跨组织边界的多边调节:数字平台何以赋能社会治理?
——平台型社会治理的经验探索

宋锴业, 徐雅倩

(1.山东大学 政治学与公共管理学院/社会治理研究基地,青岛 266237;2.中国海洋大学 国际事务与公共管理学院,青岛 266100)

一、问题提出:作为新兴治理机制的数字平台

数字平台(Digital Platform)作为一种新兴的治理机制,正在由地方、国家、区域和全球范围内的广泛行动者参与和构建,并跨越平台经济发展、复杂社会需求回应、减贫等诸多问题领域,其对治理的重大影响仍在蓬勃发展,引起学术界的广泛关注,例如数字平台改善犯罪治理[1]、促进需求回应[2]、协调基层治理[3]、强化政府与社会的共治合作等[4]。这一趋势的重要之处在于,数字平台正在以一种与科层治理完全不同的方式,帮助不同的主体实现合作和协调,获得了越来越突出的治理能力。其基于可编程的社会基础设施来控制社会结果,通过大量的算法和数据来设计社会系统和解决复杂社会问题。数字平台的数据提取能力被用来为国家机构提供“燃料”,将国家的控制能力带入日常生活的社会、政治和经济等诸多层面[5]。特恩贝里(Törnberg)总结分析说,数字平台正在创造一种全新的治理逻辑[6],有助于协调行动、缓解冲突和培养认同。那么,数字平台何以获得了强大的治理能力,成为一种有效的治理机制?这一关键的实证问题尚未得到学界的系统回应。本文立足于不同地区打造平台型社会治理的经验场景,试图阐释数字平台赋能社会治理的内在逻辑,以及在这一过程中数字平台促进政府与多元主体之间互动的实现机制。

在研究层面,有关数字平台作为一种治理机制的相关文献,形成了两种竞争性的解释视角。第一种视角是纯粹的技术视角,指出数字平台能够开发几乎可在无限范围内应用的能力源于数字技术的基本材料特性和数字信息的非物质属性。研究者们认为,数字平台的竞争优势来自于其超越福特时代的更强大的数字技术,可以开发出解决社会问题的技术方案。简单来说,这些数字平台大多利用数字技术来构成、体现或制定治理目标,带来治理效能的提升。例如,有研究指出,数字平台通过数字技术建构新型的治理模式,促进治理效率提升和治理成本降低[7-8]。还有研究更明确地指出,数字平台搭建科层组织间的沟通与协调空间,实质是以数字技术裹挟了分散化的科层组织间关系、行动和功能,从而能够在政府内部塑造回应具体社会问题的新的治理机制[9]。数字平台是超组织实体,使用数字技术促进不同行为者之间的互动,从而产生动态的控制功能[10]。这些研究大多立足于数字平台的各类技术属性[11-12],观察其在具体领域的治理能力。

第二种视角则建立在早期西蒙(Simon)提出的模块化理论基础上[13]。与技术视角形成鲜明对比的是,第二种视角认为数字平台的本质是模块化架构和数字基础设施资源。它们易于重构、可伸缩、有具体适应性和便于自定义,能够满足其附属机构或用户的需求和目标。数字平台的这种模块结构允许其战略性地调整架构,以整合、利用分布式的各类资源,从而实现特定的治理目标,产生强大的治理影响。换言之,数字平台的力量实质上取决于它们的生成能力。它们将政府与公众、利益相关者分布式地连接起来,加大公共创新和协同治理的力度,扩大解决复杂公共问题的范围,并为公共和私人资源的协调使用提供更大的影响力,而这会使数字平台产生新的服务、方案、实践以及关系。这类研究工作的含义在于,数字平台依赖模块的可组合和重新组合特性,通过资源整合、信息交互、快速迭代、时空突破等多重机制赋能,推动治理能力提升[14]。

然而,数字平台作为一种新兴治理机制的作用尚未得到充分讨论,对其影响缺乏整体性把握。第一,虽然数字平台的形式和功能差异很大,但它们经常与技术等总括性的术语等同使用。尽管传统的技术手段和数字平台之间存在差异,但这些理论也常常被用于研究数字平台。这些泛化的话语可能会模糊人们使用不同数字平台的经验,忽略了工作完成方式的重要区别。正如叶费林(Eferin)指出的,政策制定者希望通过数字平台的扩散来实现特定治理目标,但有关数字平台的许多现象无法简单地通过技术扩散理论提供的概念和工具来解决[15]。

