深圳存量用地开发容积管控规则思考
——基于土地发展权视角

张佳欣，张道琼

（1.深圳市龙华区更新整备事务中心，广东·深圳 518107 ；2.深圳市城市规划设计研究院股份有限公司，广东·深圳518028）

深圳于2012 年在全国率先进入存量发展阶段，城市发展模式从“增量扩张”转向“存量优化”。如何应对发展环境需求，提出适应于国土空间规划管制体系下的存量发展模式，建立土地发展权配置框架，是深圳存量土地开发的主要命题。目前，国内土地发展权研究主要涉及增值收益分配、构建交易体系和价值评估等方面[1]，较少系统分析土地发展权和国土空间规划的内在关系以及存量开发语境下对应的响应路径。

本文重点讨论国土空间规划体系的建立对土地发展权配置方式的改变是什么，以及这一改变在存量开发中的体现是什么，如何实现存量土地合理开发。具体而言，从土地发展权概念及内涵出发，总结国土空间规划对土地发展权的内在要求及在存量环境下深圳国土空间规划的权益配置框架，并通过深圳存量土地开发政策梳理和实践案例分析，指出深圳存量土地开发探索是以密度分区为基础的增值“做大、重划”模式及现行规则存在的问题，提出转变测算逻辑等改进思路，从而推动存量背景下国土空间规划的有效落实。

1 国土空间规划视域下的土地发展权配置要求

土地发展权配置涉及建设开发、生态保护、利益分配等多个方面，贯穿了国土空间规划编制、实施、监督等全过程[1]，不同的土地发展权制度对土地开发效益、利益分配的影响不同，是国土空间规划绕不过去的基本制度[2]。这一概念属“舶来品”，但国内部分城市，如深圳，其土地利用实践在不同程度上借鉴了土地发展权理论，并形成了实施层面的土地发展权模式。

1.1 土地发展权配置的基本内涵

土地发展权始于1947 年英国《城乡规划法令》，并逐渐演变为“归公”的英国模式、“归私”的美国模式，以及介于二者间“共享”的法国模式[3]。英国将土地发展权界定为：“在土地上进行开发建设活动，对土地或建筑用途做出实质性改变的权利”[4]，美国将土地发展权认作是一种财产权[5]，创立了可转移、可购买的土地发展权制度。国内主流观点将之解释为对土地利用进行再发展的权利，即变更土地用途或改变土地利用强度的权利。

在我国，土地发展权为国有，呈现政府主导的计划式管理配置方式，以建设许可权为基础，可拓展到用途许可权、强度提高权[6]。由于土地开发的机会和指标有限，土地发展权作为一种稀缺资源，形成了竞争市场[7]，但实际上，政府通过垄断土地一级市场以及空间规划管理权掌握了土地发展权的配置权力[8]，因此，空间规划最核心的内容就是以公权力配置土地发展权，在多规合一背景下，土地发展权配置解构为对象空间性、手段二重性、收益分配平衡性。

我国土地发展权管制散见于《土地管理法》等相关法律法规中，张宇等认为事实上已经形成土地发展权制度的初始架构[9]：(1)土地用途管制制度，通过基本农田保护区划定及建设用地空间管制，客观上从法律层面规定了土地发展权归国家所有；(2)城乡规划制度，通过详细规划和“一书三证”等行政强制措施控制土地用途、开发强度等，使土地减值或增值；(3)建设用地增减挂钩制度，将建设用地整理复垦为耕地后，将其开发建设的权利转移到新建地块，通过用地预审等控制土地发展权的转移；(4)特殊片区空间管制，如水源地保护区、核电站周边、机场净空管制等。

1.2 空间规划体系重构下土地发展权配置要求转变

土地发展权配置受制于空间规划，亦脱胎于空间规划。“十八大”后，土地发展权的配置依据从城市规划、土地利用总体规划等多规并行到全域、全流程统一的国土空间规划[10]，土地发展权实现的全过程与国土空间规划体系存在着紧密关联（图1），空间规划对土地发展权配置提出了统筹全域、全要素、全流程的要求。当前土地发展权配置侧重刚性管控，缺乏效率目标的引导，受到总规、详规等不同层次国土空间规划的空间管制约束[8]。具体来说，总规阶段，通过建设用地指标管理、用途管制和“三区三线”划定等配给许可土地发展权能；详规阶段，通过控规控制土地用途和开发强度；实施阶段，通过项目预审、农转用制度和“一书三证”等确定最终开发利用权限。

