中国—东盟数字创新合作的态势与路径选择

姜志达,韩卓希

(1.中国国际问题研究院,北京 100005;2.莱顿大学,荷兰 2311)

当前,全球数字化浪潮方兴未艾,数字经济正在成为推动各国经济复苏和全球经济健康发展的关键力量。随着数字经济深入发展,其重点已从数字消费向产业数字化转换,并且更加重视数字经济的治理与发展模式。在产业数字化过程中,数字创新发挥着至关重要的作用,是产业数字化在微观层面的实践。

“十四五”期间,中国数字经济发展进入新阶段,开始逐步释放数字经济机制化所带来的红利。(1)《“十四五”数字经济发展规划》,中华人民共和国中央人民政府网站,2022年1月12日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/12/content_5667817.htm。习近平指出,“要把握数字化、网络化、智能化方向,推动制造业、服务业、农业等产业数字化,利用互联网新技术对传统产业进行全方位、全链条的改造,提高全要素生产率,发挥数字技术对经济发展的放大、叠加、倍增作用。”(2)《习近平在中共中央政治局第三十四次集体学习时强调 把握数字经济发展趋势和规律 推动我国数字经济健康发展》,中华人民共和国中央人民政府网站,2021年10月19日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-10/19/content_5643653.htm。未来,中国要“加快发展数字经济,促进数字经济和实体经济深度融合,打造具有国际竞争力的数字产业集群”。(3)习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》,中华人民共和国中央人民政府网站,2022年10月25日,http://www.gov.cn/xinwen/2022-10/25/content_5721685.htm。同时,东盟为了抓住产业革命与技术变革的机会,致力于从数字技术、服务乃至生态入手,将自身打造为具有变革性的、引领区域数字经济发展的经济体。(4)The ASEAN Secretariat, “ASEAN Digital Masterplan 2025”, January 22, 2021, p. 4, https://asean.org/book/asean-digital-masterplan-2025/.《2025年东盟互联互通总体规划》将数字创新确定为实现东盟无缝互联的五大战略领域之一,提出“加强中小微企业技术平台,制定东盟数字普惠金融框架,建立东盟开放数据网络,建立东盟数字数据治理框架”。(5)The ASEAN Secretariat, “Master Plan on ASEAN Connectivity 2025 (MPAC 2025)”, September 6, 2016, p. 7, https://connectivity.asean.org/wp-content/uploads/2018/10/Master-Plan-on-ASEAN-Connectivity-20251.pdf.在此形势下,数字经济创新应用成为推动中国与东盟在数字领域深入合作的关键,此举有利于加速双方经济的转型升级,构建稳定、良性的区域数字经济秩序。

一、中国—东盟数字创新合作的意义

数字创新是通过对数字技术的开发和应用,赋能传统产业,推动其进行的转型升级。(6)狭义上,数字创新意味着开始使用新的或显著改进的数字产品,例如半导体、运动传感器或软件等。更广泛意义上是指数字技术被用于开发新的数字产品和服务,提升现有的或者构建新的商业流程,以及改变现有的商业模型。广义上,数字创新是指使用数字技术来创造新的产品、工艺、营销方法或组织方法,或者改进现有的产品、工艺、营销方法或组织方法。参见WTO, “World Trade Report 2020: Government Policies to Promote Innovation in the Digital Age”, WTO, Geneva, 2020, pp. 39-40。数字创新对于中国—东盟数字经济合作而言至关重要,引领双方数字经济发展。

(一)提升中国—东盟数字经济合作层次

当前,东盟处于数字化转型高速发展期和产业转型升级的关键阶段,数字创新成为东南亚数字经济发展的关键取胜点。同时,数字创新也是后疫情时代经济社会秩序复苏的重要抓手。通过数字技术对产业赋能,进一步打通数字经济和实体经济之间的壁垒,解决东盟各国技术能力有限、研发和技能人才短缺和基础设施投入不足等现实短板,进而推动东盟传统产业转型升级,实现疫后复苏和经济增长。中国作为数字经济发展大国,与东盟在数字经济领域具有广阔的合作空间和潜力。双方的数字创新合作有助于加强彼此数字经济战略与政策协调,推动中国—东盟数字经济合作伙伴关系的行动计划(2021—2025)尽快落地实施,提升产业数字化和数字产业化等重点领域的合作层次。由此,可加速双方数字价值链、创新链、产业链深度融合,激发数字合作活力,助力构建“双循环”新发展格局。

(二)增加共建“数字丝绸之路”的发展动能

东盟位于中国数字丝绸之路建设的枢纽地带。首先,围绕数字技术展开的数字创新合作可使东盟各国数据要素高效配置,促进其各类市场主体的加速融合以及数字经济协调发展,从而在新一轮科技革命和产业变革中推动传统价值链向数字价值链转型。其次,推动中国—东盟数字创新合作有利于促使国家间数字技术和实体经济深度融合,提升经济运行效率,弥合数字鸿沟,增强数字丝绸之路的发展韧性和可持续性,帮助东南亚国家积累新的创新优势。最后,依托数字丝绸之路合作,双方可在数字经济和高科技产业领域深化交流,通过建立更为紧密的产业分工和区域价值链体系,缓解单边主义和保护主义给全球化带来的负面效应。

