作,纯粹的纵向司法协作较少,但是,多数横向司法协作是在上级司法机关统筹协调或者直接指导和组织下开展的,也有不同行政区、不同级别的司法机关之间的协作,如2022年12月,在浙江省高级人民法院、安徽省高级人民法院共同组织下,杭州市中级人民法院、黄山市中级人民法院及新安江、千岛湖流域内8家基层人民法院签订《新安江—千岛湖流域环境资源司法协作框架协议》,共建全流域、多维度的环境资源司法保护保障体系[8]。

二、我国流域环境司法协作机制的实践经验

每个跨行政区的流域几乎都有不同形式的流域环境司法协作,可以说流域环境司法协作借生态文明体制改革和生态环境法治春风,热遍了大江南北。纵览当前如火如荼开展的流域环境司法协作实践,不难总结出几条大概率的实践经验。

(一)以法律为准绳、以政策为指引

关于司法协作尤其是流域环境司法协作目前仅有如前所述两部流域保护法的原则性表达,虽然我国流域环境司法协作实践在近几年突然遍地开花,但是整体上看,基本上集中在现行诉讼法明确规定的有关协助调查、协助送达、协助执行等方面的沟通、协调、交换意见与配合,以及流域环境司法协作事务性的、业务交流协作方面的内容,目前还没有发现明显的可能存在违法风险的流域环境司法协作实例。查阅长江流域以及湖南省“一湖四水”流域司法协作的各类官方报道,可以发现有关框架协议或者纪要的内容也主要集中在协作原则、协作目标、协作事项、协作机制、协作组织以及其他相关事宜等方面,比较普遍和具有实质性意义的具体事项都是围绕流域环境司法相关信息的资源共享、管辖权协调、执行事务协作以及生态修复协同等方面。这些内容不难找到相关法律依据,或者说其合法性不难证成。2019年4月24日最高人民检察院印发的《关于长江经济带检察机关办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》明确规定:“涉及长江流域跨省(本意见中涉及的省均包含省和直辖市)的生态环境资源案件管辖应当依照《刑事诉讼法》《民事诉讼法》《行政诉讼法》等法律法规中关于管辖的规定执行。”正是这类政策文件给予各流域环境司法协作实践以充分的指导,一定程度上对流域环境司法协作起到规范引领作用。国家层面尤其是最高人民法院、最高人民检察院不少政策文件都涉及跨行政区司法协作。如最高人民法院先后出台的《关于为长江经济带发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2016〕8号)、《关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》(法发〔2017〕 30号)、《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》(法发〔2020〕22 号)、《关于贯彻〈中华人民共和国长江保护法〉的实施意见》(法发〔2021〕8号)以及《贯彻实施〈长江保护法〉工作推进会会议纪要》(法〔2021〕304号)等,为长江流域全面开展流域环境司法协作提供了持续、明确的政策指引。正是在前期政策引导下,在《长江保护法》颁布实施后,长江流域从长江口到长江源头,不仅干流,几乎所有一级支流和主要湖泊流域都开展了流域环境司法协作。黄河流域环境司法协作也大体如此,尤其是最高人民法院《关于贯彻实施〈中华人民共和国黄河保护法〉的意见》(法发〔2023〕8号)明确要求:“着力推进流域司法协作常效化。加强流域区域尤其是跨省级行政区划人民法院之间在立案、审判、执行方面的工作协调对接,健全远程立案、在线庭审、电子送达、修复资金移送等配套机制,促进各类协作机制落实落地。积极开展行政与司法协同合作,优化与检察机关、公安机关、行政执法机关之间在信息通报、形势会商、证据调取、线索移交、纠纷化解、生态修复等方面的衔接配合,不断完善生态环境保护多元共治格局。”这一规定为黄河流域环境司法协作提供了高屋建瓴的政策依据。该意见于2023年6月27日发布后,在短短不到两个月时间里,黄河流域环境司法协作活动的官方报道已经有近十条。纵观涉及“一江一湖四水”(5)这里所说的“一江一湖四水”即长江湖南段、洞庭湖、湘江、资江、沅江、澧水。流域的环境司法协作,主要出现在《湖南省高级人民法院关于进一步加强环境资源审判工作 为我省深入实施长江经济带发展战略提供有力司法服务和保障的意见》(湘高法发〔2018〕24号)发布后,此前的《湖南省高级人民法院关于牢固树立绿色发展理念加强环境资源审判工作的意见》(湘高法发〔2016〕9号)以及2019年12月发布的《湖南省高级人民法院关于湖南省湘江、洞庭湖等七个环境资源专门法庭所在法院跨区域集中管辖部分环境资源一审案件的规定(试行)》都为湖南省流域环境司法协作提供了重要政策依据。到现在,湖南省围绕“一江一湖四水”流域,不仅省内法院、检察院、公安机关之间以及这些司法机关与行政部门之间普遍开展了跨部门环境司法协作以及跨省内地市县的环境司法协作,甚至出现了省内7个环境资源法庭之间的流域司法协作[9]。同时,湖南与相邻省份也普遍开展了流域环境司法协作。