图1 土地发展权与国土空间规划Fig.1 Land development right and territorial space planning

岳文泽[1]、林坚[6]、梁应龙[8]等认为在空间规划体系重构背景下，土地发展权配置制度应从以下几方面进行改进：一是在配置对象上，统筹“城乡、区域、陆海”全域、抓牢“山水林田湖草”全要素、预留规划弹性空间；二是在配置主体上，优化土地发展权部门配置，形成条块结合，纵通横联的配置模式，简化行政手续；三是在配置方式上，构建政府与市场互补配置体系，协调责任边界和精准界定权益边界，实现公平与效率的平衡，达到资源配置的最优。综上，未来土地发展权配置在统筹全域、全要素、全流程的新要求下，应注重刚弹并济，厘清政府和市场定位，实现公平和效率的统一。

2 深圳国土空间规划：面向存量环境的权益配置框架

深圳市是典型的地盘小、密度高的超大型城市，国土开发强度超过50%，基本没有可供成片开发的土地，深圳本轮国土空间总体规划的工作重点仍聚焦于存量国土空间的提质增效，持续探索高质量、内涵式的发展路径。

2.1 规划管控要求的转变

城市建设数据显示[11]，2019 年深圳城市建设用地中交通用地占26.2%，居住用地占23.4%，工业用地占22.7%，公服用地仅占6.0%，居住和公服用地占比偏低；人均用房30.5 m2/人，居住空间矛盾突出；人均公服用地4.4 m2/人，低于国标下限5.5 m2/人，公共服务设施实施率约40%～60%，民生设施短板明显；商业空置率达22.04%，商业办公过剩；全市平均毛容积率1.14，明显高于北上广等城市。居住空间紧缺、设施配套落后、产业发展转型等要求倒逼深圳加快推进存量开发。

在上述背景下，《深圳国土空间规划（2020—2035）》在城镇开发边界中，新增建筑总量控制指标，规定“十四五”时期建筑总量15 亿m2，规划毛容积率1.38，标志着深圳规划管控从传统的二维指标走向更精细的三维指标管控探索。

2.2 规划落实措施

存量规划本质上是对空间利益的再分配，仅依靠用地结构的调整已经无法满足城市功能优化的要求，必须将建筑总量和结构的调控，作为引导城市空间秩序建设的重要手段[12]。实践表明市级国土空间规划既要遵循自上而下分级的规划传导技术逻辑，更要形成事权对应、上下联动的规划统筹政策逻辑[13]，通过刚弹结合的技术机制实现空间治理体系与治理能力的全面提升。

优化土地发展权配置结构，确保各层级不同主体的权责利相符，是规划实施的根本保障。深圳将总体规划分为市级总体规划和分区规划两级，构建“两级三类”国土空间规划体系[14]，对全市总体规划的目标和各指标逐层逐级地进行分解与落实（图2），通过刚性传导机制（图3）和动态评估调整机制，精准指导规划实施。

图2 “两级三类”国土空间规划体系（引自《深圳市国土空间总体规划（2020-2035)》）Fig.2 The “two levels and three types” of territorial spatial planning

图3 刚性传导机制Fig.3 Rigid conduction mechanism

一方面，市级国土空间总体规划在向分区规划分配空间资源时，实施建设用地规模结构和建筑规模结构“双调控”的策略，明确了不同传导要素在“市级总规—分区规划—详细规划”编制上的深度和衔接要求，将用地规模、建筑量等分解至全市开发边界内的标准单元。另一方面，通过动态评估调整机制，根据精细化的空间发展现状和规划实施的动态评估，精确识别城市低效用地，适时调整不同类型土地发展权结构和比例关系，作为空间优化和综合治理的关键区域，及时调整规划建筑总量和功能。