第二,受学科视角的影响,有关数字平台的治理文献通常是将数字平台本身作为治理对象,而不是一项重要的治理机制。研究侧重于在大型平台企业崛起的大背景下,讨论这些数字平台企业作为平台管理机构与其用户、合作伙伴之间的直接互动关系[16]。这些研究围绕着数字平台本身的市场监管和治理展现了精彩的分析[17-18]。但是,较少研究在更广泛的政府治理场景来讨论政府间以及政府与科技企业间基于数字平台的互动对社会治理的影响[19]。

本文作出了两个关键的理论贡献。第一,我们关注一个重要的新现象——数字平台,并详细阐述其对社会治理的潜在的、广泛的影响。经济学、管理学的部分研究可能会低估这一重要经验主义现象巨大的社会影响,并将其认为仅仅是科技公司的技术特征。然而,数字平台深深地植根于网络技术,并首先在金融服务行业变得突出,它们必须被带到公共管理科学议程的最前沿,因为它们已经在广泛的社会和组织环境中组织起来,并带来深远的影响。数字平台作为当下复杂社会最重要的一种治理机制,内在中介着各方之间的关系[20]。因此,本文将数字平台描述为应对各类社会问题的新型治理机制,并探讨其赋能社会治理的逻辑机制,从而大大拓展、深化既有研究对这一现象的学术讨论。

第二,在研究过程中,我们将特别关注数字平台在政府组织内部和外部作为一种治理机制的作用,提出了其影响传统治理形式最显著的新问题——政府与数字平台企业、公众、社会组织等主体的关系。在研究者们看来,数字平台是集中了主体、技术、资源与创新等多维度要素与能力的一种复杂网络系统,系统内部包含许多异质性主体,主体之间存在多样化的非线性作用[21]。数字平台中的关键参与者不仅包括数字平台企业和公众,还包括各级政府部门以及其他利益相关者[22],因此,我们将讨论的范围扩大到政府部门之外,从其他利益相关者的角度研究数字平台赋能社会治理的必要性和有效性。总的来说,我们认为,这项研究有助于对数字平台治理,特别是数字平台之于社会治理的优势和瓶颈形成新的见解。

二、跨组织边界的多边调节:新型理论框架

(一)数字平台赋能的理论回顾

米勒德(Millard)指出,数字平台之所以被视为社会治理的重要基础,有助于实现多个治理目标和公共价值,是因为其促进政府内部以及政府外部通过开放式结构、组织和流程进行的动态重组。它通过汇集和共享基础设施、流程、数据、资源,促进不同地点、不同层级、不同行政管理部门之间进行合作[23]。安塞尔(Ansell)和穆勒(Miura)进一步扩展了米勒德的观点,指出了数字平台有助于治理的重要原因[24]。其一,数字通过构建互动的舞台来连接不同的参与者,从而帮助公共部门以强有力的新方式接触利益相关者。因此,它可以支持可扩展的治理,特别是公共部门创新和协作治理的扩展。这样,通过协调一系列并行但相互关联的活动,数字平台可以扩大公共问题解决的范围,努力解决复杂的社会问题。就此而言,数字平台可为解决复杂社会问题提供一种结构性的治理框架。换言之,在数字平台运作过程中,社会技术要素之间存在互动融合,包括从数字平台中受益的物理参与者、数字平台周围的社会经济条件、数字平台本身及其模块和应用程序。数字平台基本上扮演着所需的物理、数字和社会资源以及服务的提供者的角色[25]。其二,数字平台也是“力量倍增器”,能够帮助公共部门动员未使用的资源,促进资源的共享或重用,或以协同方式将公共和私人资源结合在一起。在这一过程中,数字平台可以增强平台参与者的权力,且通过权力的分散化,创建一种结构;而通过这种结构,平台的诸多参与者可以影响、监督以及与数字平台的所有者互动,追求可为所有参与者所接受的活动和成果[26]。基于上述认识,安塞尔和穆勒指出,基于数字平台的治理可以与经典的网络化治理区分开来。与网络化治理不同的是,数字平台的治理(生成)能力来自三种结构性的杠杆——交互、生产和创新,并且数字平台巧妙而有效地利用这些结构得以成长和进化。具体而言,交互杠杆使得不同方面更容易找到彼此并进行交互,从而降低了搜索和交易成本;生产杠杆经常利用模块化的结构,使数字平台更容易构建、共享和重用工具和组件;创新杠杆则指一个数字平台具有产生新想法、产品和服务的能力。无论交互、生产还是创新,均可以作为数字平台治理能力的基础,对于我们深入理解数字平台如何赋能社会治理提供了有效的理论参考。埃里克森(Erikson)和拉森(Larsson)总结分析说,数字平台促进了目标不同的更广泛的非政府组织之间更有效的协调与合作。在数字平台在各个领域广泛地建立之前,协作是在较小的小组中进行的,并且主要依赖个人关系。而数字平台为各个行为主体的合作行动创造了一个更大的舞台,使人们能够在个人网络之外进行更为广泛的协调与合作,达到治理目的[27]。政府也能够按照以数据为中心的逻辑不断扩展其根源,并借助数字平台将其数据提取不断扩展到新的领域,从而通过斯尔尼塞克(Srnicek)所描述的“根状的整合形式”巩固社会治理。

