数字时代新兴风险的治理逻辑及路径
——基于社会形态演变的考察

曾瑞雪 赵 成 何晓婷

[提要] 新兴风险的不断涌现对传统风险治理模式提出了挑战,从社会形态演进视角考察不同阶段的风险主题及治理,可为新兴风险治理提供历史线索。研究表明:一是人类的风险主题经历了生存风险、福利风险、新兴风险的转换,风险样态遵循了从单一型、多样型再到弥散型的演进,而社会系统在技术维、组织维、信息维的不断进步以及各维度组合形态,形成不同的风险治理能力和模式。二是新兴风险的弥散型特征需要社会系统中信息维的高度发育,数字时代的到来提供了这样的机会,数字治理可能成为新兴风险治理的解决方案。三是新兴风险数字治理的发展路径应以“三步走”策略实现从数据采集、数据融通到数字治理的模式。

现今时代是一个新兴风险不断蔓延和凸显的时代,各种不同于以往的“新”风险或是呈现出“新特征”的“老”风险此起彼伏,构成对国家治理体系与治理能力的重大考验。新兴风险日益成为现代社会的结构性特征,这意味着风险问题从社会运行的边缘角落推到了公众瞩目的中心。现今时代也是一个信息技术引领社会发展的数字时代,以大数据、云计算、物联网、人工智能等为代表的数字技术加速应用,正在以前所未有的力度推动数据要素的生成和渗透,推进“数字+”与各种业态的深度融合,创建出广阔的数字化应用场景。数字技术融入社会发展与日常生活的方方面面,也日趋成为社会问题的重要治理工具。

当新兴风险的蔓延遭遇到数字技术手段的阻遏时,新兴风险治理呈现出新的特征。例如,不久前肆虐全球的新冠疫情可以算作是新兴风险暴发的最新一幕。在疫情“阻击战”中,数字技术扮演了积极的角色。从加快病毒溯源和药物研发,到推算疫情演化进程,再到助力基层群防群控,大数据与人工智能等技术让医疗救助、物资供应、筛查隔离等“硬核”应急能力插上了“智慧”的翅膀。数字时代的现代信息技术的应用可以助力风险治理从相对粗糙的“总体性支配”转换为更加精细化的管理。可以想见,类似的风险挑战在未来肯定绝非孤例,以数字治理为特征的新兴风险治理应发挥更大的作为。

从风险主题转换的历史长海来看,风险并非现代社会的专利,人类发展历程中各种大大小小的风险不绝于史,只是在现代社会中风险呈现出不同以往的样态。人类历史上的风险主题发生了怎样的演化?风险主题的演化又呈现了怎样的样态特征?面对不同的风险主题,人类社会从哪些维度因应风险挑战?寻找这一系列问题的答案,是理解现代社会新兴风险治理路径的历史线索。在以新兴风险为特征的风险社会背景下,在热议“数字时代”的当下,“数字”似乎在为任何事物赋能,数字治理是作为新兴风险治理模式的时髦标签,还是放眼更长的时间尺度仍可能是具有趋势性的方向?

一、社会形态演变下的风险主题转换:生存风险、福利风险、新兴风险

风险与挑战一直伴随着人类社会的发展,饥荒、战争、自然灾害、事故灾难、生态危机、食品安全、公共卫生灾难等各类风险在人类历史的不同时期涌现,危害人类安全。习近平总书记指出:“纵观世界文明发展史,人类先后经历了农业革命、工业革命、信息革命。每一次产业技术革命,都给人类生产生活带来巨大而深刻的影响。”[1]从风险视角来看,社会形态的变迁史可以说就是一部人类不断克服风险挑战,同时又孕育出新的风险的历史。

(一)生存风险与农业社会

在人类社会的发展早期,人类面临的基本风险是食物与生存的风险。在采摘和狩猎的时代,食物的获得具有巨大的不确定性:采摘食物不仅具有季节性,而且采摘后需要寻找新的可供采摘的区域;狩猎获取食物更是需要跟随着猎物来奔龚。朝不保夕是人类生活的常态,虽然人类以群居生活的方式对冲了一部分风险,但也只有到了一万年前左右爆发的农业革命后,人类应对生存风险才走上可持续之路。

农业社会建立了以土地资源开发为中心的种植业和畜牧业,人类生活方式逐步从迁徙方式转变为定居方式。从向大自然的“索取经济”转换为生产天然产品的“生产经济”,虽然依然没有摆脱靠天吃饭的境况,但已经在物种存续上超越其他生物而掌控了一定的自主性。“农业的出现是人类社会发展的转折点,标志着人类开始拥有主动改造自然的能力,从而在有限的空间内获得充足、稳定、但品种相对单一的食物来源。其结果是定居生活方式出现,人口大幅度增长,人类社会发展加速。”[2]历史上任何一个具有长期历史的国家和民族,只有在其农业保持稳定,或者保有从外部获取农产品的稳定渠道,其文化才能延续,其历史才能持续。农业革命是人类文明进步的重要阶段,为这个时代的生存风险找到一条初步解决途径。

