青岛市城市更新评价指标体系探索

石运峰,韩 青,周 茜,周 芳

(1.青岛市人大常委会城建环资工作室,青岛 266001;2.青岛理工大学 建筑与城乡规划学院,青岛 266033; 3.城市信息模型(CIM)山东省工程研究中心,青岛 266033;4.青岛市建筑工程管理服务中心,青岛 266071)

当前,我国城市化进入中后期,城市不仅是我国经济发展的主引擎,而且是生活生产、社会交往、人口聚集的重要场所。随着城市化的不断推进,城市暴露出基础设施老化、建筑结构不稳定、停车不足、交通拥挤、城市用地低效、城市活力不足等一系列城市病。在此背景下,城市建设由增量时代转变为存量时代,城市空间由外延式扩张转变为以人为核心的内涵式提升。在国家层面,城市更新已上升为国家战略,“实施城市更新行动,推动城市空间结构优化和品质提升”“盘活城镇低效用地”是《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确的重要工作任务,也是深化土地供给侧改革,提高存量土地资源使用效率的必然举措。有许多学者展开了城市更新的评价研究,但还存在缺少指标系统的科学性,缺乏有效案例来验证体系的科学性等问题[1]。目前,青岛市正在开展的城市更新和城市建设三年攻坚行动已进入关键攻坚期,亟需建立完善、科学、系统的评价体系,以引导城市更新和城市建设的可持续高质量发展。

1 城市更新的概念发展与实践

20世纪八九十年代,城市更新相关概念从西方被引入我国。陈占祥最早引入“城市更新”概念,强调城市的新陈代谢过程,以增加经济、社会活力为目标,通过重建、保护、维护等途径进行更新;吴良镛通过北京菊儿胡同改造的经验,提出了“有机更新”理念,强调城市的“保护与发展”,提倡“可持续发展”的思想,包括城市整体、细胞和组织、更新过程的有机性;张平宇提出“城市再生”的概念,认为城市再生是以解决城市问题为导向,并制定相应政策进行实施管理;吴晨提出了“城市复兴”概念,强调用整体的观念来解决城市问题以及改善结果的持续性[2]。阳建强将城市更新视为城市的自我调节机制,使得城市建立起一种动态平衡[3-4]。“十四五”规划《纲要》中的“城市更新行动”是指对旧城区内功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区进行功能性改造,打造成为新型生产生活空间[5]。

城市更新的目标是使城市更具活力、可持续,并满足不断变化的经济和社会需求。通过城市更新,可以改善居民的生活质量,提供更好的居住环境和社区设施。城市更新还可以促进经济增长,提高城市的竞争力和城市形象。全国各地积极开展城市更新实践,探索不同改造路径与模式(图1)。部分城市积极出台城市更新政策,加强制度建设,其中深圳、广州、上海等开始推进城市更新的立法工作。

图1 各地开展的城市更新实践与制度探索

近年来,青岛市围绕城市更新展开了一系列工作(图2),2022年3月青岛市委市政府印发《青岛市城市更新和城市建设三年攻坚行动方案》,开展了历史城区保护更新、重点低效片区开发建设、市政设施建设、交通基础设施建设、地铁建设、停车设施建设、公园城市建设、拆迁治乱等十大攻坚行动。青岛市陆续颁布了《青岛市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》《青岛市自然资源和规划“十四五”行业规划》《青岛市城市更新专项规划(2021—2035 年)》《青岛市老旧街区改造管理办法》《青岛市老旧街区改造技术导则》等相关政策性文件,涉及城市规划、产业升级转型、基础设施建设、生态环境保护和文化建设等多个方面,这些工作的开展有助于提升青岛市的城市品质和竞争力,可为青岛市的可持续发展提供支撑,为居民提供更好的生活环境和发展机会。

2 国内外城市更新评价体系研究现状

当前,城市更新的研究成为热点,随着我国城市化进入存量发展,城市更新成为城市发展新的增长点,通过中国知网(CNKI)数据库搜索发现,相关论文逐年增长(图3),研究主题越加广泛和深入。

图3 城市更新相关论文发表年度趋势

1) 城市更新评价体系研究。国内外学者从不同维度出发,构建了多维度的评价体系,包括经济、社会、环境和治理等方面。也有对城市更新的某一维度进行专门研究,比如对公共交通、城市宜居、城市生态、街道空间、公共空间、社区空间、更新绩效等方面深入研究,构建特定的评价体系[1]。

2) 城市更新评价指标研究。为了量化评估城市更新的效果,提出了各种评价指标。这些指标涵盖了各个领域,如经济效益、社会影响、环境质量和治理能力等,旨在提供可操作、可衡量和可比较的指标体系。此外,一些前沿的研究还关注到了城市更新的可持续性、社会公正和文化保护等方面。

3) 城市更新评价方法研究。评价方法包括定量分析方法和定性分析方法。通过查阅文献发现,随着时间的推移,研究技术呈现多学科交叉融合的趋势,评价方法包含层次分析法、三标度法、模糊评价分析法、空间句法等,研究内容也越来越多元化[1]。