(二)数字平台赋能社会治理的新型理论框架

借鉴米勒德、安塞尔和埃里克森等的相关研究,本文提出了数字平台赋能社会治理的整合性的理论框架——跨组织边界的多边调节。这一理论框架的内在逻辑在于:数字平台本身是一组多边合作的复杂网络结构,需要多边主体的相互调节才能实现重要的价值主张和目标使命。这里的“多边”不仅意味着合作伙伴的多样性,还意味着不同合作伙伴之间的双边互动关系[28]。在研究层面,已经有了丰富的文献讨论双边关系,譬如交易成本理论、双边市场理论等。数字平台的结构之所以能够在社会治理中发挥着越来越凸显的作用,是因为数字平台会在这些双边关系之间再次建立相互作用。因此,这里的多边调节也可以分解为一系列双边关系的集合(比如政府与数字平台企业之间、特定的数字平台企业之间、政府与公众之间的关系),这些双边关系在相互依存的背景下进行资源发掘、利用、分配。简言之,本文理论框架中所指出的多边调节既指涉多边主体,也指涉多个双边关系之间的再集合。这种将数字平台作为一种多边调节的结构化视角强调与多边主体的伙伴结盟是一项关键的战略。相互依存结构中的多边关系的合作导致了对数字平台功用的重新定性以及重新衡量其核心结构(如治理绩效、协调的能力和水平等)的多种方法。数字平台通过来自广泛的和不同参与主体的贡献,产生出强大的治理能力和效能,并能够通过集体层面的生成性来维持自己的进化惯性,或者在大量的、多样化和不协调的参与者的共同驱动下,产生了非自觉变化的能力。

更为重要的一个伴生现象是,在政府治理实践中,多边调节通常是跨组织边界的。数字平台的治理能力与围绕数字平台的资源和相关生态系统建立、修改和维护的边界密切相关。一方面,数字平台通过促进政府内部的多边调节来管理政府内部的多样化成员,这使加强内部协作和协调的方式以整合内在资源以及成员的目标和利益成为可能[29]。先进的数字技术手段、模块化的结构还带来一定程度的灵活性,促进成员组织之间的交流、协同和积极反馈[30],最终打破政府内部的组织边界。另一方面,数字平台在外部协调管理数字平台企业、公众、社会组织等与政府部门的关系。这些主体、组织及其网络都是达成特定治理目标的潜在合作伙伴,其合作创新赋能的过程往往会突破政府组织外部各个主体之间的组织边界。通过上述紧密关联的两个过程,数字平台促进了国家、地方各级政府部门和私人行为者之间的多边调节[31],并带来社会治理效能的提升。这是思考数字平台赋能社会治理的一个新型的理论框架(见图1)。后续的研究将围绕这一理论框架展开,着重分析数字平台如何分别促进组织内部、外部多边关系的管理和协调。

图1 数字平台赋能社会治理的整合性理论框架

三、案例与方法

(一)案例设计

为了探讨数字平台如何赋能社会治理,本文采用了归纳的案例研究设计,通过对两个案例研究的深入说明来描述这一现象的新颖性。多个案例研究允许对复杂过程产生多个观察结果[32],并对理论上新颖的现象提出详细的见解,从而构建稳健、可推广和简约的理论。这种研究设计特别有用,因为研究者对政府领域数字平台的发展了解有限,而来自现实案例的信息有助于识别新方面和新因素。本文采用了两步分析法,首先关注在社会治理过程中,政府围绕着具体社会问题的内部合作,特别关注数字平台如何应对与其多样化成员相关的挑战;然后,在第二步中,重点研究社会治理方面的外部合作。我们特别关注政府如何应用数字平台来应对外部的合作挑战,既要保持社会主体参与的秩序,又要成为政府部门值得信赖的有活力的合作伙伴。在这一过程中,我们与不同的利益攸关方就其战略、工作方法进行深度访谈,以加深对数字平台是否以及如何改进社会治理的深层次了解。在分析中还采用了三角验证的方法,利用几个不同的来源证实我们的发现。