(二)福利风险与工业社会

农业时代的人类生活是维持生存水平的生活,虽然也创造了辉煌的文明成就,但仅仅属于少数阶层,与普通民众无关。生产力的限制使普通人无法获得更好的福利。所谓福利是“人们生活幸福的各种条件,它既包括人的身体应得到的保护和照顾,也包括影响人的智力和精神自由发展的各种因素”。[3]农业社会受制于土地和农业工具的限制,人类生产力只能维持较低水平的生活,工业革命的出现改变了这一状况。

工业革命是以机器运转替代人类劳动,以大规模工厂化生产取代个体手工生产的科技与生产革命。不仅改造了传统农业解决了人类温饱的基本需求,更是以不断提升的生产力为人类的福利打开巨大的空间。发达的工业社会可以面对广大社会成员而不是小部分人提供改善其物质和文化生活的各种必要措施,虽然阶级和贫富差距阻碍了这一进程,但通过不断的社会改革,已经可以将福利风险控制在社会文明可接受的水平之上。

(三)新兴风险与信息社会

工业社会发展带来的一个重要后果就是城市的大量涌现,以及人口的大规模集聚。城市不仅是工业革命和工业社会的摇篮,同时也极大地改变了人类的生活方式。但工业化与城市化的成就也带来了始料未及的后果:工业事故、城市病、人的异化等现代性的后果交织在一起,各种新兴风险的叠加成为后工业社会的普遍特征。德国学者乌尔里希·贝克在其代表作《风险社会》中提出:发达工业社会的社会焦点已经从“我饿”的逻辑走向“我害怕”的逻辑,换言之,风险问题取代了福利问题的核心地位。[4]

工业社会所带来的风险挑战是星星点点、无处不在的。譬如各种小型工业事故、局部污染等,大体还处在人们的可处理、可接受范围内。起初这些风险仅仅被当作工业文明带来的副产品,被视为克服福利风险的必然代价。但这些风险的进一步发展则如同打开的潘多拉盒子,不再局限于小型、局部的可控形态,而可能成为超越时空、后果严重的大型风险。这些风险或表现为工业社会之前从未出现过的全新风险,或表现为传统风险以新的面貌转化、演进、叠加的复杂形态,这里统称为新兴风险。

国际风险治理委员会(IRGC)在《新兴风险:来源、驱动、治理问题》报告中,将新兴风险定义为:“一种新的风险,或是在新的情景下熟悉的风险。新兴风险具有潜在的重大影响,但在现有知识和信息条件下不能完全理解和评估,因此不允许以确信的方式制定风险管理方案。”[5]现代信息革命的出现可能对新兴风险的治理带来希望。建构在计算机、互联网、云计算等基础上的虚拟信息技术拓展了传统意义上工业社会的实体“三维”空间,打造出一个极其包容的社会形态—信息社会。[6]

二、风险主题转换下的治理逻辑发展:风险样态、治理态势、治理维度

每个时代有每个时代的风险主题,同时会发展出与其相适配的风险治理方式。采摘和狩猎时代的生存风险在农业社会系统下得到初步解决;而农业社会下的福利风险在工业社会系统下取得长足进展;工业社会下的新兴风险可能在信息社会中看到曙光。但仅从风险主题出发还难以观察风险治理方式的转向,到底是风险的“什么”发生了变化而要求风险治理必须做出相应的调整?需要透过风险主题观察风险的样态特征。风险样态决定了人类风险治理所面临的态势格局,为应对不同的风险治理态势,社会系统需要发展不同维度的能力以适应风险治理的要求。(如图1所示)

图1 风险治理逻辑的演变

(一)风险样态的转化:单一型风险、多样型风险、弥散型风险

生存风险是单一型的风险样态。在人类社会的长期发展中,生存风险都是基本的风险主题,其单一型特征体现在:其一,具有时间上的长久不变性,在漫漫人类历史中长期存在;其二,具有空间上的广泛普遍性,在人类居住的各个地区普遍存在。其三,风险中的具象内容也相对集中,“吃饱穿暖”作为人的需求的基本要务,生存风险的内容并不庞杂。