(二)建立联席会议等沟通平台

在国家法律和相关政策指引下,流域环境司法协作主要通过联席会议、环境资源司法论坛、专题研讨会、专题联合调研会等方式展开,各相关主体针对共同面对的问题,交流看法,梳理相关利益,探究问题根源,寻求解决问题的途径,达成基本共识,然后签署相关协议、纪要或者备忘录。这些沟通平台中比较常见和规范的就是联席会议。2019年湘鄂两省高级人民法院的《环洞庭湖环境资源审判协作框架协议》以及2023年湘鄂赣三省高级人民法院的《长江中游生态环境司法保护协作框架协议》都是通过联席会议方式签订的;2023年4月,湖南省7个流域性环资法庭的《司法协作机制框架协议》则是在君山法院举办的“两湖四水”(6)这里所说的“两湖四水”是指洞庭湖、鄱阳湖、湘江、资江、沅江、澧水。流域性环资审判论坛上签订的[9]。虽然没有查阅到有关流域环境司法协作联席会议规则的专门制度化文本,但是从官方有关报道情况看,不少流域环境司法协作协议或者备忘录等都对联席会议等沟通机制有所规定,查阅到的官方报道中有20多个流域环境司法协作协议明确规定建立定期联席会议或者司法协作论坛。如地处乌江流域的重庆和贵州9家中级人民法院联合签署《乌江流域“2+7”中级人民法院生态环境保护司法协作框架协议》,将定期环资联席会议机制作为该流域环境司法协作机制的五大机制之一[10]。四川省阿坝藏族羌族自治州、青海省果洛藏族自治州、甘肃省甘南藏族自治州的中级人民法院、人民检察院共同签署《黄河上游川甘青环境资源保护司法协作框架协议》,其确定的10个方面的司法协作中就包括联席会议制度[11]。总体上看,可以在初步沟通形成一定议题和共识后确定召开第一次联席会议,在联席会议上签署协议或备忘录等有关共识文件,形成流域环境司法协作基本规则,也有不少联席会议是在有关问题调研会或者主体论坛召开中形成共识而同时召开的,或者本身就是以流域环境司法论坛或专题研讨会的方式出现。这也体现了联席会议等形式实质上就是一个多元主体沟通、协调形成共识、平衡利益、求同存异明确共同目标的平台,也是流域集体行动促进法治统一的决策和执行监督平台。