(二)案例选择的理由

本文选定的案例满足两个条件:一是选定的地区已经采取创新的改革步骤重组其组织和流程,以确保成功开发数字平台提升社会治理效能;二是涉及政府与多元主体合作的创新,具有丰富的理论建构空间。J市和Y市推进平台型社会治理模式的经验正好符合上述条件。J市为了提高社会治理的效能,打造了平台型的社会治理模式,创制了以多跨协同为特征的七个数字平台,包括数字社会公共服务管理平台、矛盾纠纷多元化解平台、基层社会治理数字化平台、市域社会治理数字化平台、政法机关跨部门大数据办案平台、法治城市服务平台和社会安全联防联控数字化平台。这些数字平台可以根据不同的社会问题,调整组合配置,促进资源对接,赋能社会治理。这七大平台以社会治理数字化业务为牵引、场景为驱动,构建了全面感知、数据融汇、职能分析、赋能实战和统筹决策的新一代基层社会治理综合平台,推进社会各领域数字节点的连接,形成社会治理的连接协作体系,触达社会的各个主体节点。Y市近年来也一直致力于提升社会治理水平,创新打造“一中心三板块”的数字平台体系,通过党组织、群团、行政、市场、社会等主体的资源和数据共享,实现“E网共治、E网通办、E网合应”,提升服务能效。它具有两个突出特色:一是极大提升了在职党员的社区黏合度,即在职党员与居住地所在社区党委建立紧密的联系沟通机制,便于被发动参与社区治理。同时,通过数字平台有效调度各级各部门资源,促进事件处理和沟通协调的有效运转。二是梳理本地区社会治理过程中的一系列难点,如居民办证办事和享受社区服务不够便捷、社区治理参与度不够高、党建资源整合不够充分、群众诉求响应处置效率有待提升等问题,在平台开发中着力解决,具有很好的问题导向性。基于对不同数字平台服务治理网的融合,两市推动数字赋能,实现基层减负增效,简化营商环境、便捷居民办事,促进传统街居管理向平台型的社会治理模式转变,打通基层“智”治的“最后一公里”,切实提升服务效能。

本文采用的数据主要来自在案例所在地的半结构化深度访谈和座谈会,访谈对象为不同市、区(县)政务服务与数据管理部门的局长、副局长等领导干部,数据管理科、电子政务科等科室的主任、副主任以及相关工作人员;政法部门的副书记、副主任等领导干部等。调研过程中,我们还结合了回顾性数据与实时性数据,并将重点放在不同类型的数字平台运行过程的具体事件上。比如,某一社会治理案例、事件或实践的具体处理过程以及取得的积极成效。此外,我们还使用长期的历史档案数据来跟踪数字平台运行中的变化,查阅了相关新闻报道、工作文件、电子文档等,以验证和提供研究观点的实践背景。这项工作帮助我们对从不同来源收集的数据进行三角测量,提高数据的可靠性。最后,我们还对整体的访谈过程进行了要点记录和语音转录。

四、数字平台赋能社会治理的逻辑机理

(一)组织外部的多边调节:动员资源扩大公共问题的解决范围

从理论层面来说,群体和社会的生存依赖于公共产品的生产,但公共产品的生产通常需要群体成员克服社会困境——一种不鼓励合作的激励结构,常常阻止群体生产他们所需要的公共物品[33]。当一个群体的成员克服了社会困境就被称为有社会秩序[34]。换句话说,建构良好的社会秩序是指在社会困境中的高度合作。在当下复杂社会,社会需求的增长和复杂社会问题的治理都需要大量的跨部门的高度合作。然而,这种合作在科层组织体系中常常受到组织和技术基础设施的限制,跨组织或服务共享数据面临诸多障碍。例如,一些业务的办理往往需要获取人口信息(如年龄、就业和住房等)、指控信息和犯罪记录,这些信息可能来自不同的机构和数据库,其使用会遇到具有不同约束条件和基础设施的政府部门的阻碍。