福利风险是多样性的风险样态。人类的生存风险得到基本解决后,更好发展的福利风险成为社会的风险主题。福利包含的内容比“吃饱穿暖”的生存风险广泛得多,既包括人的身体应得到的生理与安全需求,也包括发展人的智力和精神自由所依托的各种因素。例如,医疗卫生服务、文化教育服务、劳动就业服务、特定群体的特殊福利需求。新兴风险是弥散型的风险样态。新兴风险是工业社会高度发展的“自反性”结果,现代风险不仅遍布于人类生活的方方面面,其增长速度也令人叹为观止。仅以可能影响空气、水、土壤的化学物质风险为例,2015年全球化学信息权威机构美国化学文摘社(CAS)在CAS物质数据库中收录了第1亿种化学物质,其中75%左右的化学物质是此前十年内人类发现合成的。[7]乌尔里希·贝克认为“发达的现代性中,财富的社会生产伴随着风险的社会生产”,“生产力的指数型增长,使危险和潜在威胁的释放达到一个前所未有的程度”[8],这种说法绝非危言耸听。

(二)风险治理态势的转换:突击战、总体战、到游击战

风险主题的不同样态意味着人类对垒风险挑战的格局态势的差异:

生存风险的治理是一场“突击战”。生存风险具有单一性的风险样态,风险内容相对集中,主要就是吃饱穿暖,因此对风险的治理同样也是目标集聚的,可以比喻为一场方向明确的生存风险“突击战”,生存风险是一种生产力风险,一种狭窄到衣食领域的生产力风险,由于阻击力量(生产力)的弱小,生存风险“突击战”也成为了一场战时漫长的“持久战”。

福利风险的治理是一场“总体战”。福利风险是多样性的风险,不像生存风险那样内容相对单一。但福利风险的解决之道确有明确方向,“总体战”的方向集聚在经济与社会发展的正面战场。风险治理的集聚与风险样态的多样型并不矛盾,罗伯特·肯尼迪1968年曾发表一篇著名演讲批评经济衡量指标GDP“没有……没有……”,但经济学家曼昆作出回应:“GDP没有衡量我们孩子的健康,但GDP高的国家能够为孩子提供更好的医疗;GDP没有衡量孩子的教育质量,但GDP高的国家能够提供更好的教育体系;GDP没有衡量我们的诗歌之美,但GDP高的国家可以教育更多的公民去阅读和欣赏诗歌……这一切美好的品性也容易养成。”[9]这充分说明,福利风险所包含的内容虽然多种多样,但终究需要通过社会经济发展来总体解决。

新兴风险的治理是难以结束的“游击战”。新兴风险呈现为弥散型的风险样态,这意味着新兴风险治理将是一场难以结束的“游击战”。其一,新兴风险数量庞杂并不断增长,千头万绪你方唱罢我登场;其二,新兴风险的“新”意味着许多风险处于未知和机理不明的状态,何时、何地、何种方式出现是一种出其不意的“游击”状态;其三,现代社会系统的各要素耦合性、复杂性加强,成为新兴风险“风险放大”效应的温床,加剧了风险的弥散性。毕其功于一役的想法并不符合新兴风险的风险样态,这注定是一场难以结束的“游击战”。

(三)风险治理模式的维度发展:技术维、组织维、信息维

社会系统总是通过调试和发展其各维度的潜能,在其所处的时代和社会约束下寻求与风险的适配性,可能是社会系统中的某一维度单兵突进就能将风险问题迎刃而解,也可能是需要多维度并肩作战发展为复合型的治理方式,这既是风险样态特征所提出的治理要求,也是社会系统各维度演进发展的结果。根据社会技术系统理论的观点将考察的维度分为:技术维、组织维和信息维。[10][11]在宽泛意义上,任何能够“拓展人的能力”的“工具和技艺、产品或过程、设备或方法”都是技术。就此而言,(生产)技术、组织、信息都可以以某种技术形式“拓展人的能力”,但(生产)技术侧重拓展人的物质性的身体能力,组织(技术)拓展人与人合作的能力,信息(技术)拓展是人的感觉和思维能力。本文对三个维度的划分是功能取向的。[12]

1.农业社会的风险治理:技术维单轮驱动

在农业出现以前,人类主要通过群居这种“组织”方式减少狩猎或采摘的个体不确定性,维持低水平生存,生存“阻击战”勉强处于“相持”阶段。而农业的出现,使得社会系统中应对生存风险的技术维度得到长足的进展,农作物驯化、农耕工具、耕作方法等技术虽然在今天看来十分原始,但已经是人类社会技术维度的巨大进步,能够在种群水平上赢得生存风险的“阻击战”,技术维面临的主要约束是土地约束和自然风险,虽然也面临偶尔的大灾祸的冲击,但基本维持了对生存风险的控制。

