地方政府土地财政程序化改革法律规制
——基于经济高质量发展视角

侯 泽

（新疆财经大学 法学院，新疆 乌鲁木齐 830012）

一、土地财政的法律基础

（一）土地财政的历史演进

如今在各个地方盛行的“土地财政”①起源于我国1994年的分税制改革，国有土地出让金成为地方政府的一项固定收入，其属于公共预算外的收入，全部归地方政府所有。自此，存在资金缺口的地方政府便发展出了以土地出让金为核心的“土地财政”。

2006 年国务院发布了《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100 号），指出土地出让收入由财政部门负责征收管理，可以由国土资源部门负责具体征收。土地出让合同由竞买人与国土资源部门签订，其土地出让收入要全部缴纳进地方国库，纳入地方政府基金预算管理，支出也是由地方政府基金预算进行。最后是由国土资源部门与财政部门确认后为竞买人发放土地使用证。本次的改变仍然没有动摇土地出让金的归属问题，地方的土地出让收入仍由地方政府所有，只是改变了土地出让收入流入国库的流程，并未实质影响中央与地方的财权[1]。

2021 年5 月21 日，财政部、自然资源部、税务总局、人民银行联合发布了《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》（财综〔2021〕19号），提出国有土地使用权出让收入由税务部门负责征收和征缴入库。从原来的国土资源部门改为税务部门使得国有土地使用权出让收入的监管更为方便、直接。中央对于土地出让金的归属问题并未作出实质性改变，仍然划归地方政府所有。但针对“土地财政”已经开始在程序上对土地出让金的征收入库进行了限制。

2021 年9 月1 日，最新修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第743 号）正式施行，规定除依法可以采取协议方式外，应当采取招标、拍卖、挂牌等竞争性方式确定土地使用者，首次从行政法规层面确立了挂牌出让方式的法律地位。

（二）土地制度的法律渊源

1982年《中华人民共和国宪法》对土地的所有权作出规定，城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有②。该条文是我国土地制度的基础，也是后续地方政府得以实施“土地财政”的基础，确认土地的所有权归属问题是一切土地制度的开端。

1988 年《中华人民共和国土地管理法》继《中华人民共和国宪法》之后，又对土地使用制度作出了细化规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度，但是国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外③。同时明确了土地所有权除了国家以外的第二个所有者为农民集体，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

1990 年国务院接连发布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55 号）和《外商投资成片开发经营土地暂行办法》（国务院令第56 号），不仅对城镇国有土地的有偿出让、转让作出了规范明确的法律规定，也对外商开发经营成片土地的条件作出了相应的规定。这两部行政法规的颁布标志着我国土地市场开始有明确的法律规范，土地市场开始兴起。

1994年《中华人民共和国城市房地产管理法》诞生，规定了国家依法实行国有土地有偿、有限期使用制度。此规定也使得土地资源配置方式不再只有行政配置一种，还增加了市场配置的方式[2]。市场配置土地资源的方式使得整体的灵活度更高，可以形成更加协调、有效的土地资源配置格局。

（三）地方政府的财政事权

《中华人民共和国宪法》第107条对地方政府的事权作出了原则性规定，地方各级政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作。本条文对地方政府的事权规定中包含了财政事权，即地方政府的财政事权已经由宪法作出了原则性规定。2018年国务院办公厅发布了《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（国办发〔2018〕6 号），内容规定中央与地方财政事权和支出责任划分，根据事权属性划分为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。又将财政事权进行了细化，对中央财政事权和地方财政事权进行了规范。而地方财政事权往往涵盖在地方政府的权力清单中，多存在于行政给付的事项下，如土地流转、土地收交、土地整理垦复项目等[3]。正是这些散落的财政事权最终赋予了地方政府“土地财政”的可能。

关于地方政府财政事权的规范规定，我国现行的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）对地方政府的收支行为进行了明确规范，有助于限制政府事权划分及收支责任的随意性，降低财政事权和收支责任配置的偶然性和不确定性[4]。但同时《预算法》也存在着诸多问题：具体的分税制并未详细规定，具体规定由国务院来颁布和施行，容易出现中央政府的宏观调控与地方实际情况不符的问题[5]；地方政府在施行“土地财政”时，可通过设立投融资公司来绕开《预算法》的部分限制。以上问题暴露出了《预算法》对地方政府财政行为的规制存在不足，地方政府的财政事权需要更加完善的法律来规范和明确。