1.数字平台作为组织外部的开放式治理架构

随着复杂社会的到来,相当一部分的数字与技术资源分散于不同组织当中。首先,大量与社会治理相关的数据资源或者汇聚于政府,或者由科技企业掌握。大型科技企业因拥有技术和人才优势而可以独立开展对数据资源的分析、开发和使用,具有了相当的影响力[35],甚至某种形式的权力,这极大地增强了政府在社会治理过程对整个数字生态系统的依赖性。例如,各类外部模块和数据需求可能来自初创企业和科技巨头的供应商和分销商,因此政府部门很难完全控制平台架构,反而往往需要提高并基于数字平台的开放性来达成特定的治理目标。其次,除了科技企业,基层治理中也存在大量被搁置但有可能发挥很强治理能力和拥有丰富治理资源的主体,如党组织、群团、社会组织以及其他社会主体等[36]。数字平台研究的文献大都显示了数字平台增长和扩散过程中对超组织边界的资源的利用,调研中我们也发现了同样的现象。数字平台是跨越组织边界,协调和组织各方力量达成治理目的的关键。比如,Y市YX数字平台集合了市、区超过540个党组织、3.6万名在职党员(1)资料来源于《Y区推进“数字政府”能力延伸创新社区服务治理模式交流汇报材料》。,他们通过YX数字平台进行在线报到,组成突击队或服务队成建制地参与社区服务治理,引导社区各方力量围绕社会性、群众性、公益性事务进行协商共治,推动党员管理、政社协同、资源利用一体化,实现支部建在网格上、党员加入网格内、资源整合入平台、资源共享在平台等。而J市的工作则更为典型,《J市2023年数字社会建设情况的工作汇报》中提到:

我们把所有的有关数字社会治理过程中那些能够有效开展数字社会治理工作的以及相关执行工作的,比如网格的工作体系、信访维稳的体系、执法工作的体系、矛盾调解的工作体系,还有其他的一些力量和工作体系,都组织起来,共同来开展一些相关的工作和任务……最终我们汇集了这么多数据,连接了这么多节点,并且把我们各种体系的工作力量都配备起来,相当于我们把社会连接起来了。

审视上述案例可以发现,数字平台赋能社会治理的外部调节包括两个不同但相互关联的方法,应该进一步加以区分。虽然两者都与资源的调节和组合有关,但这两种不同举措事实上描述了不同的逻辑:一方面,将特定的社会力量和资源识别并嵌入到现有的数字平台系统内迭代,并参与到社会治理进程中;另一方面,将社会治理的数字平台从一个封闭的架构转变为一个开放的架构,从而能吸引其他治理体系的开放融入。这两种方法反映的是两种不同的数字平台资源衔接的策略,但本质上都是通过一个开放的数字平台实现创新,从而为社会治理过程提供新的服务和功能。

2.数字平台在组织外部有效扩大公共问题的解决范畴

数字平台旨在鼓励多元行动主体参与到社会治理进程中,为社会治理创造价值。其设计使得来自政府、经济和市场等不同场景下的各类参与者共同参与创造来增加平台的价值。因此,数字平台的赋能过程通常涉及多个机构部门之间的协调,并且通常伴随着数据集成的推动。也就是说,将来自跨政府部门的数据或来自公共、私营部门的数据链接起来,创建一个更综合的视图,有助于从源头上缓解社会治理的合作失败[37]。从政府、数字平台企业、公众、社区和社会组织获得的数据、信息不仅有助于解决社会问题本身,而且解决社会问题的结果可以为这一过程的所有合作者和参与者创造出不同的价值[38]。

简言之,数字平台通过生产社会治理空间调动和促进各个主体参与社会治理[39],实现了比典型的层级结构更广泛的控制范围,以及比传统的网络结构更加结构化的治理架构(见图2)。当一个参与者的创新吸引更多的参与主体共同加入基于数字平台的社会治理生态系统时,其他参与主体也可能从中受益,并吸引越来越多的主体加入。这种网络效应(Network Effect)增加了数字平台的系统价值,并增加了合作伙伴之间互动的可能性,从而可能会解锁新的双边或多边的互动和组合,增加数字平台的整体社会治理价值创造和促进治理目标的实现。(2)已有研究大多关注商业背景下“医疗保健生态系统”“微软生态系统”“硅谷生态系统”或“创业生态系统”网络效应的重要作用。本文认为在政府治理场景下,基于数字平台的社会治理同样具有非常凸显的网络效应。数字平台的运用改变了传统意义上对治理主体和治理范围的界定。社会治理的主体不再局限于政府部门,大型科技企业、公众、社会组织等主体也逐渐参与乃至融入社会治理中。已有研究鲜明地指出,数字平台极大地促进了资源共享,可以联动城运、城管、公安、市场、安监、自治组织等,实现条线资源、政府资源、市场资源、自治资源围绕具体任务的整合[3]。这也侧面印证了数字平台通过对多个主体的整合和多边调节,促进他们参与到社会治理中,继而有效扩大公共问题的解决范畴。

图2 数字平台作为开放式的治理架构扩大公共问题的解决范畴(3) 根据Fürstenau等学者的研究重新调整绘制。

(二)组织内部的多边调节:作为强制性通过点链接内部的成员

复杂社会问题的解决需要政府部门高度合作,然而尽管合作在解决复杂社会问题方面有诸多优势,但大多数部门在政府部门间合作活动中的参与程度有限。虽然许多研究都指出了利用协作网络处理公共问题的优势[40],但很少有实证研究关注数字平台是如何实现这一目标的。安塞尔(Ansell)和加什(Gash)指出,治理文献几乎没有认识到数字平台可能具备的治理功能[41]。斯特林(Styrin)也指出,必须从政府间关系的角度来理解国家以下各级政府对数字平台的应用,而非借助更一般的协作治理理论[13]。那么,数字平台是如何以一种促进组织之间协调的方式来组织自身的呢?