国内外学者关于城市更新评价体系的研究主要包含环境、社会、经济等方面[6]。HEMPHILL等从经济与就业、资源利用、土地与建筑利用及社区收益等维度构建城市可持续更新的评价体系[7]。TURCU从住房和建筑环境、经济和就业、社区生活、资源利用、公共服务和设施等方面构建指标体系对城市更新成效进行评估[8]。周俭构建了环境、经济与社会的城市更新规划评价指标体系[9]。丁一等构建了经济、社会、生态的更新改造评价模型[10]。张晓从社会可持续性的角度对城市更新进行评价指标体系探索,以社会公平、社会资本和基本需求的满足3个维度建立评价标准[11]。2021年,中指研究院、中国人民大学国发院城市更新研究中心、广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造协会和卓越城市更新集团4家单位共同发布了《2020中国城市更新评价指数(广东省)研究报告》,建立了一套综合评价体系,对2020年粤港澳大湾区广东9个城市的政策、管理、效能3个方面进行分项评价和比较。自然资源部发布的《国土空间规划城市体检评估规程》涉及到城市更新中建筑更新改造和存量土地利用等方面。熊国平等对以城市更新视角探索城市体检评估指标体系,以此发现城市的问题和短板,更好地指导城市更新行动,衡量城市更新行动的实施水平[6]。国内外有关指标体系建设情况如表1。

表1 国内外有关指标体系建设情况

综上所述,国内外学者在城市更新评价体系和指标方面的研究涉及到评价体系的构建、指标的选择和设计以及评价方法的研究,为城市更新项目的评估提供了理论和方法支持。然而,仍然存在一些挑战和亟待解决的问题,例如缺乏细节和深层问题的探究[13]。因此,未来的研究应该进一步完善城市更新评价体系和指标体系,以提高其在实践中的应用效果。

3 青岛市城市更新评价指标体系探索

3.1 评价指标构建原则

1) 可持续性原则。评价指标应基于城市更新建设项目的可持续发展目标,确保城市更新建设项目在经济效益、社会公正和环境保护等方面的可持续性。

2) 综合性原则。评价指标应综合考虑各个方面的影响和效果。城市更新建设是一个涉及多个领域和利益相关者的复杂过程,因此评价指标应综合考虑经济、社会、环境等多个维度,以全面评估城市更新建设项目的绩效。

3) 可操作性原则。评价指标应具备可操作性,即能够收集和测量相关数据,并能够在实践中应用。评价指标应具备明确的定义和测量方法,同时需要考虑数据收集的可行性和可靠性,以确保评价结果的准确性和可比性。

4) 可比性原则。评价指标应具备可比性,即能够进行跨地区和跨项目的比较。为了实现跨项目的比较,评价指标应具备统一的标准和指标体系,以确保不同项目之间的评估结果具有可比性。

总之,城市更新建设评价指标的选取原则包括可持续性、综合性、可操作性和可比性原则。在实际应用中,评价指标的选择应考虑具体的城市更新建设项目和目标,以确保评价体系能够有效地指导城市更新建设的实施和决策。

3.2 评价指标研究

构建科学合理的评估体系,是发现城市短板和弱项、准确查找城市病的关键。青岛市城市自体检划分了生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力八大维度,对城市更新有所关注但不够充分。城市更新具有综合性、系统性的特点,以中国知网(CNKI)为文献来源,搜索城市更新相关主题文献,筛选后运用CiteSpace软件进行关键词图谱分析,剔除不相关的词项,并在评价指标选取原则基础上,结合国家城市更新相关政策、各地实践经验、青岛城市实际情况以及青岛市现有城市体检评价体系,将评估维度分为空间利用、城市交通、基础设施、绿色生态、经济效益、社会文化六大方面,对城市更新建设现状进行评价(表2)。

表2 青岛市城市更新评价指标体系构建

1) 空间利用指标。评价城市更新建设项目对城市空间质量的改善程度,包括低效用地处置率、城市更新建设单元(片区)或项目内拆除比例等。通过对这些空间利用指标的评估,可以在设计和实施阶段更好地考虑城市的可持续发展。改善空间利用可以提升居民的舒适感和生活质量,提供良好的空间和居住保障,营造宜居、宜业和宜游的城市环境。

2) 城市交通指标。评价城市更新建设项目对交通系统的影响,包括城市建成区道路网密度、轨道站点周边覆盖通勤比例等。通过合理规划交通系统,城市更新可以减少交通拥堵和空气污染,提升交通效率,改善居民出行质量。

3) 基础设施指标。评价城市更新建设项目对基础设施的完善程度,包括公共服务设施有效服务半径、人均避难场所有效避难面积等。通过更新建设城市配套设施、市政基础设施、公共服务设施,城市更新可以保障居民的生活条件,提高生活便利性,促使基础设施的可持续发展。

4) 绿色生态指标。评价城市更新建设项目对生态环境的改善程度,包括保护既有居住建筑节能改造占比、公共建筑改造平均节能率等。通过实施绿色生态策略,城市更新建设可以保护生态环境,提高城市可持续性,改善居民的生活质量。

5) 经济效益指标。评价城市更新建设项目对经济发展的推动作用,包括城市更新建设改造投资与固定资产投资的比值、城市更新建设项目税收贡献率等。通过改善城市基础设施和环境,城市更新建设可以吸引更多的商业活动和投资,提升城市的经济竞争力。

6) 社会文化指标。评价城市更新建设项目对社会文化环境的影响,包括历史文化街区、历史建筑挂牌率等。通过保护历史遗产和传统文化,城市更新建设可以增强城市的文化吸引力和社会凝聚力。

这些评价指标的使用可以帮助评估城市更新建设项目在不同维度上的实施效果,更好地指导城市更新建设规划和实施,提升城市的可持续发展水平,改善居民的生活质量。

4 结论

城市更新评价体系是一个系统性的、综合性的工程,现行我国关于城市更新的规章制度中较少涉及更新改造评价的内容。本文通过对文献及青岛实际情况进行梳理,构建了青岛市城市更新评价指标体系,为城市更新的定量化研究提供一定的思路,但该指标体系还存在不足,需要继续思考具体的量化和评价方法等。在后续的研究中,将通过专家分级打分等方式调整和筛选指标,运用AHP层次分析法等赋予指标权重,使指标更具合理性,根据实际需求和情况进行应用研究。