农业社会的技术在生产中尚未出现规模报酬递增的形式,小农生产的组织模式就可以与之匹配,因此大规模的组织形态并没有发育。信息维度在农业社会中也并不重要,由于交通阻隔和生活固化,农业社会的信息生产与信息需求有限而稳定,属于“老死不相往来”的小空间信息格局。这也决定了农业社会的治理模式是自上而下“皇权不下县式”(或封建制)的有限治理,以及在基层宗族为单位的自我管理。因此农业社会主要是依靠技术维度赢得生存风险的“阻击战”,并不依赖社会系统组织维度和信息维度的加持。

2.工业社会的风险治理:技术维+组织维双轮驱动

工业革命后,各种新技术爆发式发展并应用到生产生活领域,特别是蒸汽与电力能源先后出现,给社会系统的能量来源带来根本性突破。在技术维度中,能量来源是否有突破是技术带动生产力发展的重要一环。在农业社会阶段,人力和畜力是主要的能量来源,这种“活”能量的特点是生长缓慢、总量有限,这导致农业社会中的技术无法迎接福利风险的挑战。工业社会的技术维度得到迅猛的发展,“生产”出来的能量与“生长”出的活能量相比,大大地突破了数量和时空的限制,为生产力的爆发打开了空间。

工业社会技术维度的蓬勃发展带来分工的细化,不仅孕育了市场经济,也孕育了大规模的高级形态的组织,无论是政府还是企业,科层制组织都得到了极大的发展,显现了组织化的强大威力,这既是工业社会技术为发育所提出的需求,同时也是其带来的结果。在工业社会的信息维方面,由于工业社会分工细化和城市化高度发展,人的联系与交往的需求大幅扩张,在信息技术突破有限的情况下,主要通过社会化大生产和城市化等“人的聚集”方式来降低信息生产的成本。因此,工业社会因应福利风险的“总体战”,既是技术维度高度发展的胜利,又是组织维度高度发展的胜利,更是技术维与组织维融合互赖的治理模式的胜利。

三、新兴风险凸显下的治理方式转变:从科层管理到数字治理

后工业时代,新兴风险不断涌现方兴未艾,人类在工业时代积累的技术维与组织维的能力依然是应对新兴风险的强大力量。但新兴风险的弥散性特征使得工业社会的风险治理模式相形见绌,虽然任何一种单一出现的新兴风险可能都不构成心腹大患,工业社会的能力足以打一场风险歼灭战,但能同时打赢两场、三场、更多场的战争吗?特别是对手不出现在正面战场的情况下。弥散的新兴风险对工业社会的风险治理模式提出了挑战。

(一)传统方式对新兴风险的治理失灵

2009年,国际风险治理委员会(IRGC)提交的《新兴风险:来源、驱动、治理问题》报告讨论了新兴风险的治理难题:新兴风险除了是“新”的风险,更是具有巨大风险潜能的系统性风险。与传统的自然风险和工业社会的常规风险不同,新兴风险的系统性很大程度上是现代社会系统性的一个结果,处理社会、技术、环境和经济系统各要素之间的相互关系是当今风险治理的一个特别挑战。其次,新兴风险的后果很难明确衡量,这对政府和行业的风险管理者提出严峻挑战,无论他们的事前决策如何,鉴于事后视角总是会遭受指责批评。再次,风险的极端性也往往意味着风险的不可逆和难以恢复,这对风险管理提出了苛刻的要求。一旦风险超出预防与准备能力,常规的应急措施将难以应对。

从组织维度看,新兴风险的发展此起彼伏,而传统治理模式在技术和模式惯性的约束下还没有来得及转化。以“命令”为特征的传统科层制组织具有明确的权威等级,一系列命令自上而下传递,上一级岗位控制和监督下一级岗位;具有严格而缜密的规则,组织成员必须照章办事;具有明晰的分工,每一个成员的权力和责任都有明确的规定。[13]这些优势在新兴风险治理中存在着明显的缺陷:严格遵守程序和科层等级与风险管理的快速响应背道而驰,遵照规定不鼓励创新与风险管理的不确定性形成冲突。

从信息维度看,一是风险感知的基础亟待提升。新兴风险的破坏性主要体现在对社会运行秩序的破坏,社会运行包括水、电、气、热等公用事业以及交通、环境等众多子系统。在缺少信息技术支撑的情况下,依靠人力进行风险分级管控与隐患排查治理,风险点覆盖有限,遗留大量空白。二是风险信息资源面临聚合、共享、精准分析的挑战。现有信息多来源于少数政府部门,数据的时效性、实时性不高;而社会方面的资源获取整合少、分析弱,难以满足新兴风险对于信息全面性、丰富性的需求。