二、土地财政的现状及负面影响

“土地财政”自2001 年的税改以来与地方政府的公共预算收入相比其比重正逐步上升，成为了各地政府的第二财政，包括国有土地使用权出让收入以及与土地使用和开发有关的各种税收收入。其中完全归地方政府的是土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和房产税，以2021年为例这五类税收共计20793 亿元，占地方公共预算收入的19%。而其中的另一类税收中，国内增值税约有四成归地方政府所有，企业所得税有近四成归地方政府所有，共占地方公共预算收入的36%。同时，国有土地使用权出让收入属于预算外收入，2021 年的国有土地使用权收入为87051亿元，也即“土地财政”的总收入相当于地方公共预算收入的89%[6]。由于2016年以前数据分类不同，故笔者只将2016年至2022年“土地财政”占地方公共预算收入的占比汇总成表（见表1）。

表1 2016年-2022年“土地财政”占地方公共预算收入比例

各地方政府实施“土地财政”的目的有两个：一是靠卖地赚钱获得收益；二是吸引工商业经营活动。而地方政府的这两个目的又是互相矛盾的，如果想要实现第一个目的，即卖地赚钱获得最大收益，那势必会拉升该地区的全部地价，当地价升高到一定程度时，高昂的地价会将具有潜力的中小型企业吓退，导致该地区的商业活动缺乏市场活力，难以实现地方政府的第二个目的。而吸引工商业经营活动是一个城市发展的未来，所以地方政府大都以第二个目的吸引工商业经营活动为优先，为了保证其第二个目的的实现会调整地价，维持工业用地价格稳定，商业用地价格缓速增长，住宅用地价格快速增长。故在实施“土地财政”的过程中会产生一系列的问题。

（一）地方政府对土地财政的依赖

因为“土地财政”会给地方政府带来巨量的资金供给，所以其所带来的影响对政府内部乃至整个地方都是深远重大的。从微观上看，土地出让金在地方政府中的支柱地位将会持续攀升，虽然在2021年对土地出让金制度进行了部分调整，由税务部门征收，但是这并不会改变地方政府对于土地出让金的依赖，其收支数额和结构并不会发生明显改变。同时，想要在通货膨胀不断上涨中做到工业用地价格相对稳定，各地政府的补贴大多都放在了工业用地上，促进了当地制造业的迅猛发展。对于住宅用地却鲜有补贴，伴随着各个城市工业化和商业化的不断发展，大量人口涌入经济发达的城市，进一步加重工业用地和住宅用地之间的价格差异，使城市容量与城市人口无法达到相对平衡。这对于目前所倡导的城市集聚化存在一定的影响，同时也是造成目前城市住宅房价居高不下的部分原因。从宏观上看，如果继续任由地方政府以“土地财政”作为政府经济的主要支柱，会造成土地市场效率的严重下滑[7]。长期如此会造成人口与土地使用率的失衡，对于经济增长快速、人口不断流入的城市面临的是高增速人口与缓增速土地使用率之间的矛盾，对于经济增长缓慢、人口不断流出的城市面临的是过高的人口流失与过低的土地使用率之间的矛盾。

目前，“土地财政”带来的问题是土地市场较为封闭，人口与土地不适配问题较为突出。如果能够建立一个全国性的跨区域建设用地、耕地指标市场交易机制，就能够很好提升土地资源的配置效率[8]。而想要做到完善土地要素市场化配置，打破壁垒，建造一个统一的建设用地市场就不得不对地方政府的经济支柱“土地财政”进行整改。

（二）投资型政府向服务型政府转型乏力

自1994年“分税制”改革以后，地方政府的财权与事权、收入与支出开始出现了明显不相匹配的情况。上级政府有资金，下级政府缺乏资金，但下级政府却承担着大量的行政事务。虽然中央政府对地方政府实施了转移支付策略来缓解地方政府财政的压力，但仍然不能补足地方政府的财政缺口，大量的资金还需要地方政府自行筹集[9]。