(三)以司法协作框架协议等形式建立和规范协作机制

我国流域环境司法协作通过联席会议或者论坛等方式沟通协调后,通常会形成一定形式的协作共识文本,其中普遍采取的形式是“(框架)协议”。据不完全统计,各类、各层次的协议有50多个,从全流域的《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》到三江源,长江上游、中游,长江三角洲以及特定江段相邻省市之间的环境司法协作协议;从长江干流司法协作协议到各一级支流、二级支流甚至静脉式的小支流的环境司法协作协议;从省级环境司法协作协议到区县级环境司法协作协议;从法院之间的环境司法协作协议、检察院之间的环境司法协作协议、法院与检察院之间的环境司法协作协议、法院和检察院与公安机关之间的环境司法协作协议到这些司法机关与行政机关之间的环境司法协作协议等,堪称琳琅满目。黄河流域也大体如此。据不完全统计,长江流域中游的湖南省“一江一湖四水”流域环境司法协作协议,也不少于20个。除了“(框架)协议”,我国流域环境司法协作共识表现形式还有“备忘录”“意见”“办法”“实施意见”“实施细则”“共识”“共同宣言”“绿色倡议”,甚至“工作机制”“工作方案”等10余种。

各地流域环境司法协作均通过一定的文本形式予以明确和宣示,文本形式相对比较灵活。整体上看,这些共识文本的主要内容大体相同或相似,但也有诸多差异,各有侧重,这一定程度上反映了流域环境司法协作实践的问题导向性特征以及对现实需求的灵活回应。考察流域环境司法协作各级各类共识文本可知,其主要内容包括协作原则、目标、组织、方式及事项;具体内容既包括司法具体业务方面的协作,如关于立案、调查、证据保全、文书送达、执行甚至利用现代信息技术委托宣判等方面的协作,也包括司法行政事务方面的协作,还有对司法研究基地、生态修复基地、法治宣传教育基地等流域环境司法研究和法治宣传甚至司法文化建设等方面的协作。共识文本中最普遍规定的协作机制包括联席会议机制、沟通联络机制、信息通报与数据共享机制、疑难案件协调协商联动机制、生态修复协同机制、评估鉴定协作机制、典型案例培育和发布机制、司法研讨调研机制、新闻宣传协作机制、专家库建设和人才培训交流机制等。可以将流域环境司法协作共识文本彰显的基本功能大体概括为四个方面:一是明确共识,统一思想;二是求同存异,互相成就,互相监督;三是创建平台,提供集体行动的话题和渠道;四是对流域环境司法协作进行规范化、制度化。

三、我国流域环境司法协作机制的实践困境

(一)流域环境司法协作实践尚难以充分回应流域治理的需求

流域具有系统性、整体性、复杂性、功能多样性,是自然性、人文性的对立统一,而司法是公平正义的最后一道防线,流域环境司法需要面对利益多元性、复杂性、冲突性,不得不面对利益取舍,但并不一定都只能非此即彼,流域治理需要协调性、调和性、技术性、规范性相统一,这也正是流域环境司法协作存在的现实基础。但是,流域环境司法协作实践存在三种可能偏离流域治理现实需求的不利特性:

一是依赖环境司法专门化制度、管辖制度等制度。顺着这个逻辑推进,流域环境司法协作的制度化发展方向就是设立流域司法机关如流域法院或者流域巡回法庭等,实现流域环境司法人员的专业化和专门化,实行流域专门管辖制度或者流域管辖优先制度,甚至实行流域环境司法的专门诉讼规则。这个逻辑不仅会以推进该机制发展的方式最后彻底否定该项制度存在的必要性,而且也背离上述流域环境治理的内在要求。

二是灵活性有余而规范性、稳定性不足。如上所述,流域环境司法协作无论是形式、内容,还是目的和方式,都极具灵活性,这一方面有利于更好地适应流域环境治理的现实需求,但另一方面也容易削弱其制度性功能,阻碍其规范化、制度化发展。

