地方改革试点的实践样态与行动逻辑
——基于“激励—问责”协同性框架的多案例分析

黄振华,杨文迪

(华中师范大学 政治学部/中国农村研究院,湖北 武汉 430079)

一、提出问题与文献回顾

改革试点是一项独具特色的中国式现代化的治国理政机制,成功的地方改革试点能够推动中国共产党治国理政的有效实现(1)闫义夫:《“政策试点”:中国共产党治国理政的重要方式》,《社会科学家》,2017年第10期。。习近平总书记多次强调“试点是改革的重要任务,更是改革的重要方法”(2)http:/news．xinhuanet．com/politics/2015-06/05/c＿1115529040．htm.。党的二十大报告提出中国共产党在新时代新征程的使命任务,并强调要牢牢把握“坚持深化改革开放”原则,“深入推进改革创新,着力破解深层次体制机制障碍”。中国全面深化改革进程稳步有序地推进离不开“凡改必试”的“中国模式”,原因就在于改革试点是推动经济、制度转型的关键(3)韩博天:《中国异乎常规的政策制定过程:不确定情况下反复试验》,《开放时代》,2009年第7期。。因此,探寻地方改革试点的成功之道,已然成为全面深化改革进程中亟待破解的难点。

对于“地方改革试点何以推进”这一问题,学者大体从中央、央地关系以及地方三个层面来展开。第一,有学者认为中央政府的需求决定了试点的改革形式及其实际功效(4)刘培伟:《基于中央选择性控制的试验:中国改革“实践”机制的一种新解释》,《开放时代》,2010年第4期。。试点实际是基于中央政府对地方试点的“选择性控制”,目的在于将基层政策创新吸纳到国家政策制定之中,以此实现对地方试点的整体性控制。第二,地方改革试点作为我国的本土化机制,根本上反映的是中央与地方的关系(5)武俊伟:《政策试点:理解当代国家治理结构约束的新视角》,《求实》,2019年第6期。。中央与地方的互动关系通常被视为地方改革试点得以顺利实施的关键。当前,各地的改革试点从地方探索为主转变为中央设计与地方探索相结合(6)陈荣卓,胡恩超:《引领型治理:国家改革试点何以可能:以广东省江海区“全国农村社区治理实验区”建设为例》,《中国农村观察》,2022年第4期。。地方政府在揣测上级政策意图后,通过改革试点呈现中央政府的政策偏好或排序。第三,地方改革试点并非完全自主、自发的创新,而是在既有基础性政策下的一种主动行动,缺乏动因的地方政府仅需完成试点的最低要求。因而,中国的这种地方改革模式被称为典型的“分级制政策试点”(7)韩博天,石磊:《中国经济腾飞中的分级制政策试验》,《开放时代》,2008年第5期。。

既有文献为本文研究提供了重要参考,同时也存在进一步拓展的空间。一方面,既有研究虽从宏观、中观以及微观等多个层面出发,较为全面地阐述了地方改革试点的影响要素,但更多的是聚焦于某一侧面的单案例研究,难以对受多重因素影响下的改革试点进行综合分析。另一方面,既有研究强调改革试点中“自上而下”的主导性,往往忽视了“自下而上”的选择性。对此,有必要进一步考察地方政策执行的使动与能动条件,深入剖析地方改革试点的内在逻辑,探究同一宏观制度安排下地方改革试点效能存在差异的诱因。

作为政策求解的工具,地方改革试点既存在“试对”的可能性,也需要承担“试错”的风险性。基于此,本文将构建“激励—问责”协同分析框架,选取地方改革试点典型实践——农村集体产权制度改革,并采用多案例对比分析法,分解地方改革试点的动因,以期探索地方改革试点的内在规律。

二、激励-问责协同性与地方改革试点绩效

在地方改革试点中,激励结构与问责力度是影响政策执行的两个关键要素。本文将从“结构—行动”理论出发,构建“激励—问责”协同性分析框架,解析地方政府行动策略。

(一)激励结构与政策执行

激励结构产生于“自上而下”的权力结构,是影响政策执行的关键,也是地方政府落实改革政策的重要指标和行动依据。杨宏山基于“路径—激励”分析框架,区分了行政、变通、试验以及象征性四种政策执行模式,得出激励结构与政策执行之间为正相关(8)杨宏山:《政策执行的路径—激励分析框架:以住房保障政策为例》,《政治学研究》,2014年第1期。。其中,激励结构包括政治激励和经济激励两个层面。