(三)夯实数字命运共同体的构建基础

随着数字技术的迭代创新不断加快,面对数字安全、数字支付、数字贸易和国际数据流动等新问题,全球尚未形成有效且统一的数字治理体系和规则,中国—东盟数字命运共同体的建立亟需依托完善的数字治理体系。中国—东盟数字创新合作将积极应对数字经济中出现的新问题并加以解决,探索契合彼此的统一的规则规制与技术标准。在此基础上,进一步提升双方在区域和全球的数字治理能力,更好地向全球提供数字治理公共产品,成为推动全球数字治理能力提升的重要力量。同时,面对美欧数字战略对东南亚地区的拉拢与分化、东盟“大国平衡”的选择以及内部数字鸿沟的存在,中国—东盟迫切需要秉承“共商共建共享”理念,构建网络空间命运共同体。数字创新合作将成为中国—东盟网络空间国际规范和网络安全构建的主导力量。双方通过数字技术创新合作可提供新范式和新举措,促进两个区域在该领域共同实现包容性发展,推动网络空间治理体系变革。

二、中国—东盟数字创新合作的发展态势

在数字丝绸之路倡议下,中国与东盟聚焦数字技术与产业融合,推动传统产业转型升级。新冠疫情的爆发以及数字经济合作伙伴关系的签订,进一步拓展了双方数字创新合作的领域与规模。

(一)双方数字创新政策协调度提高

中国与东盟加强数字创新政策协调,构建数字创新合作机制,有利于增强双方对数字政策的共同理解,为创新、投资和跨境商业繁荣奠定更坚实的基础。数字创新合作政策协调的主要内容包括制定、实施和执行健全的数字创新政策和法规,支持促进竞争、创新、贸易投资的政策和法规,健全和完善数字创新合作政策协调机制等。

第一,中国与东盟及其主要成员国逐步完善数字创新合作的发展规划。中国是数字经济与创新大国,数字化程度较高。东盟各国为促进数字经济发展和数字化转型,都制定了具体的数字发展计划和创新型产业发展战略(见表1)。双方在数字创新政策方面一直保持着较为密切的协调。2018年5月,中国和印尼签署联合声明,支持电子商务和互联网经济等新兴领域合作。8月,中国与马来西亚签署政府联合声明,积极拓展电商、互联网经济及科技创新等领域合作,启动商讨双边跨境电子商务合作谅解备忘录。新冠疫情爆发加快了中国—东盟在产业等诸多方面的数字经济合作,双方在创新合作方面的规划与协调也密集进行。2020年11月,在第23次中国—东盟领导人视频会议上,中国与东盟共同发表了《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》,正式建立了双边数字经济合作伙伴关系。2021年11月,在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上,习近平宣布双方要“数字治理对话,深化数字技术创新应用”。(7)习近平:《命运与共 共建家园——在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上的讲话》,中华人民共和国中央人民政府网站,2021年11月22日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/22/content_5652461.htm。2021年12月,中国—东盟科技创新部长特别会议以视频方式举行,发布《中国—东盟建设面向未来更加紧密的科技创新伙伴关系行动计划(2021—2025)》,双方将在科技政策、联合研发、技术转移、人才培养等方面进一步加强交流与合作。2022年1月,第二次中国—东盟数字部长会议通过了《落实中国—东盟数字经济合作伙伴关系行动计划(2021—2025)》,双方进一步在数字政策、新兴技术、数字技术创新应用、数字安全和数字能力建设合作等方面达成共识。(8)《张云明出席第二次中国—东盟数字部长会议》,中华人民共和国工业和信息化部网站,2022年1月29日,https://wap.miit.gov.cn/jgsj/gjs/gzdt/art/2022/art_18ffee548cda411bb33e7f0a99fb2084.html。2022年11月,中国与东盟发布《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划(2022—2025)》,提出探讨《东盟数字总体规划2025》与《中国—东盟关于建立数字经济伙伴关系的倡议》及其行动计划对接。(9)参见《中国—东盟全面战略伙伴关系行动计划(2022—2025)》,中华人民共和国外交部网站,2022年11月11日,https://www.mfa.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/202211/t20221111_10972996.shtml。

表1 东盟国家数字化转型战略与优先领域

第二,中国与东盟着手构建数字创新合作机制。机制建设是高质量共建数字丝绸之路的重要保障与本质特征。在“10+1”合作框架下,中国科技部和东盟通过科技创新合作联委会和科技创新合作部长会等机制开展合作,中国与东盟通过中国—东盟电信部长会议(2021年由中国—东盟数字部长会议代替)机制开展合作,成为双方技术创新合作的两大政府间渠道。2022年1月《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP,以下简称“区域伙伴关系协定”)的正式实施以及双方同意开展中国—东盟自贸区3.0版谈判为双方的创新合作提供了更广阔的机制平台。同年9月,中国商务部国际贸易谈判代表兼副部长王受文强调,中国商务部将推动高质量实施区域伙伴关系协定,与东盟成员共同积极打造高质量的中国—东盟自由贸易区升级版,拓展数字经济、绿色经济等新领域高质量的合作。同年11月,中国—东盟建筑产业互联网联盟成立,为探讨企业数字化转型提供新思考和新路径。中国—东盟之间日益丰富的、多层次的数字创新合作机制为双方开展数字创新合作提供了良好的机制条件。

(二)双方数字基础设施共建能力增强

数字基础设施合作是中国—东盟数字经济合作的重中之重,内容包括加强东南亚网络互联互通,获得和采用关键的赋能数字技术、平台和服务,扩大东盟技术和创新生态系统的规模。其中,《中国—东盟关于建立数字经济伙伴关系的倡议》是双方开展数字基础设施合作的重要基石。