2021年以前对地方政府行政长官的考核大部分是以当地的GDP 作为官员升迁绩效的考核依据，且行政长官会频繁在多地进行调任，停留在一地的任期较短，所以会促使很多项目大干快干。地产投资、旅游业投资、基础建设投资是需要长期建设的项目，但却是能够快速增长官员政绩的项目，也是地方政府十分青睐的项目。“土地财政”便与这些项目牢牢绑在了一起，而着重于投资这些项目会使政府转型更加困难，若没有其他政策引导很容易使地方政府陷入恶性循环之中，造成重企业轻民生的现象。

（三）财政风险加重

地方政府的收入支柱过于单一，当市场发生剧烈波动，这种单一的收入结构会瞬间支离破碎。虽然房地产市场发生剧烈波动的可能性较小，但是一旦发生对于各地政府将会是巨额的债务负担。土地资源是有限的，不断用卖新地的资金去弥补地方政府的资金缺口，当出现需求减少、经济下行，便会影响整条产业链，从而也会影响政府的财政情况[10]。

同时，地方政府为了避开预算法，其政府投资行为会以设立投融资平台的方式开展活动，这种方式会吸纳大量社会资金加大经济体量，但也无形中增加了财政风险。且地方政府内的部分官员会为了追求升职业绩，开展投融资活动进行大量非必要乃至重复的基础建设。这些重复的基础建设会扩宽城市边界，其导致的结果是土地资源的浪费和人口密度的下降，最终限制地方经济发展。而投融资平台的资金主要来源于银行的长期贷款，也就导致了政府资金的风险集中程度更高。由于基础建设项目具有高投入、回报周期过长的特征，在资金回笼时会产生一定风险，引发债务危机[11]。

三、土地财政的规制方向

（一）适配经济高质量发展格局

由于地方政府一方面给予工业用地特殊优惠和相关补贴，另一方面又对商住用地抬价出售，导致工业用地的资源大大挤占了城市商住用地的资源，从而引发土地资源的错配[12]。这种资源错配的最终结果是资源的低效利用，进而会对经济高质量发展产生抑制作用。根据财政部数据统计，2021 年国有土地使用权出让收入同比增长3.5%④。从数据中可以看出国有土地使用权的出让收入目前仍是地方政府的收入支柱，地方政府的收入结构仍呈现出不均衡的现象。

我国经济高质量发展的战略思路包括三点：一是提高效率；二是优化经济结构；三是培育新动力[13]。从“土地财政”与经济高质量发展的适配角度而言，地方政府的着力点主要在优化区域结构和优化城乡结构两个方面。地方区域要以功能划分为开发区、农业区和城市区，无论是优化区域结构还是优化城乡结构都要充分发挥产业集群效应和城市集聚效应，不断激发地方政府的内生动力。

降低国有土地使用权出让收入的增长，增加企业所得税和增值税在地方公共预算中的占比，是帮助地方政府摆脱“土地财政”依赖、实现经济高质量发展的有效方式。从经济高速发展到高质量发展，从短期利益到长远利益，需要纠正地方政府的短视问题。高质量发展需要的不是短期的GDP增长，而是符合民生、适合长久发展的结构布局、产业布局、城市布局。相比于依靠土地出让金，增强纳税人的经济实力是更适合高质量发展背景下政府应当选择的优良路径。地方政府的财政策略应将重心转移到城市规划和潜力企业的扶持上，并逐渐降低国有土地使用权出让收入的增长，以保证地方经济稳步向高质量发展迈进。

（二）塑造长期政绩考核体系

官员的晋升与当地的经济状况紧密相连，当地的GDP 增长越快越高，地方政府官员晋升的机会也就越大，这就大大增加了地方政府官员为了提升自身职位而过多关注GDP 增长的问题。有学者指出，官员晋升的激励已经对经济持续发展造成了负面影响[14]。同时，有研究指出，地方官员在晋升过程中会不断加大投资力度，以增强经济增长幅度[15]。由此导致的一系列后果是政府重绩效而轻民生，“土地财政”持续盛行。可以看出，地方官员的晋升动力推动着政府对绩效类工程的投资，以获取足够多的政绩完成晋升。