政治激励是中国地方政府内部最基本的、长期的动力源泉,涵盖了晋升机制和发挥动力作用的考核机制。其中,“晋升锦标赛”能够促进地方政府的积极态度和正向行为。官员晋升作为政治激励的具体形式,是地方政府执行上级政策的主要动机。周黎安将地方官员的人事晋升设定为对地方政府能力的激励,即利用经济增长的“标尺竞争”以增加政治晋升的机会。

有学者认为经济激励是与政治激励并存的一种激励机制,在政策执行中能够发挥根本性作用。一方面,明显的经济激励是一种正向强激励(9)陈家喜:《地方官员政绩激励的制度分析》,《政治学研究》,2018年第3期。,其激励作用时常优于政治激励(10)乔宝云,等:《地方政府激励制度的比较分析》,《经济研究》,2014年第10期。。另一方面,国家通过有效的经济激励机制可以实现调适地方政府行为的目的(11)马万里,张敏:《财政激励变迁与地方政府行为调适:中国经济奇迹的财政逻辑》,《理论学刊》,2022年第1期。。对此,应从政策设计出发,整合政治激励与经济激励的双重作用,推动地方政府产生实质性的政策执行(12)陈玲,林泽梁,薛澜:《双重激励下地方政府发展新兴产业的动机与策略研究》,《经济理论与经济管理》,2010年第9期。。

(二)问责、避责与政策执行

压力型体制构成中国政府管理体制的制度基础,由中央为主体来发动政策实施,透过“目标管理责任制”、项目制、政策监督和绩效考核等问责机制向下推动,试图将任务层层分解为考核评价的“达标政治”(13)杨爱平,余雁鸿:《选择性应付:社区居委会行动逻辑的组织分析:以G市L社区为例》,《社会学研究》,2012年第4期。。本文所指的问责机制可理解为负向压力机制,主要包括目标管理责任制和监督问责机制等发挥压力作用的考核机制,在一定程度上会消解地方政府的积极行为。

具体而言,压力型体制作为基层政府回应上级压力的起点,本身存在导致政府行为异化的可能性。在实际的基层政权结构中,常常出现有权无责、有责无权或其他权责不对等情况,这会促使基层政府行为从邀功向避责行为转变(14)倪星,王锐:《从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究》,《政治学研究》,2017年第2期。。面对强压力的问责机制,基层政府往往会通过“责任兜底”的避责行为来规避风险(15)尹利民,田雪森:《“责任兜底”:基层政府的避责行为与逻辑:基于J县精准扶贫实践的经验分析》,《南昌大学学报》(人文社会科学版),2021年第3期。。当问责机制中的执行力度与压力指标发生变化时,不仅会导致执行过度与执行不足问题交替出现的“波动式执行”,还可能引发政策属性的转变,进而影响条块工作模式,出现密集的政治变通(16)刘骥,熊彩:《解释政策变通:运动式治理中的条块关系》,《公共行政评论》,2015年第6期。。当负向压力指标的考核要求越高,地方官员被问责的可能性就越大,反之,被问责的可能性就越小。如若问责力度持续加强而形成“全面问责制”的政治背景,甚至可能会倒逼基层干部“为官不为”、政策局部“空转”(17)张权,杨立华:《“局部空转”现象:动机、行为及扩散:一场“理性经济人”参加的“避责生存赛”》,《人民论坛》,2019年第36期。以及选择抵制等消极执行的现象。