第一,拓展双方在电信基础设施与相关服务领域的合作。早在2015年,中国和东盟就开始共同打造中国—东盟信息港,推动形成以广西为支点的中国—东盟信息通信枢纽和建设连接中国与东盟的“信息丝绸之路”。目前,已经“建成4大通信节点,15条国际通信光缆,建成5个大数据中心,正在建设1个大数据中心,面向东盟的互联互通平台已经具备一定规模”。(10)《数字丝路 基础设施平台》,中国东信网,http://116.1.237.47/subpage_236.html。2018年1月,中国与湄公河五国联合发布《澜沧江—湄公河合作五年行动计划(2018—2022)》,联手推进跨境陆缆和国际海缆建设与扩容,提升澜湄国家间网络互联互通水平。2019年,中国—东盟正式开通以新加坡为枢纽的中新(重庆)国际数据互联互通专用通道。随着中国5G技术产业的发展,东南亚多个国家倾向于使用中国企业的5G设备。在此基础上,中国电信运营商与东盟国家的电信服务合作不断深化。

第二,推动数据中心等重点项目建设。目前,东盟及其成员国家正大兴数字基础设施建设。其中,数据中心成为重点之一,多国已经推进相关建设进程。例如,2018年,中国阿里云首次在印尼设立数据中心后,逐步对其数据中心进行大规模扩建。2019年7月,中国移动国际(CMI)在新加坡的数据中心启动,这是该公司首个落成运营的海外数据中心,也是它在亚太区第二个云网核心据点。2020年10月,马来西亚G3全球公司(G3 Global)与腾讯签署协议共建本国最大规模数据中心。2021年4月,腾讯云在印尼的首个云计算数据中心投入运营。2021年9月,华为在泰国投资设立5G创新中心,普及企业数字教育,助力数字创新。

第三,共建人工智能等领域技术创新中心。中国政府和相关科技企业为东盟此类战略规划提供支持。其典型代表,包括:中国—东盟区块链创新中心等创新平台、中国—东盟(华为)人工智能创新中心和中国—东盟信息港鲲鹏生态创新中心等。其中,中国—东盟人工智能创新中心提供包括人工智能类、大数据类服务等共计52类平台功能,赋能人工智能企业280家,开展了119个人工智能项目合作。目前,东盟多国纷纷制定人工智能发展规划,积极创建人工智能产业园。

第四,推动智慧城市网络成型。2018年,东盟推出智慧城市网络(ASCN),并选定26个东盟城市为试点城市。2019年11月,中国与东盟领导人发表《中国—东盟智慧城市合作倡议领导人声明》,支持中国城市和东盟智慧城市建立伙伴关系,推动在政策、标准以及能力建设等方面的交流与合作,改善双方人民生活水平。(11)“ASEAN-China Leaders’ Statement on Smart City Cooperation Initiative”, ASEAN Secretariat, November 3, 2019,https://asean.org/asean-china-leaders-statement-on-smart-city-cooperation-initiative/.华为、浪潮、腾讯等企业正积极参与泰国、老挝、印尼等国的智慧城市建设,其中许多项目得到东盟—中国合作基金(ACCF)及其位于雅加达的项目管理团队的支持。(12)Sampa Kundu, “Digitization in ASEAN: Role of India and China”, July 3, 2022, https://orcasia.org/2022/07/digitization-in-asean-role-of-india-and-china.新加坡与深圳市还签署了智慧城市合作倡议的谅解备忘录,双方成立深圳—新加坡智慧城市合作联合执委会,落实具体合作。

第五,数字服务平台种类逐渐丰富。数字服务平台因其灵活性、开放性、可供性已逐渐成为许多公司创新活动的中心,是数字创新的重要支撑。(13)刘洋、董久钰、魏江:《数字创新管理:理论框架与未来研究》,《管理世界》2020年第7期,第198—217页。一方面,中国—东盟在信息共享、技术合作、经贸服务和人文交流等多领域重点建设各类平台。其中,中国—东盟信息港已经成为面向东盟的国际通信网络体系和信息服务枢纽,中国—东盟跨境医疗合作平台也在远程医疗领域积极促进广西和东盟国家的医学交流,中国—东盟技术交流平台为东盟科创人员提供科技咨询、项目对接、创业培训、成果落地等服务。此外,中企投资的数字支付平台已覆盖印度尼西亚等6个东南亚主要市场,11个平台已服务超1.5亿用户。(14)《阿里、腾讯投资的11个东南亚数字支付平台已成当地巨头 服务超1.5亿用户》,移动支付网,2020年7月1日,https://www.mpaypass.com.cn/news/202007/01111703.html。另一方面,以电子商务平台为依托的跨境贸易发展迅速,在提振地区国家国内消费、引导产业数字化转型发挥重要作用。阿里巴巴、腾讯等龙头企业通过收购、入股等方式加大对东盟电商、支付等企业投资。东南亚前三大电商平台虾皮(Shopee)、来赞达(Lazada)以及电商百科(Tokopedia)均被腾讯、阿里巴巴入股或收购。(15)中国国际电子商务中心、广西壮族自治区商务厅:《中国—东盟电子商务发展报告2022》,2022年9月,第54—55页。

(三)数字人才培养合作深化

在数字经济快速发展的当下,数字人才(主要是STEM人才)短缺已成为一种全球性现象。东南亚经济发展水平较低的国家,更面临数字人才流失的困境。中国政府和企业积极为东盟国家提供数字人才的培训支持。华为技术有限公司于2019年启动的“华为东盟学院”已率先覆盖印度尼西亚、马来西亚、泰国、柬埔寨等国家,为当地培训了超过13万人次数字人才。2021年华为宣布启动“未来种子2.0”计划,包括在未来5年斥资5000万美元,为亚太地区培养50万数字人才。阿里巴巴商学院与泰国工业促进署(DIP)、国际贸易促进署(DITP)长期开办线上和线下电子商务培训,培养数字经济人才,推动“泰国4.0”的发展。(16)德勤:《后浪来袭:东盟与南亚的璀璨数字生活》,2020年9月25日,第49页,https://pdf.dfcfw.com/pdf/H3_AP202009301418372648_1.pdf。中国政府也将培养东盟国家数字人才作为一项重要合作内容。2022年11月,中方提出将实施“中国东盟数字人才培养计划”,在之后的3年内为东盟国家培训1000名数字人才。中国部分省份通过与东盟举办“人才交流月”等活动,不断推动与东盟国家的创新人才交流活动。例如,南宁—东盟人才交流活动月自2009年首次推出以来,已连续举办14年,累计开展超过230项活动,吸引人才近90万人次参会。(17)《万才返邕 共圆梦想 2022年南宁·东盟人才交流活动月开幕》,广西南宁市人民政府门户网站,2022年9月30日,https://www.nanning.gov.cn/ywzx/nnyw/2022nzwdt/t5347283.html。随着中国—东盟数字合作的深入发展,中国对东盟数字人才培养的力度逐步增大,不断创新培养方式。