3 深圳存量土地开发探索：以密度分区为基础的增值“做大、重划”模式

为了破解城市土地难以为继的问题，深圳近十年探索了多种存量土地再开发路径，比如“农地”入市、工业楼宇转让、城市更新、土地整备等。从深圳尝试性的多种发展权实践来看，其突破了土地增值收益归公理论，将农民集体等利益主体纳入到收益分配体系中，通过市场调节、供应方式、转移支付等手段，以利益共享方式达到“归公”与“归私”平衡。其中，城市更新和土地整备成效最为显著，两者主要探索通过“土地重划”实现“利益分配”，通过创设容积率、留用地指标转移机制、非农建设用地及征地返还用地指标流转等措施，建立土地发展权管制规则以规范存量土地开发[9]。下文将展开介绍深圳上述两类路径的政策规则及运作模式，并对其中的土地发展权管制规则作出梳理。

3.1 现行政策分析

深圳城市更新延续自 20 世纪 90 年代开始的旧城改造，深圳陆续出台了《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》（2004）、《深圳市城市更新办法》（2009）、《深圳市城市更新办法实施细则》 (2012、2014 、2017三版 )以及《深圳市城市更新条例》（2020）等核心法规，形成一套包含法规政策、技术标准、实施操作等的较完整的政策体系，搭建了政府引导、市场运作的城市更新管理体制机制，并建立了一套从计划立项—专规审批—实施主体确认—用地手续办理—建设验收的完整管理流程。

2011 年深圳在全国率先提出土地整备概念，将其定位为为实现公共利益和城市整体利益，政府通过房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理等方式，整合零散用地，实施土地清理和前期开发，并统一纳入土地储备的活动[15]。但在深圳土地价值不断提升以及城市更新的冲击下，基于传统征收的补偿方式和标准难以达到权益人的期望，为此，2015 年将利益统筹理念引入土地整备工作。通过“政府与社区算大账，社区与居民算细账”的方式，以“土地+资金+规划”的补偿手段，解决土地历史遗留问题和土地增值收益分配问题[16]，主要政策有《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》《关于规范土地整备土地信息核查及现状容积率核算工作的通知》等，建立起一套以政府主导，平行互补于城市更新的土地整备利益统筹政策体系。目前，关于留用地开发税费、房屋回迁登记等配套制度尚不完备，仍需在实践中不断完善。

在政策设计上，城市更新主要针对建成区，适用于原农村建成区的合法用地以及国有土地的建成区，有土地合法比例、空地率、建筑年限等政策准入门槛；土地整备利益统筹主要针对原农村集体控制的土地，无土地合法比例、建筑年限等政策准入门槛。政策具体差异体现在开发建设用地（留用地）规模、规划规则、地价标准等方面（见表1）。

表1 政策主要参数对比Table 1 Main parameter comparison

通过政策梳理发现，深圳城市更新和土地整备利益统筹均以《深圳城市规划标准与准则》密度分区为基础，通过规划核算再一次做大土地增值收益的“蛋糕”，建立一套利益分享机制，对土地增值收益进行重新分配，实现权益重构和产权明晰。下文结合实例对此两种土地发展权管制规则中最核心的开发规模和利益分配进行分析。

3.2 案例研究分析

（1）开发规模分析

A 城市更新项目位于深圳北站商务核心区范围内，拆除范围为12812.6 m2（合法权属土地12707.0 m2，未完善手续用地105.6 m2），建筑总量为20968.2 m2，毛容积率为1.64，现状以旧工业楼宇为主，建筑质量较差。项目更新规划划定独立占地的公共服务设施用地及其他移交给政府的独立用地面积4616.5 m2（土地移交率为36.0%），开发建设用地为 8196.1 m2，分2 个开发地块，布置商业、办公及酒店功能（图4）。

图4 项目更新规划与原法定图则对比Fig.4 Comparison between the original statutory plan and the updated plan

按照《深圳城市规划标准与准则》等规定对开发建设量进行测算。项目处于城市建设用地密度分区一区，商业功能基准容积率为5.4，项目单元基础容积为54388.3 m2，基础容积率=54388.30/8196.12=6.636 ；项目转移容积= (4616.46-105.60×0.2-3000)×6.636=10586.5 m2， 项目奖励容积为5875 m²。综上，A 更新单元规划容积=基础容积+转移容积+奖励容积=70849.8 m2，规划容积率=70849.8/8196.1=8.6，是现状及原法定图则容积率的5.2倍。同时，项目为提高规划容积测算值，对于《深圳城市规划标准与准则》中给定的各项修正系数，如用地规模系数、临路系数等，为尽可能取得系数高值，测算过程中会牺牲一部分规划合理性，转而进行地块的不规则切分或开设不必要的支路，并配置奖励容积较高的附建。