(三)激励-问责协同性分析框架

我国地方改革试点的政策执行发生于特定的情景,基层干部行动策略受到多重因素的影响和制约。从吉斯登的结构化理论来分析,结构能够塑造行动(18)安东尼·吉斯登:《社会的构成:结构化理论纲要》,李康等译,中国人民大学出版社,2008年,第23页。,地方改革试点是“结构—行动”理论与中国地方实践相融合的重要产物。“结构—行动”理论认为结构与行动者之间是互相建构的关系(19)贺海波,黄红发:《行动与结构:弱势群体利益表达的逻辑分析》,《求实》,2015年第2期。,结构在各种政策实践中“内在于”行为者的活动,具有约束性和使动性;而行动者将结构“外化为”策略行动,具有自主性和能动性。概括来说,地方改革试点的成功主要取决于外部性和内部性两大主要因素的作用,外部性因素为政策与制度结构的设计,内部性因素在于执行者的能动性或自由裁量权。其中,由政策激励与政策压力所构成的制度结构,对政策执行所发挥的作用尤为重要。

进言之,激励与问责不仅是保证压力型体制内上级政府顺利实现压力传导的制度设计,还是基层政府回应上级压力时策略行为动机的产生起点。对此,为解析中国地方改革试点的多样化策略,本研究将基于“结构—行动”理论,构建“激励—问责”协同性分析框架。一方面,从使动条件——政策结构出发,回应地方改革试点中政策执行的制度约束;另一方面,从能动条件——基层官员视角出发,分析基层政府在制度约束下的实际行动策略。

“激励—问责”协同性是由主体构成和结构组合等方面构建的分析框架。一是主体构成,主要聚焦于地方政府,其既是改革试点政策执行和落实的主体,也是“激励—结构”制度结构设计的主体,包括市县两级政府在内的基层政府。地方政府行动也可以理解为地方政府的政策执行,指地方政府官员运用行政权力落实公共政策的具体策略,在实际政策执行中往往具有差异化特征,即在统一的政策安排之下,各地区实际执行政策的态度、力度和效果各有不同(20)周雪光:《基层政府间的“共谋现象”:一个政府行为的制度逻辑》,《社会学研究》,2008年第6期。。另外,还包括镇村各级推进试点改革工作的领导干部及工作人员等。二是结构组合,不再局限于激励机制或问责机制的单一性作用,而是关注于两者之间的互动效用。根据激励结构和问责强度的互动效用进行交互搭配,产生四种制度结构组合(详见图1),“双强模式”(强激励—强问责)、“一强一弱模式”(强激励—弱问责、弱激励—强问责)以及“双弱模式”(弱激励—弱问责),由此对政策执行产生一定的限制性和差异化。

本文基于“激励—问责”协同性的分析框架,遵循多案例研究方法,将以H省4县(市)的农村集体产权制度改革为研究案例。H省于2020年10月开始对中央农办、农业农村部所批复的18个县级试点进行评估,其中包括整市试点和县级试点。笔者具体选取了该省辖区内Z县、H县、Y县和X市(21)依照学术惯例,本文用英文字母代替地名,以保护相关人物与地方的隐私。四个地区的个案,前三个地区为县级试点,X市为整市试点,并于2020年10月至2021年4月对四个地区的农村集体产权制度改革进行深入的调查研究。从四个县(市)抽取40个村,通过实地走访、查阅资料、听取汇报以及问卷调查等方式,对调研点的基本情况进行全面了解。同时,参与各级座谈会16场,访谈总人数超过80余人,访谈对象主要包括县(市)村各级主管产权改革工作的主要领导、集体经济组织负责人、组织成员以及普通农户。本文中使用的经验材料主要来源于调研材料、调研笔记。本文将从中总结农村集体产权制度改革的典型模式,分析地方改革试点背后的行动逻辑。

三、农村集体产权改革试点中的典型实践

农村集体产权制度改革是我国农村重大制度创新。自2017年以来,农业农村部先后部署了五批次改革试点,覆盖全国涉农的县市区,至2022年改革的阶段性任务基本完成。在此过程中,出现了多样态的地方改革模式。

(一)争先创新:强激励强问责的地方改革试点

Z县于2019年被纳入全国第四批农村集体产权制度改革整县推进试点县,县辖区内的村庄皆有较为丰富的资源性和经营性资产,当地农村集体资源存量大,具备推行改革的良好基础。该县运用多元化(22)Z县的集体经济发展模式主要有资产盘活型、物业经营型、资本投资型、合作创收型、联合发展型、光伏增收型、清违纠偏型、服务创收型、“互联网+”型、乡村旅游型等。集体经济发展模式,指导基层充分挖掘自身潜力。