从组织与信息维度的整合看,新兴风险治理面临着跨部门、跨区域一体化联动的挑战。风险的跨界性质日益显现,跨界性可能体现在风险因素、演化过程、应急处置等多个方面,对跨界风险管理提出更高的要求。在缺少信息技术支撑的情境下,资源共享和一体化应对存在着信息障碍和体制障碍。

(二)数字治理模式的可能性

信息社会刚刚打开了大门,其总体性特征也仅仅是微露曙光。以互联网为代表的信息革命,“向生产生活领域和政务领域深度渗透,带动了信息技术产业的发展,也构成国家治理、社会治理的基础环境和一个重要工具”,[14]“数字治理”作为信息社会正在形成的治理方式,将深入改变传统治理形态。第一,社会生活的全面“信息化”与“网络化”。信息化将社会生活的各个面向打印上信息标志,便于记录和追踪社会生活的痕迹。信息化也使得社会生活的互动性大幅度提高,促进了社会生活网络化的发展。第二,政府服务的“智能化”与“精准化”。政府各部门在数据日趋融通和开放的背景下,开始从原来壁垒化和碎片化的粗放管理转向针对具体个人、具体问题的精准化治理。第三,信息传播的“扁平化”与“多中心化”。这促进了知识扩散,消除了信息资源在社会成员间的流动壁垒,使得公共问题治理朝着多主体参与和多主体协商的转向得以可能。[15]数字治理在新兴风险治理中堪当重任源于以下理由:

1.切中新兴风险治理技术维+组织维+信息维三轮驱动需求

新兴风险在宏观上具有弥散性特征,在微观上则具有高度复杂性,所涉及变量众多、机理复杂、牵连广泛。只有采取整体思维和系统视角,才能实现对新兴风险的有效应对。信息社会背景下新兴风险治理的关键是如何将信息力量转换为治理的力量,也就是以“数字治理”融合技术、组织、信息三个维度来支撑新兴风险的治理。

在信息维上,数字治理能够将新兴风险更早、更精准地标注出来,做到对风险的“打小、打早”。一方面,即时通信网络的普及性应用锁定了关于“人”的信息;另一方面,新一代的信息技术“物联网”等的出现还将“物”也纳入其覆盖领地。而这恰恰锁定了新兴风险的“靶点”,风险的各个要素:如风险源、承灾载体、暴露性等都可以为信息技术一网打尽。同时,信息技术扩大了人际交往面,强化了人际交往频度,使得信息手段作为风险治理工具进行公众风险沟通和行为改变得以可能。

在组织维上,由于新兴风险治理需要建立系统视角,需要处理新兴风险与社会、经济、政治等各个社会子系统的紧密耦合关系,认识到新兴风险的结构性、功能性、动态性。但系统性思维在传统治理模式下存在着操作性困境,传统科层治理体系以分工为基础,通过正式规章、权力分层等方式以应对系统问题,这对于常态的系统问题基本是有效的,但面对动态多变、情况紧急的新兴风险问题,往往会行动迟缓、举措失当。随着信息社会的来临,信息化进程不断加速,深入到经济、社会、政治等方方面面,也对社会技术系统的组织维度不断重塑,只有采取数字治理的模式,才能实现以数字为牵引的整体取向,满足高度复杂的新兴风险的治理需求。

在技术维上,人类在工业时代积累的技术能力依然是应对新兴风险的强大力量,并将遵循自身的技术演进逻辑在信息时代进一步强化。同时,技术维的能力在信息维能力的加持下还会进一步拓展技术维的发展空间,这虽不是数字治理的基本内涵,却是数字治理强有力的支持力量。

2.切中公民意识强化与现代治理精细化的需求

风险问题不仅是客观的,也是主观建构的。新兴风险治理除了要解决风险的“客观”问题,也必须回应风险治理中的“主观”判断。新兴风险与传统风险所处的社会背景存在很大不同,高度发达的工业社会逐步解决了福利风险问题,公众对公共服务以及个人权利提出了更高的需求,公众往往会带着严格而挑剔的眼光审视政府对新兴风险的治理活动,公平、透明、参与意识不断增强。

这些新变化对风险治理模式提出了挑战,这要求新兴风险的治理必须精细化和人性化。新兴风险具有高度复杂性,使得风险治理对数字手段高度依赖,必须通过风险大数据的运用才能改变粗糙的“应急预案式”的风险管理,而不断迈向精细化。风险治理往往涉及紧急权力的运用,出于谨慎的风险思维,政府在紧急状态下的某些风险处置手段可能会损害公民权利和自由,而精细化的数字治理则大大降低了风险治理中的“误伤”,可以在维护公民权利和满足社会公众需求个性化基础之上,高效、准确地化解风险状态,实现社会秩序回归常态化。