利益统筹容积规则与城市更新内在逻辑一致，均以密度分区作为基础，通过测算规则完成以土地和建筑贡献、容积分配为代表的利益分配。以A 更新单元为例，若按利益统筹政策实施，在贡献项目45%土地的情况下，A 项目可留用土地为12728 m2（12707.0+105.6×0.2），项目内可安排留用地规模7046 m2（≤12812.6×0.55），地块基础容积率为6.636，项目基础建筑面积为12728×6.636=84463 m2，如不考虑土地承载力等因素，在未叠加配套建筑面积和共享建筑面积的情况下，该留用土地的容积率已突破11.987（84463/7046）。

（2）利益分配分析

利益统筹政策算“细账”的设计初衷在于通过村民自治的方式，将土地矛盾或历史土地买卖的经济纠纷在集体内部进行处理，以避免矛盾扩散，但目前算“细账”缺乏相关配套指引，存在与集体资产管理衔接不足的弊端。以B 利益统筹项目为例，项目存在41 宗历史遗留未建空地共3523 m2，其中3200 m²在在特定历史时期按每宗80 m²卖给40 户，剩余1 宗323 m2为集体所有。算“细账”时，40 宗空地权益人安置建筑6599 m2，1宗集体空地安置建筑266 m2，分配给个体的土地发展权益系数（6599/3200=2.1）是分配给集体共有的土地发展权益系数（266/323=0.8）的2 倍多。上述“细账”分配方案已通过股份公司三会决议、公示、报集体资产备案等程序，虽然从程序看符合村民自治要求，但实际上，集体内部通过利益分配的方式，将集体土地的权益向非集体扩展，对社会公共利益造成了侵蚀；且“算细账”形成的赔付标准在一定程度等同于城市更新市场化的赔付标准。

城市更新项目由市场运作，为了快速开发，开发企业一般采取简甄别、快赔偿策略，对合法建筑和违法建筑按照一个标准补偿，有时为了效率，对个别业主给予较高补偿；相比较而言，也就是变相提高了对于历史违建、“坐地起价”等问题的宽限程度。同时，过度市场化赔付的模式将导致原权利人期望值持续加大，随着市场赔偿行情的水涨船高，拆迁难度越来越大，进一步倒逼当前存量土地开发不断突破容积限制，影响城市风貌和可持续发展。

3.3 问题反思

（1）容积不断增大，城市发展不可持续

通过开发强度分析发现，深圳基本上形成了以存量土地换增量容积的开发思路，在寸土寸金的深圳，加强土地集约节约利用，并且承担更积极的产业功能、商业服务功能与公共服务配套，这些调整是有利城市发展的，但弊端在于以密度分区为基础的容积规则带来容积率的不断提升。更新单元规划的普遍开发强度都在原来的两倍以上，甚至在《深圳城市规划标准与准则》中预留了在更新地区突破指标限制的口子[17]。在一片地区，一旦某个项目突破了《深圳城市规划标准与准则》的指标限制，附近项目可援引为例纷纷突破指标，这将造成规划的宏观统筹和引导失灵，影响城市的可持续发展能力。

（2）权益分配失衡，公共利益难以保障

通过利益分配分析发现，为了快速实施和避免利益博弈矛盾扩散，当前存量土地利益分配较为粗放，缺乏引导和监督，一定程度侵蚀了公共利益。存量开发市场化的赔付补偿，一是弱化了产权，让老实人吃亏，也带来了一定的行政风险；二是按照“付出者受益”的原则，“租客”等外来者也为城市发展作出了贡献但被排斥在利益分配之外；三是城市更新对业主的补偿标准会影响利益统筹中村集体对小业主的补偿定价[18]，导致农村集体向政府索求更大的利益，政策竞争可能出现向农村集体让利过多的局面，不断侵蚀政府的空间管制权，公共利益难以保障。

