农村智慧社区治理的经验、困境与优化路径
——以山东省齐河县华中社区为例

曹 蓉 仙 珠

(青海民族大学 政治与公共管理学院 青海 西宁:810000)

1 问题的提出

随着信息技术和网络技术的发展,我国各行各业都开始引入数字技术实现数字化工作。《中国数字乡村发展报告》中提出了“农村数字基础设施建设加速推进、智慧农业加速启动、新的数字经济业态、新的数字治理模式、新的数字治理体系”的目标和要求。数字乡村战略不仅推动了农业发展方式的变化,更深层次地影响着农民的生活和乡村的管理[1]。由此可见,信息化和数字化成为提高乡村治理水平的重要支撑,改变了乡村社会固有的形态和结构,正在向数字乡村方向发展。

数字乡村要实现进一步的发展,应注重农村社区的数字化治理。农村社区的发展已进入新阶段,呈现以村庄整合、特色产业引领、社区化治理等为主要特征,以非农化社区、集镇社区、“中心村”等为主要类型的新形态[2]。本文将所谈论的农村社区界定为县域下的集镇社区,主要表现为镇上以多个行政村合并建立起来的社区,在城乡分类中主要是镇乡结合区。

智慧社区的概念是从智慧城市中引申出来,它是一种新的社区治理理念和方法。智慧社区整合利用大数据、物联网等现代科技,建立起了一个智能化的社会活动场域,进而让物物的互联和人物的互动得以实现,为城市居民提供了一个智慧化的管理与服务[3]。《关于深入推进智慧社区建设的意见》由民政部等9部委联合发布,对该项目的总体要求、重点任务、保障措施等进行了详细阐述,各地政府顺应政策要求,在纵向上正在实现智慧社区从城市向农村地区的深度拓展。

我国智慧社区建设初期,在各地政府的支持和引导下,农村地区的基础信息化设备建设实现了初步成效,促进了社区的数字化和网格化管理。但我国城乡水平差异大,同时各地农村地区生态环境、生活方式、经济水平不同,导致从智慧城市探索出来的治理方式并非全都适用,同时人才欠缺和社会参与不足等多种因素阻碍了农村智慧社区的发展。如何顺应时代的发展,利用好现有的技术和经验方法实现农村社区的有效治理值得我们思考。

山东省德州市全力打造了2个“标杆型社区”,20个“成长型社区”,56个“基础型社区”,其中建设智慧社区试点64个,齐河县包含7个。该县下的7个智慧社区在党建、民生等各个方面侧重点各不相同,基本实现数字化治理,但各个社区的建设和治理并未实现全方面的“智慧化”,仍然存在不足。本文以山东省德州市齐河县华中社区为研究对象,总结了该社区在农村智慧社区建设方面的条件和经验,及智慧社区治理所面临的困境和不足,以此提出农村智慧社区在未来建设和发展中的优化路径。

2 华中社区智慧社区治理的实践经验分析

华中社区是位于山东省德州市齐河县华店镇下的一个小城镇吸纳型社区,总建筑面积55.8万平方米,分四期迁建而成,目前已搬迁11个村庄、7285人。社区自来水、天然气等基础设施配套完善,物业管理规范,配套有便民服务大厅、文化站等。2020年该社区开始智慧社区建设和改造,2021年华中社区被选为德州市智慧社区试点之一,目前主要成果包括利用“天网”和智能摄像头实现智能化管理、建立“三个系统”打造智慧化处理体系、开发就业和政务公开平台实现精准服务。华中社区在建设和治理中积累了丰富的经验,主要表现在以下几个方面。

2.1 注重政府的支持引导作用

信息技术的发展在不断改变人民的生活方式,同样也在潜移默化的推动社区治理模式的转变。为顺应时代进步和社会发展要求,山东省人民政府公布《关于加快推进新型智慧城市建设的指导意见》,指明智慧社区治理包括优化政务、拓展便民服务、推动精细治理、务实数字基础设备等。2020年10月29日,数字山东建设专项小组办公室公布了山东省新型智慧城市建设2020年试点名单,其中德州市被列为“四星级”创建工作,齐河县被列为“四星级”创建工作的重点县。随后政府起草了《德州市新型智慧城市建设三年行动计划(2021-2023年)》,明确了智慧社区建设时间点、路线图,为推进智慧社区建设指明了方向。通过政府引导和支持,华中社区通过智慧平台实现基层治理创新,开创了“精准化”的治理模式和“精细化”服务机制,华中社区的智慧社区建设初有成效。2021年该被列入德州市智慧社区(村居)建设提升行动试点之一,2022年华中社区被评为全省智慧社区建设优秀案例。