Z县地方政府自主设定“强激励-强问责”的共同发挥。就强激励来说,Z县将村干部的待遇奖励、考核晋升与改革绩效直接挂钩。一方面,运用“晋升锦标赛”激励机制(23)马万里,李齐云:《从“援助之手”到“攫取之手”:地方政府行为差异的政治经济学分析》,《财政研究》,2017年第1期。,以县域内各村庄第一责任人为对象,将改革绩效作为可度量指标进行考核,其中优胜者能够获得晋升机会。另一方面,在乡镇和县直部门年度综合目标考核中,将各级干部改革工作推进情况作为重要内容纳入绩效考核。另外,地方政府还通过将国家扶贫项目中兴建的50座光伏电站资产划归贫困村所有,将其纳入股权量化的配置范围,以此壮大村集体经济。

就强问责来说,首先,实行代理会计制度,核查监督村级核算工作。要求村级财务的核算会计以“包片区”的方式,协助各村开展相关资料搜集工作。其次,建立民主管理制度,限制基层干部权力。将财权和事权分置,使基层干部的工作推进处于合作社股东和监事会的监督之下,规定由股东代表大会决定重大事项。最后,运用“目标管理责任制”进行量化考核,针对各村工作人员制定考核细则,并依据量化考核的标准进行问责(24)周黎安:《行政发包的组织边界兼论“官吏分途”与“层级分流”现象》,《社会》,2016年第1期。。

在“强激励—强问责”的制度结构下,Z县的基层政府以政府主导下“争先创新”的行动策略开展改革工作。一是坚持因村施策与创新发展、改革工作与美丽乡村建设的双重结合。二是任用精英干部主导产权改革,由具备强劲领导能力的政府官员主推改革工作,抽调乡镇相关部门中优秀精英充实专班队伍,选任老干部、老党员、老会计等“三老”人员为主要成员。三是在合理利用闲置资源和盘活集体资产方面下足功夫,如将闲置的21所小学收归村集体进行统一改造装修,面向社会公开招租收取租金的同时,还招收村内老人入住。

总的来看,由于Z县集体经济基础良好且领导干部高度重视,已有174个行政村和1个社区全面完成改革试点任务。当地集聚县、村和企业三级合力盘活集体资产,跻身H省农村集体产权制度改革发展先进行列。

(二)稳妥有序:强激励弱问责的地方改革试点

H县受到多山地峡谷的地理区位限制,经济基础十分薄弱,曾是国务院认定的重点贫困县。目前,该地区仍以农业发展为全县主要支柱产业,除个别规模较大、地理条件相对较好的村庄之外,绝大部分村依然维持着传统的运转模式。对此,H县基层政府通过设定“强激励—弱问责”制度结构,以稳妥有序的行动策略来落实改革政策,而其所取得的改革成效已超越许多基础条件优越的地区。

H县地方政府所设定的制度结构呈现常规问责与强化激励的行动逻辑。就常规问责来看,将县党委政府确定为推进改革工作的第一责任主体,县乡两级成立由党委书记任组长的改革领导小组,党委书记亲自挂帅对产权改革工作进行指导、协调以及督查,在村级成立村支部书记为组长的改革小组,并要求联合各级主体,对全县村集体资产和资源进行分层级和分类别的清查。同时,注重加强对改革工作的检查督办,在建立县直部门工作协调机制的基础上组建综合协调组,通过每周“通报-约谈”的方式进行问责,实际推进过程中,未出现追责惩罚的实施情况。

就强化激励来看,H县以经济绩效作为考核的量化指标,将村干部尤其是村党组织书记的绩效报酬,与发展壮大集体经济直接挂钩,村集体经济所取得的经济收益越多,村干部所获得的报酬待遇越高,同时对被认定为创新经营型经济合作社的村集体将给予相应奖励。还运用“晋升锦标赛”激励机制,建立分类晋升方式,对于在推进产权改革工作中表现突出的领导干部,在同等条件下优先推荐提拔。