在数字技术加速发展的大背景下,数字化、网络化、智能化、生态化等已经成为当代社会的标志性特征。国家治理的数字化进程将治理对象和治理内容赋予了更多的数字元素,也必然推动治理环境和治理手段的变革发展,正在成为国家治理体系与治理能力现代化的重要特征和时代要求。[16]数字治理作为信息化背景下的风险治理模式,以数字化为基础,通过快速瞄准、追踪学习、迭代升级的智能治理直面新兴风险的不确定性难题,日渐显现出其治理可能和治理优势。

四、新兴风险数字治理的路径阶段:从数据采集、数据融通到数字治理

新兴风险并非一天形成,数字治理也是一种正在生成的模式,这二者决定了新兴风险的数字治理还在不断的发展与成熟中。新兴风险作为工业社会的极端产物,形态多种多样,机理错综复杂,各种风险之间常常伴随着次生衍生的耦合关系,这不仅对风险的处置、救援、保障等直接应对的硬核能力提出了更高的要求,也对风险应对的数字能力构成严峻的考验。从技术与治理模式的关系来看,数字技术对旧模式的改造是一个渐进的过程,对原有模式的路径依赖使得新兴风险的数字治理必然会采取分步突破的进路。大体上分步重点依次是:数据采集、数据融通、数字治理。

(一)数据采集

数据是数字治理的前提,只有将新兴风险的相关数据采集并连接到一起,风险的数字治理才有基础。这需要大力建设数据基础设施,一方面要将社会运行和风险管理的各个信息点通过物联网进行连接,另一方面将人的一切数据足迹以数据的形式记录、储存和处理,从而实现对所有风险源、风险环境、承灾载体进行智能化感知、识别、定位、跟踪、监督和管理,为风险的数字治理提供数据采集和数据融通的基础。[17]需要采集的新兴风险关键数据包括:

1.风险状态信息。对风险的认识体现在对风险自身的描述,在风险的众多维度中挑选出能够涵盖其关键特征的信息加以采集记录,用以描述风险的分类、范围、特征、属性、关系的信息。例如,新型冠状病毒信息,就包含有病毒的类型、核酸结构、转录过程、重组率等信息。

2.风险环境信息。风险发生往往需要一些环境因素的耦合,同时风险发生所导致的后果与环境特别是风险承载体有密切关系,因此与风险相关的自然和社会环境信息也是数据采集的重要方面。3.风险资源信息。人类在风险面前并非碌碌无为,风险资源提供了控制风险的资源条件,包括交通、通讯、医疗基础设施、装备物资、应急队伍等。需要采集监控风险应对过程中需要的人力、物力、财力、物流、组织机构等信息。

4.风险主体信息。现代风险的主要特征就是人的参与,风险主体在风险事件中可以起到放大、减小、转换风险的作用。参与主体包括:政府、公众、企业、NGO等,各个主体具有其特定主体特征、利益诉求、行为偏好,以及主体间在信息行为等方面的交互。

5.风险知识信息。风险知识不仅包含关于风险客观规律的科学知识,也包括以风险事件历史档案、应急预案和风险应对案例为形式的风险经验。知识既存在于文档资料中,也存在于组织、流程中,这些是可以采集的知识信息。还有一类知识以主观形式存在于专家头脑中,因此通过风险专家库可以间接采集风险知识。

以上五类信息是开展风险数字治理的基础。但这些信息并非通过这些信息类别就可以直接收集。信息的来源,也就是数据从哪里采集,还是要立基于信息社会的基础设施。主要包括:(1)物理传感器,对风险源和风险环境的位置、温度、压力等一系列状态和趋势数据,以接触式、射频识别、无线传感等各种方式进行传感测量。(2)人的轨迹信息。人在时空中各种活动,如电话、交通、购物等,在视频监控、交通实名系统、旅店系统、网站实名系统、电子卡信息系统等留下相关痕迹,记录其社会交互活动状况的轨迹数据。(3)政务信息系统。是政府和政务信息的主要数据源。(4)专业信息系统,包括地理信息系统、气象信息等专业系统等。(5)大众传媒与社交媒体,蕴含着大量关于公众这个风险主体的特征、偏好与公众行为交互的信息。(6)知识库。包括Elsevier Science Direct数据库、Springer E-journals数据库、CNKI数据库等各种专业期刊、书籍、案例所构成的知识库,提供了丰富的风险知识信息。[18]

(二)数据融通

信息技术在社会中的普及是一个渐进的过程,社会各领域的数字化并非协同推进,造成多种技术和数据形式并存。新兴风险的数据来源多种多样,跨越不同采集方式、不同领域、不同行业部门,将分立的数据整合融通在一起才能迈进数字治理的大门。数据融通不仅仅是不同来源的数据统一格式,统一使用的问题,更是一个需要在理念、业务、技术多个层面的贯穿融通问题。