三、提升中国—东盟数字创新合作的动能

随着中国—东盟数字合作深入发展,数字化转型与数字产业合作已经成为新时期双方开展数字合作的重点。加快双方数字创新合作,提升数字经济自主性和可持续发展,是新时期中国与东盟开展数字合作的必然要求。

(一)推动双方数字经济发展目标兼容

中国与东盟均将数字经济作为推动高质量发展的重要依托。中国政府将创新作为驱动经济发展的引擎,实施创新驱动发展战略,这在2022年中国《政府工作报告》有充分体现。

东盟自2015年起就开始积极规划和发展数字经济。2018年,东盟批准了《东盟数字一体化框架》(DIF)。2019年,东盟制定了《〈东盟数字一体化框架〉行动计划2019—2025》,确定六大重点领域。2020年11月,第37届东盟领导人会议通过了《东盟全面复苏框架》,其中包括实施包容性数字转型。2021年1月通过的《东盟数字总体规划2025》设想“东盟成为一个由安全和变革性的数字服务、技术和生态系统所驱动的领先数字社区和经济集团”。(18)“ASEAN Digital Masterplan 2025”, ASEAN Secretariat, p. 4, https://asean.org/book/asean-digital-masterplan-2025/.此外,东盟各成员国也陆续出台了数字化发展战略。例如,马来西亚的“数字马来西亚”发展蓝图,柬埔寨的《数字经济和数字社会政策框架(2021—2035)》。

(二)夯实数字创新合作基础

中国—东盟数字创新合作具有较深厚的制度性基础。2006年,首届中国—东盟电信部长会议在文莱举行。2006—2019年,双方共举行了14届电信部长会议,合作领域逐步从信息通讯领域延伸至经济、技术、安全等层面,相关合作制度也日趋完善。为适应数字经济发展,2021年1月中国—东盟数字部长会议取代了中国—东盟电信部长会议,首次会议肯定了双方数字经济合作成就,并将数字经济作为中国—东盟合作的重要增长点,提出2021年合作交流重点包括“数字发展及监管政策、数字防疫抗疫和数字创新、数字安全、数据人才建设”等方面。中国与东盟共建数字丝绸之路、建立数字经济合作伙伴关系等举措,进一步为数字创新提供了制度性基础。

中国与东盟数字创新战略契合度较高。中国互联网协会发布报告显示,2020年中国数字经济规模达39.2万亿元,占GDP比重为38.6%,同比名义增长9.7%;2021年增至45.5万亿元,占GDP比重升至39.8%,上述两年的数字经济总量均稳居世界第二。(19)《中国数字经济规模达39.2万亿元》,中华人民共和国中央人民政府网站,2021年9月26日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-09/26/content_5639469.htm;《世界互联网大会蓝皮书:2021年中国数字经济规模达45.5万亿元》,新华网,2022年11月10日,http://www.news.cn/fortune/2022-11/10/c_1129116001.htm。可以说,中国在5G建设、智慧城市建设、人工智能、工业互联网、数字政府建设和制造业数字化等方面逐步走向全球领先地位,并与东盟各国的数字经济发展规划和优先产业需求契合度较高。

中国—东盟数字创新合作互补性较强。中国企业具有较为雄厚的资金及较强的科技实力,东盟一些国家尤其是新加坡具备较好的创新政策、管理与国际化人才,双方日趋形成了相互吸引的局面。此外,随着中国数字经济不断深化发展,中国与东盟国家在数字经济方面逐步建立了互补性的数字经济价值链、产业链和供应链,推动双方数字创新深入发展。

(三)挖掘后疫时代数字创新合作潜力

数字技术在多数国家的抗疫行动中发挥了关键作用,新冠疫情还催生了数字技术在保障经济与社会运行方面的广泛应用。越来越多的国家形成了对推动数字化转型的广泛共识,各国政府随即出台相关政策法规支持广泛应用新技术及发展数字经济相关产业。

国际电信联盟一份报告认为,“新冠疫情对亚太地区产生深远影响,促使消费者和企业都采用数字服务和技术,并在某些业务领域将数字化转型加速了4—10年”。(20)ITU, “Digital Trends in Asia and the Pacific 2021”, 2021, p. 53, https://www.itu.int/hub/publication/d-ind-dig_trends_asp-01-2021/.东盟数字经济规模也从新冠疫情前(2019年)的1020亿美元,上升到2022年的1940亿美元,3年期间几乎增长了一倍。(21)Aadarsh Baijal, Florian Hoppe, Willy Chang, Stephanie Davis and Fock Wai Hoong, “E-conomy SEA 2022——Through the Waves, towards a Sea of Opportunity”, October 27, 2022, p. 25, https://www.bain.com/insights/e-conomy-sea-2022/.随着东南亚国家纷纷采取措施支持数字化转型战略,一大批中国科技企业加大对东南亚数字科技的技术转移和投资,推动中国—东盟数字创新合作发展。例如,2019年,商汤科技在马来西亚建设首个人工智能产业园,提供在人工智能、机器学习领域的顶尖数字科技,以支持相关技术研究、产业开发和人才培养。在此背景下,2021年11月,习近平主席在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上的讲话中指出,双方应“拓展数字经济、绿色经济等新领域合作,倡议开展数字治理对话,深化数字技术创新应用,共建繁荣家园”。(22)习近平:《命运与共 共建家园——在中国—东盟建立对话关系30周年纪念峰会上的讲话》,中华人民共和国中央人民政府网站,2021年11月22日,http://www.gov.cn/xinwen/2021-11/22/content_5652461.htm。