面对问题要追根溯源，在地方经济发展中也要追根溯源，把握源头治理，理清发展脉络。官员晋升作为地方政府发展经济的主要目的和动力，需要有针对性地进行头部改革，仅仅对土地出让金和与土地开发使用的各种税费进行改革还尚不能改善“土地财政”所引发的一系列问题。应当重视官员政绩考核制度这一源头，才能有效解决“土地财政”带来的诸多负面问题。整体思路如下。

一是将官员的政绩考核与高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、综合绩效评价体系相结合[16]。在推动高质量发展的过程中，突出考核官员供给侧结构性改革实效，杜绝“唯成绩论”的单一考核模式，建立起全面、合理、综合性的考核模式。

二是增加政府官员终身责任制。参考《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》中的法官终身责任制，对政府官员曾参与处理过的行政事项，实行行政官员终身责任制，可有效避免地方政府屡次出现的“短视”问题。

三是建立起政府基层工作人员的考核升职制度。让基层工作人员、基层干部都有明确的升职考核标准，具有升职机会。让领导班子以外的基层工作者也有机会成为领导班子内的成员，提升政府内部活力，增强政府内部竞争力。

（三）借鉴无“土地财政”的发展模式

在国际社会中，一些国家采用的是无“土地财政”的发展模式，例如新加坡。新加坡拒绝采用“土地财政”的方式增加政府财政收入，其财政收入主要依靠个人所得税和企业所得税。据新加坡财政部2021 年的数据，个人所得税和企业所得税占新加坡总财政收入的39.6%，共计303.4亿美元⑤。我国税收结构与税收收入占GDP 比重与新加坡多有相似之处，故新加坡的例子具有在我国部分省市进行试点施行的可能性。新加坡采用无“土地财政”模式为其带来的好处主要有两点：一是房价符合当地社会购买力，新加坡一套普通住房的平均价格是家庭年收入的4-5 倍，使得青年一代也具有购房能力，有利于青年人的发展[17]；二是财政支出更加精打细算，基础设施建设具有精细化、人性化等特点，避免了无效支出与重复支出。

对于新加坡的无“土地财政”发展模式，中国能否借鉴成为自身的发展路径目前尚存在诸多困难。首先，地方政府的“土地财政”已经与地方经济牢牢嵌套，直接取消“土地财政”会令地方经济迅速坍塌，对民生也会造成沉重打击。其次，由于此前地方政府大兴投资基础建设，产生了部分浪费现象，地方国库空虚，地方政府也负债累累。综合上述困难，对于盛行“土地财政”到无“土地财政”的发展模式需要对涉及“土地财政”的相关制度进行长期的程序化改革并用法律加以规制，才能最终达成经济高质量发展的目标。

综上，土地由于是有限资源，若不加以规制施行“土地财政”终将导致资源枯竭。但若将“土地财政”引向正确的路径，则会增加其可持续发展的可能性，延缓土地资源的枯竭。

四、土地财政的程序化法律规制路径

基于此前所论述的关于“土地财政”存在的问题，仅通过对财政收支、土地出让金等进行权力限制难以有效解决目前出现的问题，也难以让“土地财政”步入新的发展路径。针对“土地财政”的法律规制，需要从其源头官员政绩考核制度开始，顺其脉络，使其与财政收支制度、土地出让金制度相互贯通，完成“三位一体”的法律规制程序化。“三位一体”法律规制程序化的最大意义在于可从根本上有效抑制地方政府对于“土地财政”的实施，同时还可逐渐淡化“土地财政”带来的负面效应。

（一）官员政绩考核程序化

2020 年中共中央组织部发布了《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》（下称通知），该通知要求聚焦推动高质量发展优化政绩考核内容指标，突出考核服务高质量发展特别是深化“放管服”改革、优化营商环境、提供优质公共服务等的实际成效。通知对于2019 年中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》作出了进一步指导，各地方政府也纷纷推出了地方的高质量发展年度综合绩效评价。但各地政府推出的综合绩效评价参差不齐，有些地方政府仍以现代产业发展指数作为考核的核心指标，对于考核过程中存在的以GDP 增长幅度作为第一考评标准的事情仍有出现。在新冠疫情期间，地方政府以疫苗接种率作为绩效评价的一部分，部分地区政府因为完成不了政绩目标从其他地区借人完成疫苗接种率的政绩目标，甚至采取强制手段迫使基层公务员完成疫苗接种的政绩目标。以上情况表明，地方政府的综合绩效评价和实际操作过程中仍然存在不科学、不合理的问题。