山东市通过自上而下对智慧社区建设进行政府引导和支持,最重要的支持方式就是资金支持。一是资金支持社区进行建设智慧社区建设。社区总投资900余万元,高标准建设带有棋牌室、阅览室、多功能媒体室和党员活动室和两所党群服务中心。齐河县政府投资400余万元,推动华中社区向智慧社区转型。主要包括对智慧设备的购置、平台系统的开发以及人员的配置,打造“乡村智慧治理综合管理平台”,并链接“智慧华店”和“钉钉”。除此之外,华店镇还投入资金建立了“清廉乡村”监管平台,利用智能信息技术推进了政府的政务公开,并建立了一个智慧的人才服务平台,为广大农民提供了一个更好的就业机会。

2.2 坚持党建引领的关键作用

社区党组织是党在社区工作的领导核心,社区的发展要坚持党的领导。习近平总书记曾指出:“社区是我们党和政府联系和服务于人民群众的最后一公里。”中国基层社会存在着体制松散、难以自发形成有效、协作的治理网络的问题,但中国具有较健全的党组织体系并在治理中发挥重要功能[4]。近年来,齐河县坚持以党建引领推动基层治理创新,着眼发挥党组织核心作用。华中社区党组织在智慧社区治理中主要发挥以下作用:一是完善组织体系,华中社区推选书记一名、委员六名,形成“乡镇党委—党建共同体党总支—村党支部”的三级组织体系,纵向上做实“共同体党总支—村党支部—网格党小组—党员联系户”链式组织体系,从上至下领导智慧社区的建设,同时建立党建共同体纪检监察站,推动智慧社区“线上+线下”的实践。二是引领治理技术创新,该社区在党组织的领导下,通过政府支持引入多项信息化设备、智能化设施以及互联网平台助力智慧社区建设,通过技术创新促进社区治理创新。三是强化社区服务水平,主要是提升党员服务水平,以“智能化+网格化”为基础,小区(网格)党支部作为“前哨”,发现问题通过平台上报,由执法站(点)受理,并及时处理各类治安隐患和矛盾纠纷,为社区协同治理提供有力支持。

2.3 建立“精准化”便民服务机制

智慧社区的建设当以人民为中心,从人民的角度出发,关注社区居民生活的现实状况,关心社区居民的真实体验,这是党领导建设智慧社区的关键所在。华中社区开发综合治理平台来解决社区环境等问题。为解决当地就业问题,投资开发“就业和人才服务智慧管理平台”,将有就业需求和企业招工信息全部录入,通过一屏显示、双向选择、动态更新,着力推进“三匹配”,以促进社区居民的就业。居住在该社区中的刘某,55岁在家照顾患病妻子,就业平台开发助残公益岗,为刘某及其妻子得到一份工作,获得一定的家庭经济来源,刘某并就此感谢政府帮助支持。同时党委书记侯某表示:“平台运行一个月来,成功匹配各类务工人员500余人,实现了劳动就业的数字化、便捷化和精准化。”

政务服务是社区治理的重要内容,基层政务服务向更便捷、高效、智能和科学的数字化服务模式转变,既需要用户需求驱动,也离不开各类数字资源的支撑[5]。基于此,社区开发“清廉乡村监督平台”,将线上、线下两种监督渠道打通,在此基础上,村里的“三务公开”和“三资管理”也逐步向智能化方向发展。监督平台依托县大数据平台,融合县内各部门数据,实时抓取各村各类信息,目前已汇集数据100万条。村民张某曾说到:“以前想知道一些补贴政策和自己家的补贴情况,还要去找村支部书记问,现在只要一扫码就知道了。”社区内还成立“码上监督”办公室,回复群众意见建议以及咨询。“农村集体资金、资产、资源一直都是人民群众所关注的热点问题。但是,基层干部侵害群众利益的问题,仍然时有发生。通过这个平台,让广大人民群众积极参与,加强监督力度。