四、中国—东盟数字创新合作的制约因素

对于中国与东盟数字创新合作,双方主观意愿强烈,客观上具有合作基础,发展潜力巨大,但中国—东盟数字创新合作也面临着一些制约因素。

(一)东盟内部发展不平衡与全球经济衰退叠加

东盟成员国经济发展水平差异大,数字化发展水平不均衡。根据2018年9月阿里研究院与毕马威联合发布的报告,在数字经济发展水平方面,新加坡位居第9,领跑其他东盟国家;马来西亚、泰国、印尼、菲律宾、越南分别居于第32、46、54、63、67位;文莱、老挝、柬埔寨、缅甸则较为落后,分别位居第89、107、113及123位。(23)阿里研究院:《2018年全球数字经济发展指数:迎接全球数字经济新浪潮》,2018年9月,https://www.sciping.com/wp-content/uploads/2018/09/2018全球数字经济发展指数.pdf。瑞士洛桑国际管理发展学院(IMD)发布的2022年全球数字竞争力评价,新加坡在全球63个国家数字竞争力排名中位列第4,马来西亚、泰国、印尼、菲律宾分别位列第31、40、51、56位。(24)International Institute for Management Development, “IMD World Digital Competitiveness Ranking 2022”, https://www.imd.org/centers/world-competitiveness-center/rankings/world-digital-competitiveness/.因此,东盟国家数字化发展水平总体可分为三类。第一梯队是新加坡,是东盟内部数字化水平较高的国家;第二梯队为马来西亚、印度尼西亚、泰国、菲律宾和越南五国,数字水平在中等程度;第三梯队数字化水平较为落后,包括文莱、柬埔寨、老挝、缅甸四国。同时,东盟各国数字发展鸿沟导致数字化水平差异较大、数字领域发展利益诉求不同,数字营商环境存在差距。世界银行《2020年营商环境报告》显示,在东南亚国家中,新加坡、马来西亚和泰国的营商环境位列第2、12、21名,稳居东南亚第一梯队。尤其是,新加坡常年居于首位或者第二位,吸收的资本占整个地区的三分之二。文莱、越南、印尼、菲律宾位于第二梯队,位列第66、70、73、95位,且得分较为接近,发展势头较好。柬埔寨、老挝、缅甸、东帝汶营商得分显著低于其他东盟国家,营商环境较为不利(见表2)。上述因素给东盟整体数字经济发展和数字治理带来诸多挑战。较为严峻的是,在新冠疫情等事态影响下,世界范围内经贸发展放缓,甚至可能出现技术性倒退,对供给端造成冲击。2020年,东盟国家经济增长率为-3.3%。(25)Joahna Lei Casilao, “ASEAN GDP Growth Rate Plummets to -3.3% in 2020”, GMA News, October 5, 2021, https://www.gmanetwork.com/news/topstories/nation/805812/asean-gdp-growth-rate-plummets-to-3-3-in-2020/story/.由于东盟各国经济增长低于先前预期,其面临经济增速放缓与通胀高企的两面夹击,导致数字经济增长逐步放缓。2022年,东南亚在线消费预计增长约20%,达到2000亿美元,增幅低于2021年的38%。(26)《东南亚数字经济年度总交易额放缓》,中国经济网,2022年10月18日,http://intl.ce.cn/sjjj/qy/202210/28/t20221028_38198306.shtml。

表2 东南亚国家数字营商环境排名(2020年)

(二)东盟各国数字规模较小、数字人才匮乏

一方面,东盟各国数字规模较小、应用场景少。目前,东南亚数字经济仍在起步阶段,数字经济规模占GDP比重较低,平均大约只有7%。(27)George Ingram, “Development in Southeast Asia: Opportunities for Donor Collaboration”, December 2020, https://indianstrategicknowledgeonline.com/web/Development-Southeast-Asia-Ch2-Digital.pdf.同时,该地区只有10%的中小企业真正实现了数字化。(28)“Global Digital Report 2019”, https://wearesocial.com/global-digital-report2019.据东盟与东亚经济研究中心2019年10月发布报告显示,该地区实现数字化的中小企业中,有56%的企业很少使用并仅掌握最为基础的数字化工具,且对数字化知识认知有限,使用目的仅仅是方便沟通及运营;34%的企业能更为有效地运用网络社交媒体、电子商务网站、平板电脑等数字化工具来协助工作;仅10%的企业在各项业务中采用大数据、自动化、扫描仪等先进的数字化工具。(29)ASEAN, “Study on MSMEs Participation in the Digital Economy in ASEAN”, October 28, 2019, https://asean.org/book/study-on-msmes-participation-in-the-digital-economy-in-asean/.