三是发展上的模仿性。目前,流域环境司法协作主要依靠政策指引和约束。政策的实施往往与政绩考核紧密联系,在生态文明建设和流域环境治理政策强势推进的阶段,流域环境司法协作可能会被有意无意庸俗化为政绩符号,可能在并不特别需要或者并没有认真调研明确具体流域治理问题的情况下,一些地方模仿其他流域协作经验,一蹴而就开个联席会议,签订流域司法协作框架协议,之后这一项目可能被束之高阁。早在2014年,习近平总书记针对这类协作现象就明确指出:“京津冀发展合作走到今天这样的程度,光靠头痛医头、脚痛医脚已经不行了,光靠简单的来回相互走动已经不灵了,光靠孤立地签订几个协议已经不足了。来回走动一次,吃一次饭,过去还要喝一次酒,签一个协议,搞一个仪式,然后各干各的,这种浅层次的合作甚至是形式大于内容的合作,解决不了根本问题。”[12]248-249

(二)流域环境司法协作协议制度性不足

这里所说的流域环境司法协作协议即上文分析的流域司法协作达成的各种形式的共识文本,流域环境司法协作协议制度就是这种共识文本形成、表决、签订、生效与实施的规则。流域环境司法协作协议在流域环境司法协作中是根本性的,没有它,流域环境司法协作规范化、制度化就失去了依靠和载体,而且流域环境司法协作协议不能由一般政策文件取代。

然而,流域环境司法协作协议无论是名称、文本格式,还是其签署与实施,都缺乏足够的规范性,尤其是关于协议的效力以及协议的修改完善方式,很少看到相关报道。作为一个协调性的、问题回应性的制度工具,流域环境司法协作协议对其实施中争议处理和协议的及时修改、废除等不作规定,似乎只是表明协作的态度。这样会导致其沟通、协调停留在表面,其形式意义也超越了制度价值。

(三)流域环境司法协作透明度不够

流域环境司法协作主体限于司法权主体以及其行为可能会影响到司法权行使效果的行政权主体,这种主体的相对封闭性决定了制度设计上公开透明性保障的不可或缺。只有足够公开透明,流域环境司法协作才能更科学地确定协作事项、协作方式等内容。但是,我国流域环境司法协作实践整体上透明度不够。通过论坛或者专题研讨会等形式开展的协作,并非任何专家学者、社会组织和相关部门都有机会受邀参加;通过联席会议开展的协作,更多的是协作的官方主体参加;想了解相关资料和协议文本等详细信息的人,只能通过官方报道,借助其中的只言片语获取协作情景和具体内容,缺乏获取相关信息的法定途径。这种情况下,无论是司法权之间的协作,还是司法权与行政权之间的协作,流域环境司法协作都难以充分避免“行政代替司法”甚至“权力合谋”的风险,难以避免损害社会公共利益和相关主体权益而违背实体正义的可能性[13]。任何系统若缺乏与外界环境沟通交流和协作融合,其自身就会处于孤立或封闭状态。在此状态下,不管其机制运行、功能设计或制度构造如何,其设想都可能偏离预期目标,其运行效果会被大打折扣。而若系统内部各子系统之间相互推诿、扯皮、摩擦甚至冲突,互不配合,则会致使整个系统内耗严重、功能混乱、运行不畅、发展受阻,出现“木桶短板”效应[14]。

四、我国流域环境司法协作机制的发展完善路径

我国流域环境司法协作实践已经全面铺开,并经历了各自摸索到普遍互相学习借鉴阶段。为了避免简单、低层次重复或者照搬,亟须对其进行科学合理的规范化、制度化建设,促其不断发展完善,更好地回应流域环境保护修复的现实需要。