在日常工作事务办理方面,建设党群服务中心,配备服务人员,利用数字化设备实现一键接办,并实时跟踪处理进度,同时自动形成对党员干部、网格员的考核结果。最后华中社区还通过创新服务载体来实现精准服务,例如搭建社会组织、志愿者同服务对象、服务项目对接平台,由此建立起“精准化”的便民服务机制。

2.4 构建“精细化”基层治理模式

华中社区通过搭建网络平台统筹调度、开展全民防控反馈、开设“站点”联动处置三大板块,构建智慧社区治理架构,实现“精细化”的治理。为了解决社区存在的生活问题,在社区的重要点位安装智能摄像头,开发了乡村智慧治理综合管理平台,并链接了400多个智能感知设备,可以对不良行为进行自动感知抓拍,并整合综治、环保等5个独立平台资源,及时处理问题。网格员王某表示:“小区有了这个识别系统很方便,不用我们天天去现场巡逻,有效解决了人工巡逻发现问题不及时的难题。”

“网格化管理+智慧社区”将社区管理制度模式创新和信息技术创新结合在一起,可以有效地提高基层治理信息化和精细化服务管理水平[6]。华中社区分区配备166名专兼职网格员,通过巡逻防控发现问题,及时处理,需职能部门配合的上传图片至后台,实现精细化、精准化、责任化管控。其次,发动居民参与社区治理,社区居民可以通过智慧平台APP和公众号实时监控不良行为并上传反馈。通过建立“智能化+网格化+综合执法”乡村治理新模式,实现了镇域精细化管理。

华中社区的智慧社区治理新模式主要以党建为引领,以小区党支部为主体,利用综合治理平台,实现乡镇(街道)、部门通力协作、集中处理,达到“综合执法”。党组织主导智慧平台的开发及监控,指导网格员利用该平台辅助社区治理工作,引导社区内居民利用智慧平台进行反馈和提意见建议。网格员帮助和指导居民使用智慧平台,利用平台回复居民需求,居民主要配合网格员工作并监督其工作效果,其模式详见图1。

图1 华中社区新治理模式图

3 华中社区智慧社区治理中存在的困境

尽管华中社区在社区环境治理、政务工作、民生福利等方面实现了智能化和智慧化,但农村地区政务的相对封闭性、生活坏境的复杂性、信息技术的落后性等问题,依然是智慧社区治理所要突破的主要问题。经对华中社区的智慧社区治理调查分析,发现农村地区智慧社区建设主要存在以下问题。

3.1 社会参与动力不足

由于基层社会本身的复杂性和多元性,技术应用也可能导致不同行为体的利益分裂,形成碎片化的“技术孤岛”,进一步拉大了社会鸿沟,加大了政府管理与智慧社区建设的难度[7]。智慧社区的建设需要足够资金的投入,华中社区虽然拥有一定的政府资金支持,但如果社区发展一味地依靠政府财力,智慧社区的建设难以实现有效的运转。在《关于加快推进德州智慧社区建设的提案》中,有委员提出:“我市智慧社区建设投资来源单一是主要困境之一。”其次社会激励机制的缺乏,导致社会参与智慧社区建设动力不足。现阶段社会组织参与智慧社区治理正在探索和发展之中,但农村地区的社会组织数量较少,力量相对薄弱,缺乏激励机制,导致社会组织整体缺乏存在感,农村社会组织、社会团体,包括村民往往参与不够,社会组织的治理效能被削弱[8]。社区治理不仅要“智能化”,“智慧化”的问题也要考虑在内。“智慧化”的缺失将导致与相关企业的配合缺失,而第三方力量的介入将会对智慧社区的建设起到更大的促进作用,所以在华中社区中,社会参与的积极性仍然很低。同时社区工作人员常常完全按照上级指示进行工作,削弱了居民参与社区治理的积极性,使居民参与社区治理的意识淡薄[9]。