另一方面,数字人才匮乏成为发展的关键瓶颈。新冠疫情大流行凸显了东盟数字人才匮乏、数字技术研发投入不足等问题,导致其在面对重大冲击时缺少快速应对及调整的能力。受制于教育水平,东南亚国家数字领域人才资源不足。《2020年世界数字竞争力排名》报告显示,新加坡数字竞争力位居世界第二,数字人才指数位居世界第一,但其他东盟国家均排在中下位置,例如马来西亚排在第30位,印度尼西亚第43位,菲律宾第55位,其余国家均未上榜。(30)World Economic Forum, “ASEAN Digital Generation Report: Pathway to ASEAN’s Inclusive Digital Transformation and Recovery”, October 13, 2021, https://www3.weform.org/docs/WEF_ASEAN_Digital_Generation_2021.pdf.东南亚信息通信技能中具有基本技能和标准技能的人才占比处于劣势地位。同时,该地区数字人才流失规模大。《2022年华德士薪酬调查》报告对新加坡、马来西亚、泰国、印尼、越南、菲律宾六国进行调查后得出结论,东南亚地区2022年拥有专业技术能帮助企业发展科技、自动化和分析等领域业务的人才流失率持续提升,在5G、数据分析、区块链、教育科技、健康科技、制造业自动化等领域具有特别技能的人才将日趋“抢手”。(31)Arina Sofiah, “SEA Talent Trends 2022: Hybrid Work, Extensive Healthcare, Corporate Alignment on Social &Political Issues”, December 7, 2021, https://www.humanresourcesonline.net/sea-talent-trends-2022-hybrid-work-extensive-healthcare-corporate-alignment-on-social-political-issues.

(三)数字技术创新带来新的安全隐忧

东盟是全球数字经济发展潜力最大的地区之一,也是世界上网络安全问题比较严重的地区,主要威胁包括:商业电子邮件攻击、网络钓鱼、勒索软件、电子商务数据拦截、犯罪软件、网络诈骗、加密货币等。(32)Interpol, “ASEAN Cyberthreat Assessment 2021”, May 27, 2021, p. 9, https://sitic.org/wordpress/wp-content/uploads/ASEAN-CYBERTHREAT-ASSESSMENT-2021.pdf.由于网络安全属于高政治议题,东盟各国对安全合作始终存有疑虑。这导致东盟的网络安全治理难以形成合力,尤其是,部分安全隐患在东南亚地区易造成数据经济的“发展与安全悖论”。

第一,东南亚地区网络安全形势严峻。网络安全是东南亚地区最优先的投资事项之一,该地区大多数企业将网络安全视作重要投资领域。2021年,东南亚相关组织在网络安全领域的支出达到32亿美元。2026年,这一数字预计很可能达到61亿美元。(33)“Cybersecurity Remains a High Priority in Southeast Asia as Organizations Embrace Digital-First Era and the Rise of Digital Sovereignty Concerns in the Region, Says IDC”, IDC, October 26, 2022, https://www.idc.com/getdoc.jsp?containerId=prAP49798022.这主要是因为该地区网络安全问题频发。如在2019年,仅新加坡就报告了约9430起网络犯罪案件,较上年增长51.7%,且网络犯罪占比达到该国全年犯罪率的26.8%,其中电商成为较容易受攻击的领域之一。(34)《东南亚数据泄露频发?Lazada和Wongnai纷纷中招》,搜狐网,2020年11月3日,https://www.sohu.com/a/429296808_100126147。此外,卡巴斯基提到2022年东南亚主要面临4个方面的网络安全威胁,即勒索软件攻击、更为高级的网络诈骗、数据泄露以及加密货币和“不可替代凭证”(NFT,non-fungible token,又译“非同质化通证”)行业网络攻击。(35)“Four Cybersecurity Threats Facing South-east Asia in 2022”, CYBERSECasia, January 21, 2022, https://www.cybersecasia.net/tips/four-cybersecurity-threats-facing-south-east-asia-in-2022.

第二,东南亚地区尚无统一、完备的数据流动规则与体系。2021年1月22日,第一届东盟数字部长会议批准发布了《东盟数据管理框架》和《东盟跨境数据流动示范合同条款》两份文件,制定了东南亚内部数据跨境流动的大致框架。然而,目前东盟尚未在地区层面建立统一的区域数据跨境流动安全架构。全球其他地区国家、组织与东南亚之间也未建立被各方均认可的数据跨境流动安全规则。这导致该地区数字安全监管较为混乱,不仅不利于数据跨境流动安全保护,也不利于维护公平竞争环境,避免大型跨国企业垄断与恶性竞争。更为重要的是,数据监管的缺失很可能进一步加剧数据泄露而引发的网络安全问题。

第三,数据泄露等问题阻碍相关企业投资。数据经济是数字经济的核心内容之一,数字技术的发展也需要持续的大数据进行反哺。随着东南亚国家聚焦数字技术创新与应用的发展,数字技术创新所带来新的安全隐忧,尤其是数据安全与隐私保护问题日益引人瞩目。据国际商业机器公司(IBM)调查,东盟2020—2021年数据泄露的平均成本高达271万美元。(36)IBM Cloud, “Cost of a Data Breach 2021: A View from the Cloud 2021”, July 28, 2021, https://www.ibm.com/downloads/cas/JDALZGKJ.数据泄露带来的企业成本上涨,会造成部分数据类型企业降低投资,缩小规模,进而打击企业积极性。

(四)美国对中国—东盟数字创新合作的干扰

中国—东盟数字产业合作对外部供应链的依赖蕴含着经济风险。例如,中国与东盟的数字企业在半导体软件、制造设备及高端芯片产品领域均对美国等西方国家的技术与产品存在较高依赖度。在美国不断对华开展科技冷战的背景下,中国与东盟的数字创新合作受到美国对华制裁及其“长臂管辖”原则的严重制约。其影响渠道主要体现在以下方面:

第一,通过对中企的出口管制限制中国与东盟数字创新合作。近年来,美国政府接连通过法律法规对中国相关产业实施出口管制。2019年5月起,美国先后通过多轮技术出口管制,逐步全面禁止全球厂商在未经美国商务部许可的情况下,向华为等中国企业出口使用美国先进技术的零配件及相关服务,以削弱中国科技企业的创新能力。