1.数字平台作为组织内部的强制性通过点

数字平台通过高度模块化的结构和集约化的数据实现部门间围绕着具体社会治理问题的高度合作,在实现更高水平的集中化和标准化的同时保证各个部门的灵活性和独立性,从而提高社会治理效率和创造社会治理价值。数据集中化以及采用共同的标准和流程使得诸多公共事务集成到一个平台上,从而政府可以进行更严格的管理和集中,而不是松散的协调,从而使得数字平台的结构比基于网络的协作更加结构化。以J市打造的平台型社会治理模式为例(4)资料来自2023年作者参与的与J市政法部门数字社会治理座谈。:

7个枢纽在外圈就是社区、农业局、雪亮工程、公检法等各个领域的数据,这些数据一圈一圈地在外围,核心的内部就是我们的数字平台通到在外圈的各个领域节点,这样就把我们社会贯通了。

如图3所示,数字平台的巧妙之处在于,内在流动的、统一的、不同的数据源大大提高了行动者的协调能力,让他们围绕着具体社会问题展开合作。比如,J市政法部门一位领导提到(5)同上。:

图3 数字平台作为强制性通过点来链接社会治理成员

J市的一站式纠纷化解平台涉及多个部门,政法委、公安信访还有法院、检察院、律师协都会参与到工作中,能够把所有的力量、促进这一块相关的这些线索数据汇集在一起,统一进行处置。针对跨部门办案的问题,大数据办案平台联通了公、检、法、司业务流程,促进了政法单位的综合服务。而基层社会治理数字平台汇聚了32种治理手段,面向23个部门,连接了23个行业主管部门,为他们提供数据标签。

Y市创新打造的数字平台体系,同样有效实现了“接令即行、接呼即应、接诉即办”。1 893个网格与44个职能部门“有呼同应”,实现事件扁平化处理。通过新的或重新定向的信息流和系统,各个部门可以更好地了解其他部门的最新发展和活动流程,这有助于他们根据其他组织的活动调整自己的活动,通过数据信息交换,更好地组织信息的流动和交换。

在此过程中,一个重要的结构性变化产生了:数字平台作为相关生态系统中互动的强制性通过点(Obligatory Passage Point,OPP)(6)这是行动者网络理论的概念,简单来说就是各方行动者的共同利益诉求点,被数字生态系统理论援引,也将数字平台作为政府、数字平台企业、公众等多主体行动网络的强制性通过点。,通过承载的规范、价值观和流程的治理规则之间的复杂相互作用,实现对参与者的治理和产生治理功能。数字平台能够引发治理变革的重要原因就在于,在数字平台中,资源可延展性会增加创新刺激的复杂性以及适应、响应能力[42],与非数字生态系统相比,会造成更多的瞬时和临时回路[43],打破了部门或政府间合作的壁垒。访谈中J市政府部门的一位负责人指出(7)资料来自2023年作者参与的与J市政法部门数字社会治理座谈。:

构建数字社会体系各个领域之间的壁垒比较多,它比较难打通。我们数字社会的建设重点就是要打造横向的数字化平台这种通路,把这种横向的通路贯通……那么很多部门自然就来了,有这条路可以用,那么各个部门自然就被吸引过来。所以说,平台型社会治理体系的重点在于通路。

随着数字技术的不断进步以及广泛的延展性、应用性,数据平台将成长为控制力极强的公共组织。在数字平台的运行过程中,我们看到的不仅仅是信息或数据从一个部门机构转移到另一个部门机构,这种现象本身就是控制的重新定位。

2.数字平台有效激活学习反馈和信任效应

更重要的是,数字平台也在一定程度上促进了各参与机构和部门之间的信任,在促进各个成员之间协调的同时,最大限度地激活不同成员在社会治理过程中的活力。他们之间由此产生的密切联系创造出灵活性和适应性,鼓励了对社会治理的持续努力。已有研究也指出,数字平台的协作性可以强化利益相关者、各级政府部门参与的承诺,并发生信念层面的改变,也即数字平台能够更好地提高政府内部围绕着具体社会问题的合作意识和水平。在Y区田野调查中,多个部门的负责人提及了数字平台对内部协作带来的巨大转变。Y区政务服务数据管理局的一位部门负责人提到:

国家现在要求数字平台统一为民众服务,所以数据已经比较好拿到了,大家都是为了一个目的,为老百姓服务,没有以前那么大的困难。(访谈编号:G2020113001)

另一位Y区政务服务数据管理局的受访者提到:

国家到处都在推一体化,个人观念方面会有一些改变。2019年之前跟现在是完全不一样的,这几年国家到处推这个(数字平台),其实我们也说过这种对接肯定不是技术问题,技术上是完全能解决的,是观念上不愿意、主观不开口,都不敢做。现在大家都有合作意识了。(访谈编号:G2021072302)

从案例可以看出,当各个部门的利益相关者学会以富有成效的方式合作,以此为基础就会产生积极的学习反馈和信任效应,而这反过来进一步促进了政府部门在不同领域的有效合作。

(三)数字平台赋能社会治理的逻辑

在数字平台兴起的背景下,其作为治理机制却并未得到过多的关注。我们的研究表明,数字平台正在以两种新颖的方式积极地塑造社会治理。其一,数字平台将特定的社会力量和资源加以识别并将其转变为数字平台的参与者,以便其能够在现有的数字平台系统内迭代和参与到社会治理过程中;抑或是,数字平台从原有的封闭的架构转变为开放的治理架构,从而能吸引其他体系开放融入,由此显著地促进了外部的协调。其二,数字平台通过采用共同的标准和流程使得诸多公共事务集成到一个平台上,有力地促进了内部协调。正是在这两个过程中,数字平台基于数字技术、主体、创新等构成的复杂网络来塑造社会治理,通过将行动者、组织规则放置在特定的情境(更深层次的集体利益和共同价值)之中,形成了超越于单纯技术假设上的组织化逻辑。总体而言,数字平台对社会治理的影响与不同行为者动员和将潜在资源转化为使用资源的能力密切相关[44]。除了资源本身,这些资源如何使用的问题还会引发治理能力的变化,影响政府和不同参与主体之间的关系。数字平台驱动的社会治理超越了公共、私营和第三部门之间的传统组织边界,它的特点是多中心、多节点、多部门、多层次、多参与者[45],且不断变化的资源配置促进了广泛的参与者共同参与到公共价值创造的过程中。

本文的讨论还着重强调,数字平台构成了复杂社会治理的基本维度,即围绕着数字平台的数据集中和数字基础设施构建既是复杂社会治理的基本要求,也是保障政府内部各个层级以及政府与市场、社会主体合作应对复杂社会问题的观念基础,合作理念成为数字平台在社会治理过程中的内在要求和体现。数字平台的作用还突出体现为政府内部各级政府部门以及政府与数字平台企业、社会组织、公众等的行为准则。数字平台中的所有参与者均具有以整个数字生态系统的最佳利益或共同目标行事的期望,形成一种数字生态系统的思维。这也成为动员和激活各类行动主体在社会治理进程中合作解决复杂公共问题的有效激励。在这种基于多元调节的互动关系中,社会治理的概念也发生了显著的变化——社会过程越来越发展成为更紧密、更像联盟的合作,超越了单个系统或部门设计的规则,而体现为基于数字平台的整个平台生态系统或合作体系的价值目标(见图4)。

图4 数字平台赋能社会治理的逻辑机制

五、结论与讨论:基于数字平台的治理及其可能遭遇的障碍

(一)研究结论

本文的出发点是一个未被充分探索但却令人着迷的现象,它起初源于平台经济的快速发展,而研究者普遍关注数字平台如何帮助企业适应复杂的市场环境;但是在本文的讨论中我们转向更为广泛的议题,对数字平台赋能社会治理这一新的命题作出了理论贡献。现有文献表明,数字时代的价值创造集中在结合交易、创新等功能的数字平台上。然而,在研究层面存在的问题是,政策制定者如何借助数字平台来实现特定的治理目标?这一问题是学术界关注的前沿问题[46]。学者们发展了不同的理论和方法来分析这个问题。其中,交易成本和基于技术的观点得到了广泛的使用,其研究分析的重点是数字技术的进步可以降低交易成本,提高效率。本文的分析框架和实证过程表明,数字平台作为一种重要的和新兴的治理机制,通过跨越组织边界的多边调节,更好地回应了差异化社会群体的需求,妥善处理了各类社会问题,最终实现了社会治理的革命性创新[47-48]。