3.2 专业人才队伍缺乏

人才是创新社区治理方式的必要条件之一。华中社区坚持以党建引领智慧社区建设,完善组织体系,同时通过网格员发挥治理能力。但智慧社区的建设需要技术型和管理型人才。网格员也主要以党员为主体,网格员的工作能力不同,也会导致工作效果出现层次差别,同时吸纳的志愿者不够,也导致党支部工作存在局限性,因此党领导下的智慧社区建设队伍人才仍然存在欠缺。基层社会治理信息极化与信息贫困,容易形成“数据烟囱”,带来算法歧视,甚至导致“技术难民”的出现[10]。智慧社区建设这是一个需要持续探索和研究的领域,不仅需要对社区建设、管理、服务等方面有更深入地了解,更需要有数据分析和算法开发能力的人才,才能将技术转化为现实生产力,实现理论到实践的转变。技术型人才往往由于专业前景好、工资高、自身追求等原因选择去经济发展程度较高的城市发展,同时我国乡镇政府工作岗位需要进行考试遴选,因此返乡工作的技术型人才少之又少,这就导致政府不得不花费大量的财力,通过政府购买的方式获取相关智慧平台。

3.3 数字鸿沟问题显著

随着信息技术和大数据时代的到来,数字鸿沟一直以来都是我国农村发展长期存在的问题之一。我国的数字鸿沟主要体现在城市与农村的差别,以及青少年与中老年人之间的差别。调查显示,我国农村网络覆盖率为57.6%,城市的网络覆盖率明显高于农村[11]。尽管华中社区开发了多个数字平台,并链接智能设备进行综合治理,但农村地区中老年和儿童占较大比例依然是常态。并且目前的智慧平台,很多设置不合理,导致部分群众选择直接放弃使用,使得一些智慧平台流于形式。大部分老年人因其教育程度以及年龄的影响,缺乏对智能设备的认知和应用知识。社区的“精细化”治理中为社区居民开发了配套的APP和小程序,社区居民可以通过手机等智能设备应用,进行上传和反馈。但很多老年人不会使用智能设备,不懂得如何操作。其次,智能就业平台面向的也是会使用智能设备的居民,但在农村社区,大部分老年人是有劳动能力的,由于年龄和家庭原因而从事农业或居家等,对有需求但不会操作和应用设备的老年人,智能就业平台并未发挥作用。最后,部分农村社区家庭并没有智能设备,华中社区也存在这样的情况。

3.4 智慧平台惠民性有限

华中社区开发的三个数字平台分别致力于环境、就业、政务方面,但实际利用率较低。首先,综合治理平台虽然通过实时监测、网格员和居民监督,实现了社区的智能治理。但该平台主要致力于社区坏境方面,包括对绿化带践踏、高空抛物、秸秆焚烧、河道越线、火灾、溺水、污染等问题的监测和处理。虽然社区使用该平台实现解决问题和预防问题,但社区这些问题并不是时常发生,只是偶有发生,从而导致该平台监测并有效处理的事件数量并不高,这就形成了“投资大回馈少”的局面,治理有效,但实际利用率并不高。同时社区居民对利用配套的智能应用的主动性不强,主要依靠该平台自身和网格员监控,其原因主要是“不关心”、“不会用”。其次,在社区的智慧平台中,能满足居民切实生活需求的主要是就业平台,而就业平台更多的是围绕社区居民中具有劳动能力并且会使用智能设备的人群,而对于那些有劳动能力、但不会应用就业平台的居民,该智慧平台显得“无能为力”。最后,政务公开平台也是主要展示政府的行为作风,居民通过政务公开,实现监测和监督,但不可避免地出现部分居民对此并不太关心的情况。

4 我国农村智慧社区治理的优化路径

智慧社区的建设和治理要以居民的需求为主要导向,为人民服务是政府工作的出发点和落脚点。依据具有代表性的华中社区智慧社区治理的实践经验,笔者提出了以下几个方面地优化路径。

4.1 加大资金支持,促进多元主体参与

依托数字赋能,我国社区治理能力逐步提升。要增强政府对基层社区治理组织的信任度,推动政府在一定范围内向下授权,推动社区多主体共治[12]。资金是“智慧”的重要基础,“智慧”是建立在信息化和智能化的基础之上的。要促进农村地区智慧社区的发展,必须保障资金的投入。智慧社区发展建设,不仅需要政府财政资金的投入,更需要广泛吸引社会资本参与,拓宽资金来源渠道。政府可以通过设立专项资金,投资撬动更多社会资本进入到农村地区智慧社区建设中,还可以通过政府与社会资本合作、融资租赁等方式,实现多主体参与智慧社区治理。其次社会组织作为民间力量参与社区建设,有助于推动我国基层民主政治建设和社区治理模式创新,也有利于推动构建社区多元参与机制。民间社会组织在农村社区治理中具有重要作用,能够维护社区的稳定[13]。同时,政府也应该制定相关政策,以促进各种类型的乡村社会团体加入到乡村智慧社区中。社区居民是社区的主体,要实现社区的智能化,就必须充分发挥他们的主体性,充分调动他们的参与热情,充分尊重并理性地听取他们的意见,对解决问题的方法进行优化。要以政府为主导,完善顶层设计,促进多元主体参与智慧社区治理,实现投资渠道多元化,参与主体多元化,服务和治理效能扩大化,为农村智慧社区的发展增添动力。