针对以上问题，笔者建议官员政绩考核制度应当由全国人民代表大会通过法律加以规定，并通过行政法规、党内法规及政府文件等进行补充细化，同时规定政府官员终身责任制及相关免责制以保证投资型政府向服务型政府的转变。理由如下：一是宪法规定政府是由人民选出的⑥，若地方政府的领导班子只是通过政府内部的政绩考核标准晋升选拔而来，相当于政府自己选拔自己，恐与宪法规定的初衷相悖，政府官员的政绩考核与晋升也应当由人民代表大会通过法律进行总括性规定。二是政府官员终身责任制也即行政决策终身责任追究制，包括政治责任、党纪责任、行政责任、刑事责任和国家赔偿的追偿责任等[18]。官员终身责任的威慑力主要通过强化内部行政责任和政治责任的追究来体现[19]。规定政府官员终身责任制有助于破除政府投资的随意性，增强城市发展的稳定性，提高应对重大风险的安全性。三是规定相关免责制是对于终身责任制的补充。增强问责与容错评价标准的清晰性，提高问责与容错的精准化程度，容错体现了在经济高质量发展下的全面深化改革和推进国家治理现代化对于责任担当的政治要求[20]。避免官员因惧怕承担责任而畏手畏脚，充分激发地方政府活力，进行理论创新和实践创新。

（二）财政收支程序化

“土地财政”最初施行是由于分税制导致地方政府的财政收支不足，其主要原因是由于事权与财权的不匹配造成的[21]。为解决事权与财权的不匹配，有学者认为需要对财政收支进行法治化，制定专门的《财政收支划分法》[22]。对此，笔者也持赞同意见。按照目前我国的财政法律体系，在财政体系的主干中的《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》以及《中华人民共和国会计法》不足以支撑整个财政体系，还需要《财政收支划分法》《非税收入法》《转移支付法》等。

对于上述制定新法的建议，虽然中央政府及各部委给出了回应，制定了相关的部门规章，但其法律位阶较低，难以承担支撑财政体系的重任。同时，非税收入、政府性基金、国有资本经营收入、政府公债都因缺乏明确、完善的法律制度框架而导致这些财政收入缺乏严格的监管，产生混乱[23]。对于以上的非税收入、政府性基金等，需要有一套完善的法律制度框架来进行规制，不能只由行政法规乃至部门规章进行约束，还需要有高位阶的法律进行总体规范。财政收支要以法治为基础，而财政收支作为国家基础必须通过全国人民代表大会制定法律进行规范，坚持法定职责必须为、法无授权不可为的原则[24]。

想要对财政收支制度程序化，一套完备的法律规范框架是程序化的基础。同时，财政收支涉及财政收入和财政支出。对于财政收入的程序化有两点：一是完善地方税务体系和非税收入体系，强化地方政府收入能力；二是建立财权、事权相匹配的财税体制。关于税务体系，需要“简化扩收”，合并重复税种，简化税收程序，增加房产税等部分税收比例，扩增如环境保护税等税种。关于非税收入体系，需要中央政府建立统一指标，实行全国统一的非税收入体系，对于部分财政收入明显不足的地区可以由中央政府进行转移支付以平衡地方差距。在建立财权、事权相匹配的财税体制方面，赋予基层政府土地审批权，中央上收支出责任，增加中央和地方共享税中地方的分成比例，实现各级政府土地财政、土地事权、土地审批权的平衡[25]。

财政收入塑造了“土地财政”，而财政支出成就了“土地财政”。财政支出长期以来伴随着三个亟待解决的问题：一是随意性问题，二是重复性问题，三是贪腐性问题。针对这三个问题在法律规制层面的解决之道，在于加强财政支出的程序性事项和程序性法律规范。在财政支出的整个链条中，对每个节点进行规范和严格审查，对之所进行的规范和审查也必须要有明确的法律依据，严格依法办事才能杜绝三大问题的出现。