需要着重说明的是,本文的讨论与已有的数字平台治理文献的研究显著不同。已有的数字平台治理研究大多是一种“对数字平台的治理”,即在数字经济背景下,政府、数字平台企业等主体如何分别发挥其功能促进市场秩序优化以更好地服务于经济社会的高质量发展。这类研究大多将数字平台治理定义为“谁对平台做出什么决定”。本文所讨论的则是“基于数字平台的治理”,即在数字时代背景下,政府如何借助数字平台实现社会秩序的稳定和社会治理机制优化。无论是基于哪一类研究视角,数字平台的治理方式都显著不同于传统的科层、市场和网络治理机制。虽然数字平台包含了先前市场、高层和网络的许多特征,但它们还是产生了一种在质量上不同于其前身的治理机制[49]。与科层治理(集中权力)、市场治理(分散权力)或网络治理(将权力分配给可信的合作者)不同,数字平台通过建立一个数字基础设施来分布式地链接和管理包括政府、科技企业、公众等在内的复杂主体。这种治理结构的差异为学界研究数字平台如何作用于各个领域提供了一种可能的研究视角。本文对数字平台内涵和理论的阐释,超出一般意义上的对数字平台的技术特性和市场属性的关注,具有强烈的治理关切。

(二)进一步讨论

尽管数字平台显示出了巨大的治理潜力,但仍需要考虑与数字平台赋能社会治理相关的几个重要限制。这也是本文的讨论所引发的进一步思考,即数字平台赋能社会治理过程中可能遭遇的瓶颈和障碍。

首先,数字平台发挥治理功能面临的一个关键挑战是能否建立一个有效的机制,供政府和科技企业、公众等行动者交换信息、数据和资源,以便提供服务和创造公共价值。从这个角度来看,数字平台赋能社会治理可能面临的瓶颈在于如何更好地交换数据和资源。这一问题不仅涉及已有研究已经关注到的方面,例如,如何采用标准化的技术和标准建立最佳的系统安全、数据隐私和数据保护,其背后隐蔽的问题在于,合作的大型科技企业的意识或合规性水平有限[50]。因此,在实现这些目标的过程中还有待进一步调整。更重要的一点是,数字平台本身的模块化结构固有的松散耦合特性,可能会加剧数字平台赋能社会治理所面临的挑战,尤其是当政府、科技企业等多个主体试图围绕着具体的社会治理目的产生跨组织边界的协作时。与更一般的经济和市场领域的数字平台不同,在政府内部以治理为主要运行目的的数字平台上发生的交流和互动,可能会重新塑造数字平台自身的性质和使命。如何使数字平台在不损害社会目标和使命的情况下强化基于数字平台的合作[51]?这需要学术界进一步关注。

其次,数字平台促进政府内部的合作过程中也涉及许多问题,必须平衡这些问题,以便于数字平台以有利于实现其治理目标的方式管理内部的多样化成员。上文已经证明,政府组织内部的协调和合作可以为旨在解决复杂公共问题的努力增加可能。数字平台的一个潜在优势是其模块化和灵活的操作模式,因此,它们特别适合于解决不断变化的社会问题。尽管不同的成员基于数字平台逐渐组织起来的过程确实在应对复杂问题的解决方面具有一定的优势,但也存在将利益冲突内部化、阻碍内部工作和限制外部行动的风险。关于某一平台运行目的和议程的内部分歧可能导致难以开展外部的合作活动。因此,高效内部协调面临的一个同样重要的瓶颈是不同参与主体相互竞争的价值、利益和观点之间的调节,而这些价值、利益和观点有可能破坏特定数字平台的活动和目标。

最后,数字平台赋能社会治理的另一个重要的瓶颈在于,政府内部的行动者如何调整他们的沟通和治理策略,以适应这些不断变化的社会治理条件和情境。数字技术的发展、数字媒介的交换、数据和数字基础设施的平台化,为政府内部的行动者提供了新的治理资源、激励和约束。作为数字经济、社会和数字政府发展的关键角色,政府内部的行动者如何使用大量新获取的数据和最新的工具来达到其预期的创新目的,是数字平台有效赋能社会治理的一个尚未得到系统关注的前沿议题[52]。关键行动者的治理策略如何被与不断变化的社会环境相关的挑战所塑造?更具体地说,政府及其内部的诸多关键行动者如何定向(或重新定向)他们的治理策略和治理实践?这一点,在基于数字平台的社会治理进程中更为关键,也更难预测。由于数字平台对社会治理仍处于开发和应用的早期阶段,因此,对数字平台赋能社会治理的更精确和更细致的理解是有待进一步研究的领域。未来需要更多朝向数字平台赋能社会治理的中观范式的理论建构、系统验证和经验归纳等方面展开讨论。