在数据融通的理念上,应将社会常态运行与风险应急管理二者融合统筹。风险应急管理的目标就是消除和降低风险,恢复社会的常态运行,社会常态运行和风险应急管理在本质上是贯通的。体现在数据层面,社会常态运行与风险应急管理的数据体系也应该是贯通和一体化的,而不应另起炉灶构建两套体系。例如水、电、气、热、交通、环境、气象等城市运行的基础数据,也是支撑城市风险管理和突发事件应急管理的基础性数据。因此,将常态与应急的融合统筹不仅仅是节约资源的问题,更重要的是只有如此才能真正实现新兴风险的数字治理。

在数据融通的业务上,风险与应急管理的全流程包括:预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建等四个环节,因此在新兴风险数字治理的业务构架设计上,需要统筹考虑如何为风险与应急管理的各个环节提供全流程支撑,将数字治理的技术框架与风险应急管理的业务体系融会贯穿。在此过程中,数字治理的技术框架与风险应急管理的业务框架可能不是单向的适应或改造,而是双向的融合。[19]

在数据融通的技术应用上,将新兴风险治理的数字技术平台按照“感、传、知、用”的思路,建立社会常态运行与风险应急管理深度融合,贯穿数据感知采集、传输汇聚、综合数据分析、决策支持以及终端应用的整体技术体系。具体包括:感知层、数据层、支撑层、应用层和展示层。[20]

在感知层,以物联网、空地一体化等技术为支撑,构建风险感知的全覆盖,实现风险监测、评估的自动化,并在此基础上进行风险登记和全量管理,形成以数字化为特征的精细风险管理的基础。风险感知的全覆盖不仅仅包含对风险源和防护目标的感知监测,也包括对社会运行各信息点的感知监测,确保风险资源的充足和数据的及时更新。在数据层,构建风险应急管理大数据平台,制定统一的数据标准规范,特别是多源数据融合技术规范。以社会基础信息资源为基础,涵盖但不限于物联网数据、政务数据、社会与经济数据、互联网数据、人口与法人单位数据、地理信息数据等,并结合部门、地区、专项的信息资源,整合形成风险与应急管理大数据。

在支撑层,以政务云作为系统的基础支撑,构建风险应急技术应用的共性支撑平台。通过信息环境的集成,接入不同系统平台和不同数据库的数据信息,提供一个包含信息访问、传递、协作的整合环境,支撑各种应用系统在数据使用中的无缝接入。根据智慧应急联动应用支撑平台、应急大数据管理平台、人工智能及机器学习平台的各种个性化业务所需,实现业务应用的高效开发和管理。

在应用层,以“风险应急管理一张图”为目标,为实现应急相关数据资源在地图上的定位、可视化、空间分析等能力,为应急管理提供统一的空间信息支撑能力。

在展示层,构建桌面、移动办公等不同场合下的展示应用模式。根据风险管理中不同单位、不同部门、不同层级的需求,以及指挥、调度、值守、现场人员的实际工作需要,为系统与使用者之间提供交互。例如,风险资源电子图,通过可视化的展示可以实现风险资源的全流程跟踪,包括入库、发放、调配管理、实时跟踪管理等,实现风险资源数据的汇聚。

(三)数字治理

数字技术的引入可以极大地提升管理水平和工作效率,但仅做到数据采集和数据融通还算不上是真正的数字治理,数字治理是数字技术与治理模式的深度融合,通过使用统一的技术构架、组织变革、流程再造等手段,形成风险应对的“数字决策、数字管理、数字服务、数字协同、数字参与”数字治理模式,适应风险管理“防早防小”“关口前移”的趋势要求,是对信息社会新兴风险治理的挑战也是机遇。[21]

1.新兴风险的数字治理是整体主义的治理

对于单一的局部性风险,人类已经积累了相当丰富的经验,也比较适合由专业部门根据职责分工来划定相应的风险管理任务。但对于复合型的新兴风险,这种属地管理、分级负责的传统模式就暴露了较大的问题。每一次风险造成危机之后,往往通过体制和机制的变革来弥补风险治理漏洞,一个总的趋势就是在机构设计上越来越强调综合化、专业化和协调机制,这是风险治理整体主义的一个体现。新兴风险必须以整体主义的姿态来面对,体现在两个方面:一是新兴风险常常是跨越了较大的时空范围,涉及因素众多,必须以整体主义才能把握风险的孕育、演化、后果形成的规律,并做出针对性的应对;二是新兴风险虽然影响深远,但不是复杂公共问题的唯一考量因素,风险防控目标与经济、就业、稳定等各项社会运行目标的权衡取舍必须放在整体主义中加以考量。抽象地看,风险治理的整体主义相当于多变量多目标的系统优化问题,物联网、云计算、大数据等信息技术的引入为整体主义风险治理的提供了契机,立基于信息技术之上的数字治理模式必然将整体主义纳入其新兴风险治理的基因中。