（三）土地出让金程序化

土地出让金作为地方政府的一项非税收入，在整个政府性基金预算中独占鳌头。土地出让金划归地方政府所有的初衷是为了调动地方政府积极性，增加地方经济活力，避免出现中央单积极地方不积极的情况。而对其进行相应的法律规制时，也要遵从这一初衷，保证地方政府的积极性和主动性不被降低。土地出让金对于“土地财政”的影响涉及两个方面，一方面是收，另一方面是用。受土地供应量、外部宏观经济影响，会造成土地出让金的收入波动较大。同时，土地出让金的使用缺乏明确的法律依据进行规范，容易造成滥用现象。对以上两方面采取的程序化法律策略如下。

第一，建立土地出让基金制度。接受同级人大审批，避免政府过度透支未来土地收益，并可有效提高土地出让金管理的透明度[26]。土地出让金作为地方政府的“第二财政”，对其的管理和使用需要进行更为严格的限制，要区别于地方政府的其他税收收入。由税务部门征收入缴国库以后，进入专门的土地出让基金进行管理和后续的使用。对于土地出让基金的管理和使用需要由国务院通过制定《土地出让基金管理办法》进行明确和规范，让土地出让金脱离地方政府个别部门或个别官员的掌控，使得土地出让金注入到土地出让基金中并在法律框架内运行。

第二，通过行政法规或部门规章等方式规定土地出让金的支出程序、支出领域及支出额度等。为降低地方政府对“土地财政”的依赖，需要对地方政府的支出结构进行适当调整，提高民生支出占比，降低工业商业金融等事务的支出[27]。对于土地出让金的支出事项应当由行政法规或部门规章进行明确规定，严格依法进行。一方面可以有效限制地方政府对土地出让收入支出的随意性，另一方面对支出程序、支出领域、支出额度进行限制，有助于强化土地出让金的程序化规制并缓解“土地财政”带来的负面效应。

第三，规范地方政府挂牌出让土地的行为。根据学者研究，以非公开透明的市场化方式挂牌出让土地，容易导致土地违法、腐败、过度投资等负效应[28]。土地挂牌出让期间仅允许单独竞买人报价，只要报价高于底价即可成交。对于地方政府土地“招拍挂”的行为需要更加完善的法律制度进行规范，如挂牌出让土地竞买人的资格限制、土地未来开发方向限制、土地属性限制等。保证地方政府的“招拍挂”行为在透明的法律框架中运行，使之成为程序化的固定方式，严格杜绝部分官商私下勾兑、竞价规则不清、提前内定的行为。

五、结语

“土地财政”目前仍作为地方政府的一项重要财政来源维持着地方政府持续运转。从结构上改善原有的“土地财政”来看，“土地财政”的经济效益及复杂程度难以采取以往大刀阔斧形式的改革方案。因为地方政府施行的“土地财政”涉及甚广，与地方经济纵横交错，所以容易导致牵一发而动全身的不利局面。同时，从2021 年仍有对“土地财政”进行规制的政府文件发布可以看出，“土地财政”虽然被地方政府施行多年，但中央政府对其进行改革的想法仍然迫在眉睫。故本文认为在党中央大力倡导经济高质量发展的背景下，面对已经根植深入的“土地财政”采取的法律规制需要从每个独立的相关制度出发进行程序化改革，首先解决政府官员对“土地财政”的影响，再逐步瓦解“土地财政”内的收支结构，然后对土地出让金进行约束性限制，最终实现对“土地财政”的变革创新，推动经济高质量发展。

注释：

①土地财政是指地方政府出让国有土地使用权所带来的一系列收入，属于地方财政收入。

②参见《中华人民共和国宪法》第十条。

③参见《中华人民共和国土地管理法》第二条。

④参见财政部国库司网站中的2021年财政收支情况的数据统计。

⑤参见新加坡财政部官网2021年的财政数据。

⑥参见《中华人民共和国宪法》第六十二条第一款第五项。