基于此,当地基层政府以稳妥有序的行动策略落实改革政策。一是注重改革工作与专业引导相结合。Z县大力吸收精准扶贫“尖刀班”、第一书记、包村行政干部等熟悉业务的基层骨干为改革小组成员。二是与国家扶贫政策支持充分联动,不仅以资金入股的方式量化分配给农户股份,把资金投入到村里闲置的土地,因地制宜地发展出花卉、蔬菜大棚、乡村民宿旅游等特色产业。三是积极灵活处置闲置田地,将外迁户和过世五保户的土地转变为村集体经济固定资产,引进外来主体经营。并在运用村级资金方面下足功夫,不仅扩大投资主体的范围(不仅限于本村),还将村集体资金入股县城企业和租赁县城门面等。

总的来看,H县地理位置偏远、资源匮乏且经济基础薄弱,但却在地方政府与基层政府的共同努力下,基本完成清产核资、成员确认、股权配置、股权管理以及收益分配等各环节的工作任务,整体取得了显著成效,在此基础上总结出了可推广的经验与做法。

(三)应付避责:弱激励强问责的地方改革试点

Y县立足于自身资源和区位优势,以市场为导向走集团化发展模式,逐步形成了水产养殖、饲料加工、建筑房地产开发、仓储物流、宾馆酒店、商业贸易等六大支柱产业,经济实力十分雄厚且具备良好的改革基础条件。然而,该县地方政府在“弱激励-强问责”制度结构下,以应付避责的行动策略推动改革工作。

Y县地方政府设定的制度结构由弱激励措施与“施压式”问责构成。在激励结构上,地方政府仅在改革经费方面给予一定保障,无其他实质性的激励措施,而且以公开招标的方式遴选第三方机构介入改革工作。

该县属于典型压力型体制下地方政府的“施压式”问责改革探索,当地政府充分运用监督问责机制,在经管局之下设置政策组、综合组、宣传组及四个督查组,在各村设置包村专管员和驻村干部进行日常督办。每日、每周进行督办和通报,对工作行动迟缓、敷衍塞责和落实不力等情况进行公开通报批评。将改革工作任务纳入经管部门工作考核,定期严格考核结账,由此甄别在改革工作中不作为的基层干部。

首先工作人员要做好实地测量工作，结合测量数据，在主梁的翼板上焊接I28，使其作为悬挑的支架，翼板的内部则焊接U形螺杆作为拉杆，之后完成安装钢管、方木、模板的安装任务。需要注意一点是，为了提升悬挑结构的安全和稳定，在悬挑的主梁之间要使用钢管进行拉接处理。

对此,Y县基层政府往往采用应付避责的行动策略。一是负责落实改革工作的村书记大部分年龄偏大,存在畏难情绪和主动性不够等问题。二是改革专班的基层工作者多为“双非”人员,即非专业职能部门的非专业人员,专业素养与实践经验不足。三是Y县基层政府致力于完成表面工作而忽视了改革工作的实际落地,如部分村庄“清人”分类形式单一,又如虽完成民主议定程序这一任务,却未能完全履行程序。四是基层政府默许各村集体维持原有“不作为、不发展”的状态,导致大量闲置的资产和资源仍然处于弃置状态。

总的来说,Y县的产权改革没有充分利用当地财力雄厚、资源禀赋和区位优越等优势,整体改革效果不理想,仅停留于完成既定动作。

(四)象征执行:弱激励弱问责的地方改革试点

X市是人才资源十分丰富的历史古都,曾入选全国投资百强县市,同时还具有能够贯通南北和承东启西得天独厚的区位优势。而X市政府将其制度结构设置为“弱激励—弱问责”,在这一结构下,当地基层政府以象征执行的策略推行改革。

X市的制度结构呈现“弱激励—弱问责”。就弱激励来说,市级领导名义上亲自挂帅,实际上并未亲自指挥、监督改革。该市虽将产权改革工作任务纳入年度考核中的绩效考核中,但其占比非常低。仅将改革工作经费纳入前一年的财政预算中,要求按照每村三万元的标准落实,通过以奖代补的方式发给村委会。

就弱问责机制来说,X市在政策文件中虽明确提及要严格民主监督程序,要求将改革各个阶段的工作推进情况作为检验工作落实的重要指标,并张贴于村务公开栏进行全面公示,但实质上,当地并未布置相应的监督检查工作,对落实改革政策过程中所遇到的实际问题也完全不了解。