4 存量开发规则改进思考：发展权益的精细配置模式

根据“十四五”规划，到2035 年，深圳以城市更新、土地整备为主的存量低效用地再开发规模不少于170 平方公里。在国土空间规划明确全市建筑总量约束“天花板”后，深圳更应正面对待城市发展的客观需求，从平面二维用地功能管控深化为空间三维的精准传导，对新增建筑量进行管控和匹配，在新阶段以新方式促进产业空间发展转型、住房结构性调整，并填补公共服务设施历史欠账。

4.1 改变开发规则测算逻辑，优化土地发展权的空间落实

2017 年以来，建筑规模呈快速增长，容积率明显提高，已逐渐成为超高层建筑的试验场。根本原因在于深圳存量土地开发测算逻辑：先核算土地规模、再核定土地功能，最后计算土地开发强度，导致土地发展权益诉求最终传导在容积率上。现行规则容易造成容积资源配置和开发利润不平衡，开发诉求倒逼容积加大，导致部分项目容积率偏高，高容积率下势必催生了许多超高层建筑，不利于城市风貌管控和结构功能优化。

在全市建筑总量约束“天花板”的情况下，根据土地发展权配置新要求，存量开发规则也要相应调整，政策核定项目开发总量“天花板”，将深圳存量土地开发测算逻辑转为空间三维管控规则，即“先核算留用土地规划容积，再确定土地容积率，最后计算土地规模”，从三维空间权益落实到土地平面，有利于优化城市空间格局和城市风貌（见图5）。

图5 规则测算逻辑优化示意图Fig.5 Schematic diagram of rules measuring logical changes

4.2 科学设置土地权益变量及参数，促进项目开发收益平衡

存量土地开发的难点是拆赔标准，规划的弹性空间为不同利益主体的博弈提供了可能，同时，政府也可以利用规划的弹性空间将对其他价值目标的追求纳入到规划中来[5]。

在总量管控、增值有限的情况下，不同利益主体的博弈空间缩小，有必要结合不同权属、不同用途和功能的土地及地上建筑情况，建立更精细的土地发展权引导与调配规则，为各方利益平衡提供更合理、公平的指导。具体而言，可将各类空间形态要素转为管控指标变量，结合深圳大量的实践经验及相关数据分析，通过测算规则将土地发展权配置精准量化。在容积规则中，综合考虑土地用途、权属、存量建筑容积、功能等现状权益因子，设置现状权益因子变量，通过设置区间系数平衡不同类型建筑的拆赔标准差异，引导利益分配；通过留用土地功能修正系数促进不同用途留用土地补偿价值平衡。通过建立以权益容积为核心的利益核算规则，减少因现状、规划条件差别带来的项目补偿差异，促进不同项目开发收益平衡。

4.3 通过土地发展权转移规则，实现城市全域统筹规划建设开发

深圳存量土地开发实践中，不同类别的存量土地对应不同的准入门槛，尚未覆盖全域存量土地开发。为了避免政策天窗导致土地空间碎片化开发，深圳应进一步拓展存量土地开发实施对象，可以将现行政策外的各类存量低效用地一并转换为管控指标变量，同样地结合土地用途、权属、现状建筑等情形，设置不同的权益系数将其纳入同一政策范畴量化权益容积，实现存量开发全覆盖。同时，量化后的土地发展权转移可脱离特定土地支配，以土地发展权的有偿转移实现不同地区不同开发模式的良好对接（图6），实现城市全域统筹规划建设开发。

图6 转移方式示意图Fig.6 Schematic diagram of transfer mode

5 结论

深圳存量土地开发实践在一定程度上借鉴了土地发展权理论，并内化为中国特色的可实施的土地发展权模式，验证了土地发展权理论的可行性。在空间规划体系重构背景下，土地发展权配置应进一步理顺内在发展逻辑。深圳存量土地开发应正面对待城市发展的客观需求，改变开发规则测算逻辑以保障公共利益，设置权益精准量化规则以平衡权益差异，发展权益有偿转移规则以调节地区差异，从“控制总量，调节时序，落实监管”三方面厘清政府与市场定位，并在土地供应、收益分配、规划调整、历史遗留用地问题处理和机制建构等方面进一步探索，为其他城市提供可复制、可推广的存量低效用地再开发“深圳经验”。