(一)明确流域环境司法协作制度功能有限性

流域环境司法协作服务于司法权高效合法行使,但只是辅助性机制,也就是说流域环境司法协作机制只是司法的辅助制度,其功能是有限的。流域环境司法协作是基于流域生态环境的整体性和系统性与行政区划这一国家和社会治理的基本制度之间的矛盾而出现的。但是,“行政区划并不必然就是区域合作和协同发展的障碍和壁垒。行政区划本身也是一种重要资源,用得好就是推动区域协同发展的更大优势,用不好也可能成为掣肘。这就需要大家自觉打破自家‘一亩三分地’的思维定式,由过去的都要求对方为自己做什么,变成大家抱成团朝着顶层设计的目标一起做”[12]249-250。因此,流域环境司法协作最根本的制度功能是协调不同行政区之间的关系,缓和流域的整体性和系统性与以行政区划为基础的严格法治之间的张力,发挥行政区划的资源优势,消解其对流域系统性特性可能的制约和破坏,在统一的法治体系内灵活、协调地实现司法权系统、合法有效行使。这一根本性制度功能决定了流域环境司法协作机制既要遵循法治的逻辑运行,又必须保持其灵活性;既要丰富其规范性和制度性内涵,又要避免过于依赖现行法律制度结构,避免将流域环境司法协作融入管辖制度、环境资源司法专门化、“三审合一”以及传统的司法协助制度改革范畴。这些制度一定程度上还是依赖行政区划而设置和运行的,而流域环境司法协作机制则是辅助这些制度、辅助整个建立在行政区划基础上的司法制度体系发挥更协调的聚合效应。根据系统论原理,流域系统需要相对应且适合的社会制度系统。流域环境保护修复不能只靠基于行政区划的司法制度,也不能只靠流域环境司法协作机制本身,而是要靠整个法治体系,软法、硬法兼治。

(二)保障流域环境司法协作的开放性、透明性

流域环境司法协作是为了缓和府际关系,协调不同职能主体职责的张力,协调不同行政区之间的利益,实现流域环境司法效益最大化。流域环境司法协作不是主体之间的私人关系而是公权力关系协调,不是参加联席会议或者签署协议的负责人员的个人行为,而是主体职权性行为。府际关系协调既要靠强行性制度严格问责,也需要协调性制度缓和制度之间的张力,需要常规对话平台和机制。但是这些都可能影响到公共利益或者有关私主体的权益,而且流域环境司法协作也不是公权力主体内部管理或者协调行为,而是不同公权力之间的协调。没有充分的开放性和透明性,既可能出现“权力合谋”,也可能导致协作成为一次性制度符号。因此,流域环境司法协作应该保持充分的开放性和透明性,以便监督和督促协作的顺利实施和不断完善。

首先,流域环境司法协作有关会议应该适当开放。可让与流域生态环境具有直接利益关系的主体有机会申请参加或者旁听流域环境司法协作会议,尤其是流域范围内的人大代表、民主党派和无党派人士代表、政协委员以及社会组织代表。这些主体列席或者参加有关会议,不仅有助于监督和督促司法协作的实施,而且有利于反映流域各种利益诉求,加强流域环境司法协作的针对性,优化相关机制和方案。但是,不宜将社会组织和公民个人作为流域环境司法协作主体,除了上文说的理由,还因为流域环境司法协作主体开展协作的权力基础是宪法法律明确规定相关公权力,而社会组织和公民个人参与流域环境司法协作的基础是宪法法律保障的对社会公共事务的知情权、参与权、监督权。在目前实践中,社会组织作为协作主体的见到1例,即2023年8月14日,湖北省高级人民法院联合湖北省长江生态保护基金会签订了《共同推进长江流域生态环境保护与修复框架协议》,目的是“提升资源环境司法审判在长江大保护生态修复中的成效”,具体约定开展三方面工作:共同探索社会组织配合并参与长江大保护资源环境司法审判新路子,开展公益诉讼活动,打造长江大保护典型案件和精品案例;基金会设立长江大保护司法审判专项公益基金,为生物多样性保护与修复、绿色低碳发展等项目的司法鉴定、示范基地建设、理论研究提供支持;共同开展环境法治宣传[15]。法院与社会组织的这种协作缓和或者优化的是公权力与社会权力的关系,并非流域环境司法协作所要面对的公权力跨行政区张力和不协调问题。