基于此,X市的基层政府采用象征执行的行动策略。一是主要工作由非对口部门经管局中的非业务骨干负责。二是对产权改革各项工作要求低,如在清产核资环节仅注重账面清理,未开展全方位资产普查。三是X市的基层政府强调规整产权改革的资料档案,实际是大部分村未按照规定时间和要求进行整理和归档。四是当地大部分村庄存在较大比例的闲置固定资产,基本没有新增经营性资产,也没有分红的情况。

总的来说,X市由于“弱激励-弱问责”结构的低效控制,将当地资源、区位以及经济优势皆异化为抵制改革进程的内生阻力,导致X市的改革未能在政策框架内顺利实施,整体改革实践中出现大量不规范等问题。

四、地方改革试点的策略性行动

中国的地方改革试点是在国家引领和地方探索互动实践的基础下进行的,这意味着国家整体性和地方自主性之间的张力契合。在地方改革试点中,地方政府往往会根据自身的情况对制度环境进行自主选择。其中,资源禀赋是既定的,地方政府主要围绕强弱激励和强弱问责的制度环境展开选择。面对不同激励约束结构,基层政府在落实试点政策的过程中采取不同的行动策略,并由此形成差异化的改革绩效。就改革试点的成效来说,基层试点的成效叠加起来便是地方改革绩效。基于此,通过对上述案例进行深入的分析对比,可进一步将基层政府的行动策略归纳为争先创新、稳妥有序、应付避责以及象征执行四种类型。

表1 案例的比较分析

由此看来,激励结构、问责强度与资源禀赋分别作用于地方改革试点的行动态度、行动空间以及行动能力。地方改革试点成功背后动因主要来自激励—问责协同性的影响作用。

(一)激励结构影响地方改革试点的行动态度

激励结构对基层政府行为有正向促进作用,能够激发干部队伍的积极性和主动性,推动政府行为的有效实现。基层干部作为地方政策系统中的中心人物主导基层政府行动(25)迈克尔·豪利特,M.拉米什:《公共政策研究:政策循环与政策子系统》,庞诗等译,生活·读书·新知三联书店,2006年,第98页。。组织行为学研究由个体、群体与结构三类因素决定的组织中的行为,本文借鉴其所关注的主要内容“人们在组织中做什么以及这种行为如何影响组织的绩效”(26)斯蒂芬·罗宾斯、蒂莫西·贾奇:《组织行为学》,孙健敏等译,中国人民大学出版社,2016年,第10页。,对基层干部的行动态度进行如下理解:在政策执行中,基层政府官员对将做什么以及这种行为对政策落地将会带来何种实际影响的预见性心理预期,并在此基础上形成的行动偏好。

(二)问责强度影响地方改革试点的行动空间

问责强度作为政策执行的条件因素,不仅是决定地方改革试点成功与否的关键因素,还为基层政府提供了政策执行的行动空间。试点政策的实践过程中,时常出现“上有政策,下有对策”的现象,基层政府虽未逾越上级部门改变政策命令,但却能够在现有的政策空间下采取“变通”(27)王汉生,刘世定,孙立平:《作为制度运作和制度变迁方式的变通》,《中国社会科学季刊(香港)》,1997年第21期。、“应对”(28)艾云:《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析:以A县“计划生育”年终考核为例》,《社会》,2011年第3期。以及“规避”(29)王国红:《地方政府的政策规避与政策创新辨析》,《政治学研究》,2007年第2期。等一系列策略性行为。基层政府在执行上级政令的过程中,并非全部贯彻落实,而是在利益权衡中有选择性地执行(30)Kevin J O’brien,Lianjiang Li,Selective Policy Implementation in Rural China,Comparative Politics,1999(2).。中央与地方关系存在一定张力,中央政策的灵活性不仅对应着地方政府的自主性,还与基层政策执行的弹性相呼应。研究发现,问责强度决定基层政府的行动空间。问责强度与行动空间之间呈现负相关,即问责强度越强,行动空间越小;问责强度越弱,行动空间越大。