4.2 保障人才供给,培育新型专业人才

国以才立,政以才治,业以才兴。人才是推进农村智慧社区建设进步和发展的重要力量。我国大部分经济发展程度不高的农村地区,都或多或少存在政府官员文化程度低、思想观念陈旧的状况,主要政府官员的思想观念在一定程度上决定了政策实施效果[16]。首先,要加大政府官员的专业知识培训,在政府内部建立完善的教育培训体系,定期组织政府管理人员,进行智慧社区建设的专业知识培训,学习智慧社区建设的相关理论,以转变政府治理观念,实现管理方式创新,引导智慧社区建设和发展。其次,构建人才激励机制,主要从门槛、薪资待遇、社会福利等方面激励相关人才回乡发展,保障专业技术型人才供给和培育复合型管理人才。我国公务员考试竞争形势相当激烈,建议设立相关岗位职位,并适当扩大招聘人数,为回乡人才提供机会。

4.3 加强技术创新,组织社区宣传培训

智慧社区建设主要包括智能物业、智能家居、智慧养老、智慧社区电子商务服务等内容,而这些内容的完善需要以信息技术为支撑。农村社区治理技术路径创新,必须坚持社区治理理论与社区信息化理论的双核理论[14]。同时更需要考虑农村地区的特殊性。其次,不仅要加强智慧社区各个方面的技术创新,也要注重智能设备的开发。现阶段各品牌智能手机的型号层出不穷,但我国农村地区数字鸿沟问题依然明显,这就要求智能产品要研发功能更精简、价格更实惠、操作更简单的适老化智能设备。三是引导居民学会使用技术成果。在社区内进行相关的宣传工作,普及信息技术知识,让社区内居民了解并乐意接受社区的“智能化”发展。同时社区管理者应根据实际情况,可以与相关企业进行合作,并组织开展社区智能设备操作和智能APP使用的培训,让更多老年人“有且会用”。

4.4 创新智慧平台,因地制宜优化治理

智慧平台是一个能够提供数据服务、知识服务和运营服务的综合信息系统,而智慧社区则是基于智慧平台来打造的社区。我国农村地区大多地理环境较为复杂,发展状况也各不相同,各乡村的基层治理工作具有较大差异性。因此在实践中,应从居民的角度出发,根据地方实际情况开发惠民性强的智慧平台。因地制宜是农村智慧社区建设的重要指导思想,了解本地发展状况,剖析本地切实需求,根据需求创新智慧平台,才能实现农村地区的有效治理。基层社会治理应将多元的个体偏好整合为集体选择,聚焦于公众的利益诉求、社区安防、环境保护、民生警务、疫情防控等核心议题[10]。在农村地区,居民更加关注的是生活中的切身需求,因此智慧平台的创新不能只能停留在对社区坏境、社区政务等方面的治理,应该关注到居民生活的各个方面,尤其是在提高居民生活质量和便利性方面。要通过整合资源,搭建社区“智慧社区”平台,依托“互联网+”思维,创新服务模式和产品。构建“智慧社区”服务平台,以居民需求为导向,可以按照“一网统管、一网便民、一网共享”的思路,围绕居民生活、企业服务、社区管理三大重点领域,以及公共安全、社区管理、便民服务三大核心需求,建立完善“智慧社区”服务体系。将居民的实际需求作为重点,整合社区公共资源和社会资源是创新智慧平台的落脚点。

5 总结

本文总结了山东省齐河县华中社区的智慧社区建设状况和治理效果,发现我国农村地区智慧社区的建设需要政府的资金扶持,需要吸纳更多技术型和复合型人才。在坚持技术创新的条件下,要因地制宜创新智慧治理平台,构建符合当地实际情况的智慧社区治理模式,实现农村地区的智慧社区的构建和发展。