第二,借助“四国集团”影响中国—东盟数字创新合作。美国在四国集团框架下推动设立“关键和新兴技术工作组”,旨在共同制定技术使用原则,促进技术标准协调,推动电信设备部署以及开展关键技术供应链对话。(37)中国信息通信研究院:《全球数字治理白皮书》,2021年12月,第4页。为进一步实现自身“印太愿景”,美国还积极拉拢东盟国家认可、使用其数字准则。

第三,美国争抢区域数字制定权以遏制中国发展。美国有意在“印太经济框架”下的数字贸易规则制定模版,阻滞中国在新兴数字科技及基于此的数字贸易与投资等相关领域的发展。美国在2022年5月举行的美国—东盟峰会中提出,将根据“东盟数字一体化框架行动计划”通过一项价值600万美元的区域倡议,以支持该地区数字创新,加强数字经济规则制定,制定人工智能的全球标准等。此外,日本、欧盟等域外国家和组织也都着力争抢进入东南亚地区的数字市场。

五、推进中国—东盟数字创新合作的路径选择

良好的数字创新合作,是一个包括政策协调、人才、技术、产业、基础设施、治理在内的数字创新生态圈。中国与东盟需要克服双方合作中存在的障碍,综合施策。现阶段双方需要着力拓展以下领域的工作。

(一)致力于创新政策顶层设计

目前,由于东盟各国数字发展水平差异大,数字转型战略以及优先发展领域多有不同,中国与东盟双方并没有在数字产业化方面形成顶层设计。双方的合作更多是科技企业根据市场需求进行的,合作的整体性和系统性不足。因此,需进一步深化政府间数字经济政策交流对话,通过来自中国和东盟成员国的科技创新智库开展中国—东盟科技创新政策合作,就创新政策、企业孵化、新兴产业和科技园区管理等开展联合研究,(38)《中国与东盟未来更紧密科创伙伴关系行动计划:四大领域开展合作》,中新网,2022年4月22日,http://www.chinanews.com.cn/gn/2022/04-22/9736672.shtml。积极开展数字能力建设和政策实践分享,明确数字经济的合作方向和重点领域,为推动数字经济合作做出重要制度性安排。一要加强对传统产业数字化转型的政策支持力度,尽快整合相关财税、金融、人才、土地等方面的政策力量。(39)吕铁:《传统产业数字化转型的主要趋向、挑战及对策》,《经济日报》2020年2月4日,第12版。二要协商双方的数字贸易政策和投资政策,为双方之间的数字贸易投资创造良好环境。例如,可进一步对接双方数字贸易相关标准,促成中国—东盟数字贸易标准化体系。三要健全完善双方数字政策协调机制,充分利用中国—东盟数字部长会议、中国—东盟科技创新部长会、中国—东盟科技创新合作联委会、高级别合作论坛、技术转移大会及双边政府间合作机制,积极对接科技创新规划与政策,营造更加良好的合作环境,共同提升促进区域繁荣的创新能力。

(二)推进数字基础设施建设

中国与东盟国家应共同着手解决妨碍双方数字基础设施合作的相关问题,促进数字基础设施建设迈上一个新台阶。

一是要促进数字基础设施合作可持续发展。双方可在基础设施融资方面进行创新,减轻东盟国家的资金压力。中国科技企业在东盟应多开展数字技术联合攻关,既可促进双方优势要素互补,又可培养东南亚本地人才。此外,中国科技企业与东盟本地化运营团队合作,共同培育科技类初创企业也是提升东盟数字化能力的有效途径。

二是消除东盟国家对中国数字企业在安全方面的猜疑。受美国为首的一些西方国家的煽动,一部分东盟国家对中国科技企业参与数字基础设施建设存在安全方面的担忧,担心数字基础设施合作影响国家安全。例如,美国将5G问题政治化,污蔑华为等中国科技企业,使得一些东盟国家放弃采用华为的5G技术。因此,中国与东盟更宜弥合彼此数字信任赤字,使得双方开展数字基础设施合作不受外部势力的干扰。

三是中国科技企业投资东盟数字基础设施,需加强风险意识。基础设施建设项目一般会涉及大规模的资金流动、严格的政府审查及当地法律法规和政策的要求等,同时东盟地区政治环境、投资环境和营商环境等存在不稳定因素。中国数字企业和相关机构在东盟国家建设数字基础设施时,要不断强化合规意识,完善合规制度,防控合规风险。比如,中国企业在与东盟国家进行基础设施建设合作时,应该充分关注和全面了解各国的制度环境。

(三)挖掘数字人才培养潜力

对于中国—东盟数字经济合作而言,数字人才资源不足将制约双方数字经济合作。为此,中国与东盟应秉持推进数字经济合作与培养数字人才并重的原则,将培养数字人才作为中国—东盟数字创新合作的突破口和亮点,缩小数字人才缺口,并为社会弱势群体提供就业机会,推动中国—东盟数字经济可持续发展。另一方面,数字经济创新具有方向上的不确定性,对人才数字技能的要求也不断发生变化,这也使得数字人才的培养必须秉持终生学习以及对人才市场需求变化的灵敏性这两大原则。(40)OECD, The Digitalisation of Science, Technology and Innovation, February 11, 2020, p. 135.