(三)资源禀赋影响地方改革试点的行动能力

资源禀赋是地方发展的先天条件,也是政策执行的基础性因素。资源禀赋包括自然资源禀赋和非自然资源禀赋。资源禀赋的程度不同,基层政府的行动能力也有所差异。具备资源优势的地区,政府行动能力相对强;而处于资源相对劣势的地区,其政府行动能力相对较弱。这代表资源禀赋影响地方改革试点的行动能力,两者之间互为正相关。一方面,分析政策执行的背后逻辑,要考虑资源禀赋这一要素所发挥的作用;另一方面,基层政府采取何种行动,应立足于自身所处的资源情境(31)David G.Sirmon,Michael A,HITT,R.Duane Ireland, Brett Anitra Gilbert,Resource Orchestration to Create Competitive Advantage:Breadth,Depth,and Life Cycle Effects,Journal of Management,2011(5).。

(四)激励-问责协同性影响地方改革试点绩效

所谓激励—问责协同性,指的是激励结构、问责强度与资源禀赋的协同能力。具体表现为三者在试点政策执行过程中的协调和合作,涵盖了激励结构、问责强度和资源禀赋对行动态度、行动空间和行动能力的综合影响作用。同时,行动态度、空间和能力共同影响着激励-问责协同性,促使基层政府生成与之相对应的策略性行动,进而影响地方改革试点的绩效。通过案例分析可知,激励—问责协同性与地方改革试点绩效呈正相关。当激励结构与问责机制二者属性增强时,政策执行积极性随之增强,地方改革试点的绩效提高;反之,二者相关属性减弱时,政策执行积极性相应减弱,地方改革试点的绩效也随之降低。

五、基本结论与政策启示

改革试点作为一项独具特色的中国式现代化的治国理政机制,将试点意图转化为实际成效的关键在于“激励—问责”协同性所发挥的综合性作用。这是由于“激励—问责”协同性既是影响基层政府策略性行动的动力因素,也会影响地方改革试点的绩效。因此,分析地方改革试点的内在逻辑,不应仅仅局限于激励机制、问责机制或资源禀赋等单一条件要素的影响与作用,而是要进一步了解各要素间的协调与合作的关系,以及互动过程中的相关能力。这意味着需要用发展的眼光来看待“激励—问责”协同性所发挥的实际效用。

本文分析框架的结构性和解释力,能够对当前地方改革试点中的策略性行动与逻辑进行较为准确的概括。一方面,条件要素是改革行动的关键因素,激励结构、问责强度以及资源禀赋情况,为基层政府提供了政策边界考验,决定基层官员的能动性,回答了基层政府应在什么边界内展开行动。另一方面,行动差异直接决定改革试点政策执行的效能,并最终影响改革试点绩效。当改革试点中的激励、问责以及资源条件在强弱高低和正负方向发生变化时,政策执行会随之产生不同程度的动力与压力,以及有着明显的行动差异。行动差异影响激励-问责协同性,并促使基层政府采取策略性行为。基于上述分析,按照行动差异程度可将基层政府的策略性行动从高到低依次进行排序,争先创新>稳妥有序>应付避责>象征执行,并生成相应的改革绩效。其中,争先创新更接近地方改革试点成功的蓝本。本文试图以此区别于以往的有关研究,拓宽地方改革试点政策有效执行的理论领域。

成功的地方改革试点不仅能够为基层治理提供借鉴经验,还对国家治理能力有着重要影响作用。那么,如何使地方改革试点的成功经验发挥持续性效用呢?首先,要进行系统的借鉴学习,让经验“可复制”。充分发挥试点对地方全局性的带动、示范和突破作用,全方位地吸取成功改革试点中的制度优势、良性互动等有效经验,将改革试点的成功经验推广到其他改革地区。其次,要营造包容的政策环境,让优势“可运用”。改革地区可根据自身实际调适政策环境,建立相对均衡的激励与问责制度结构,激活基层政府的内生动力,进而激发地方改革创新的积极性和能动性。最后,要完善治理体系,让优势“可持续”。通过运用“激励—问责”协同性的综合影响作用,将改革试点中的制度优势转换为治理优势,以此完善地方治理体系,提升地方治理效能。