其次,纳入监督制度体系,尤其是要纳入相关的司法权监督体系、行政权监督体系和人大监督体系。司法机关之间的流域环境司法协作情况应该向上一级司法机关备案或者报告,司法机关与行政机关之间的流域环境司法协作情况应该向各自的上一级机关报告。特别需要强调人大对流域环境司法协作的监督。人大作为国家权力机关,对任何公权力的行使都应该享有监督权,这也是“一切以人民为中心”的根本制度保障。除了上述人大代表等主体可以参与流域环境司法协作主要活动,流域环境司法协作主体应当向本级人大汇报有关流域环境司法协作情况,共同的上一级行政区司法机关或者行政机关应该将全流域范围内的司法协作工作向其本级人大报告。这样可以形成系统的监督和督促,也有利于督促人大和人大代表关注和重视流域环境治理和司法协助问题。

最后,建立流域环境司法协作信息公开制度。对流域环境司法协作的各类信息尤其是有关共识文本、典型案例等信息,原则上都应该公开,除非涉及国家秘密或者能证明只是机关的内部管理事务。需要了解有关信息的人只要证明自己与该流域司法协作可能有某些明确的权益关系,就应该可以获取相关信息,以充分保障相关学术研究获得流域环境司法协作完整信息的便利性。

(三)规范流域环境司法协作会议制度

会议是协作开展的重要工作机制。流域环境司法协作会议是流域环境司法协作决策平台、协作推进工作机制、相关调查研究和法治宣讲的有效平台,甚至是流域环境司法协作质效评估的重要制度工具。流域环境司法协作不能依赖一次会议,也不能依赖备受重视的联席会议。流域环境司法协作会议应该包括联席会议、工作沟通协调会议、司法协作疑难问题研讨会议、协作质效评估讨论会议等。

联席会议承担决策职能,主要以各相关公权力机关的责任人或者代表者为主体,上述人大代表、政协委员等主体参与,其议事规则、表决和签字规则需要规范、明确。联席会议对涉及协作的所有重大事项都需要开展讨论。协作框架协议应该对流域环境司法协作会议制度作出明确规范。联席会议至少每年定期举行一次。

工作沟通协调会议是流域环境司法协作联络沟通的会议,其功能是具体执行和推进流域环境司法协作,参加主体需要根据工作冲突和事项的重要程度确定。工作沟通协调会议至少每半年召开一次,其中进度推进性会议应当吸纳人大代表等主体参加。协作疑难问题研讨会议、协作质效评估讨论会议这类会议可以根据需要召开,至少每两年召开一次,质效评估会议最好每年召开一次。这有利于及时评估,纠正偏失,调整协作机制,增进协作质效。流域环境司法协作质效评估应该委托有能力承担的第三方展开客观评估。

(四)规范流域环境司法协议制度

流域环境司法协议是流域环境司法共识文本,对这一具有流域环境司法协作载体意义的制度,应当规范,加强其针对性。

首先,应该明确流域环境司法协议的性质。流域环境司法协议是公权力主体之间协作尤其是跨行政区协作的共识文件,本质上属于府际协议,是府际协议的一种,不同于平等主体之间的民事合同,也不同于行政主体与行政管理相对人之间的行政协议。其次,建议将这类共识文本统一为“(框架)协议”,突出共识性,也彰显其规范性要求。因为框架协议的基础性和原则性,经过一年两年实施后,可以制定或者指导下一级有关主体制定流域环境司法协作框架协议的“实施细则”或者“实施方案”或者“实施办法”。再次,应该明确规范流域环境司法协议的基本结构。因为协议具有公权力主体共识文本的属性,所以有必要设置序言,在序言中对流域环境司法协作针对的问题和围绕问题所形成的核心共识予以明确。协议应该包括协作原则、协作事项范围、协作会议和组织、协作方式、协作程序、协作经费保障、协作争议解决、协作质效评估、协议生效与修改或废除等条款。协议的落款和签署时间等也必须予以明确规范。最后,应该将流域环境司法协议纳入规范性文件存档管理。