2.新兴风险的数字治理是多元协同的治理

协同治理并不是一个新的理念,理论上协同治理可以提升治理能力,将政府、公众、企业、NGO组织等各方面的力量统合在一起,可以发挥更大的治理效力。但在实践层面,受制于信息不对称可能造成的逆向选择和道德风险问题,多元主体间的协同难度较大,传统的治理体系下公共事务的规则、组织、流程与协同治理不能很好的兼容。数字治理模式则在信息技术的支撑下,摆脱了原有的协同治理困境。信息以数字形式在多元主体间无障碍地交流共享形成网络化,不仅仅使官僚体系运作摆脱了臃肿复杂的繁复程序,这使得多元治理主体在公开透明的信息环境下基于信任、沟通、协商形成协同治理的合作伙伴关系,这在新兴风险治理中显得尤为重要。新兴风险的治理并非仅仅能够依赖信息手段,对风险进行全方位无死角的监控就能大功告成。由于风险潜能的巨大不确定性,将应急能力堆积于政府部门在日常状态下是巨大的社会浪费,如果藏“能”于民则需要在风险来临时能够迅速、有序、可控地将社会应急能力高效调动起来,这只有通过数字治理模式来实现新兴风险治理的多主体协同。

3.新兴风险的数字治理是公众参与的治理

公众参与不应简单理解为协同治理中的一元,公众参与是解决公共问题的一种方式,有助于增加治理的合法性和公众性。在风险爆发后的应急处置中,往往会伴着紧急权力的运用和强制性手段,在事态过后可能遭受公众质疑,公众参与确实会在政府与公众之间建立起沟通与理解的桥梁。但公众参与是否能提升治理的有效性存在许多质疑,有研究认为政治过程中的民主参与已经有了成熟的操作程式和大量成功的经验,然而这种参与一旦被引入到政府治理的过程中,就失去了可操作性。[22]在中心—边缘结构的治理体系中,政府能够开放公众参与的领域和事项相对有限,公众参与缺少实践价值,难以转化为现实的治理过程,公众参与的浪漫构想在现实中常显出尴尬。在数字治理的模式下,公众参与的治理有效性问题可能至少会变得中性,治理有效性主要是通过数字技术来实现,反而减少了治理主体的人为干扰。整体主义对于治理的优化不能简化为一系列客观标准,而需要公众的价值判断,这不能仅仅依靠大数据来探求公众的显示偏好,参与本身直接表达偏好就被公众赋予了价值。[23]

五、结语

工业社会以来,各种风险风起云涌,人类自身制造的风险已经取代自然风险成为风险的主要来源,并弥散到人类社会的方方面面,在寻常风险占主导地位的风险格局下,人类尚能将其视为经济社会发展的“副作用”。而在具有极端性和系统性的新兴风险逐步进入风险舞台中央的“后”工业时代,传统的风险治理方式捉襟见肘,各种新技术的引入并不能从根本上解决新兴风险治理的窘境。风险演进与治理的历史线索表明,人类与新兴风险的对垒像是一场“游击战”,“抓早抓小”精准标定那些此起彼伏的风险是有效治理的前提,能够将社会系统中的技术、组织、信息有效融合的模式是未来新兴风险治理模式的前景方向。正在兴起的数字治理以“数字”为统领,有潜力实现风险治理的整体主义、多元协同、公民参与。

纵观人类发展的历史就是一部不断迎战风险挑战的历史,克服旧的风险又迎来新的风险挑战。信息时代的到来为“后”工业社会的新兴风险治理带来曙光,但这也许并不是风险“历史的终结”,人们不禁会设想:信息技术无孔不入渗透到社会生活的方方面面是否带来新的风险挑战?工业社会已经全面暴露在新兴风险之下,即将来临的信息社会的自反性后果又是什么呢?显然,隐私信息的泄露,人工智能对人类的控制等担忧已经引发关注。风险治理的历史展示了人类新的维度能力的发展带来的风险治理模式的变迁,就像战胜生存风险的技术维、战胜福利风险的“技术维+组织维”、对抗新兴风险的“技术维+组织维+信息维”,如果信息风险成为未来社会的统治性风险会有什么新的维度会进入风险治理结构中呢?这仍然是未知的谜。恐怕在可预见的未来,依然是依靠数字治理下的“技术维+组织维+信息维”的内部结构的调整和迭代更新来应对更为新颖的风险,毕竟新维度能力的成熟可能是漫长的过程,同时,解决当下的现实问题更为迫切。