中国政府可综合施策,帮助东盟国家解决数字人才短缺问题。一是可通过增加留学生、交换生、访问生、学分互认合作等国际交流项目,加大对东盟数字人才培养的资金援助力度,培养一批深刻认识双方经济和人文环境的复合型国际化人才。二是推动行业协会等具备教育资质的机构在培养数字技能人才中发挥作用,促进双方相关机构建设面向中国东盟科技创新交流与合作的网络、联盟和数字人才实训基地,打造新型数字技能人才培育发展体系,加快应用型数字人才培养。三是要发挥地方积极性,挖掘地方在数字人才交流培养方面的潜力。加大力度鼓励中国的高科技企业使用当地技术数字人才,并积极培训当地员工,形成“以才促产”的良好格局,并有利于培养—实习—就业的良性支撑体系。四是可统筹相关合作资源,例如制定为上合与东盟国家的数字人才联合培训计划,提高培训效益和效率。总之,数字人才培训不仅为双方数字合作提供智力支持,还可促进民心相通,促进中国与东盟国家合作行稳致远。

(四)深化数字创新治理合作

数字创新治理合作是对数字技术及其运用产生的问题和风险进行治理的合作,比如数据的泄露篡改、信息污染、网络病毒、网络黑客等网络安全问题和平台生态问题等;也包括加强政府部门员工提供数字服务的能力。(41)蔡翠红:《数字治理的概念辨析与善治逻辑》,《中国社会科学报》2022年10月13日,第5页。围绕规则和标准的治理之争已成为全球数字经济的竞争焦点。中国与东盟深化数字创新治理合作,既着眼于构建良好的数字经济生态系统,又着眼于国际数字经济话语权之争,双方可围绕以下三方面深化合作。

第一,为维持发展中国家在全球数字治理格局中的利益,中国与东盟需坚持多边主义,加强国际合作,合力营造开放、包容、公平、公正、非歧视的数字经济发展环境,携手构建普惠平衡、协调包容、合作共赢、共同繁荣的全球数字经济秩序。为此,中国与东盟可增加在数字经济领域的协调,在联合国、二十国集团、世贸组织等国际平台为广大发展中国家发声,以构建有利于体现国际社会最大公约数的数字经济与跨境数据流动的标准。

第二,加强数字技术标准与规则合作。一是中国政府要积极与东盟国家签署标准互认协定,加快与东道国数字标准对接融合,推动我国数字标准走出去。(42)《商务部、中央网信办、工业和信息化部关于印发〈数字经济对外投资合作工作指引〉的通知》,2021年7月20日,http://images.mofcom.gov.cn/hzs/202107/20210723142119100.pdf。发挥中国的数字科技企业和互联网巨头例如华为、阿里巴巴、腾讯等在数字经济的一些领域里的标准制定中的骨干作用。二是双方可协力参与全球数字经济规则制定,以维护共同利益。在加快构建具有中国特色的数据跨境流动政策制度体系的过程中,中国与东盟国家需统筹好国内数据治理与跨境数据流动、数据流动自由化与存储本地化、数据流动安全与发展之间的关系,积极参与数据要素的国际互通合作,掌握数据要素资源流通与开发领域的主动权。为此,可充分发挥《全球数据安全倡议》和《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)的作用。三是加强数字贸易规则合作。中国应在数字丝绸之路框架下与东盟深化数字贸易规则治理合作,利用中国在数字贸易市场、数字技术、数字产品与服务上的优势,积极提炼与推广数字贸易规则的“中式模板”,扩大在数字贸易规则方面的国际话语权。四是加强互联网治理合作。东盟各国普遍面临网络安全问题。(43)“ASEAN Digital Masterplan 2025”, ASEAN Secretariat, January 2021, https://asean.org/wp-content/uploads/2021/09/ASEAN-Digital-Masterplan-EDITED.pdf.推动双方基于标准和规则的治理合作,有利于优化东盟互联网治理水平。例如,可利用中国在该领域的相关经验,协助东盟完善个人数据保护规则等。

第三,深化双方在数字安全与纠纷调解领域的合作。鉴于双方网络安全合作机制碎片化问题,中国与东盟需统筹完善网络安全合作框架,从技术、产业、人才、政策上共同发力,推进中国—东盟网络安全合作持续化、常态化发展。加大向东盟国家提供网络安全技术支持力度,深化我国企业与东盟国家相关网络安全企业交流合作,助力东盟国家在网络安全方面的技术升级,共同应对跨境犯罪、信息窃取等网络安全问题。(44)中国信通院:《中国—东盟网络安全合作与发展研究报告(2020年)》,2020年12月,第29—34页。与此同时,需完善双方数字创新合作纠纷解决机制,以提前畅顺彼此数字经济的深度合作。

六、结语

面对新的技术革命与产业变革,发展数字经济、实现产业数字化转型、提升经济竞争力、促进经济社会可持续发展是中国与东盟的共同选择。依托数字丝绸之路倡议,中国与东盟在数字领域的合作愈发密切,彼此关系变得更有韧性。当前,中国—东盟数字丝绸之路合作的重点开始转向数字创新领域,为此需要构建良好的数字创新生态。而数字创新生态的建设一方面体现在为科技企业提供更好的数字基础设施和数字技术专业人员;另一方面,是为科技企业提供更加完善、更为人性化的制度环境,鼓励和便利化各种创新要素的自由流动,加强数字治理。双方在数字创新领域还有许多合作空间,需进一步加大合作力度。

展望未来,中国—东盟全面战略伙伴关系的加强将为双方数字创新合作提供坚实的政治保障。随着中国与东盟实施《区域全面经济伙伴关系协定》和《中国—东盟关于建立数字经济合作伙伴关系的倡议》以及中国—东盟自贸区3.0版的谈判与缔结,双方数字经济合作的制度化、协同性将进一步提高,为东盟数字经济创新发展和产业数字化转型开辟了广阔空间。通过数字丝绸之路倡议,双方有望在数字经济领域建立更为紧密的产业分工和区域价值链体系,实现构建中国—东盟数字命运共同体的目标。