低碳城镇化“四位一体”多元协同治理研究

郭明雯，闫 建

（1.中共重庆市委党校 研究生部，重庆 400041；2.中共重庆市委党校 公共管理教研部，重庆 400041）

党的二十大报告指出，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。如何建立健全中国低碳治理体系、有效推进新型城镇化的低碳转型成为不可回避的重要问题。2022 年底，我国常住人口城镇化率达到65.22%，但由于能源资源利用粗放、环境承载有限以及低碳治理不足，城乡建设依然呈现出“高碳”特征。从发达国家经验来看，城镇化率达到70%以后将由快速增长阶段进入稳定发展阶段，这意味着“十四五”时期，我国城镇化仍将处于快速发展区间，人口、经济、空间等结构的变动将对碳排放提出新的挑战。基于治理理论视角，James［1］指出低碳治理作为一种管理活动，其治理主体不仅限于政府，治理目标的实现不必完全通过政府的强制力量。2020 年3 月，党中央和国务院印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，强调明晰政府、企业、公众等各类主体权责，畅通参与渠道，形成全社会共同推进环境治理的良好格局。在新的治理格局下，不断提升新型城镇化低碳转型的竞争力和可持续性，促进政府、企业、社会和公民各归其位、各司其职，进而形成国家治理和生态文明建设的整体效应。为打破低碳城镇化生态空间和地域空间治理的局限性，本文拟通过协同治理理论，厘清政府、企业、社会组织和公民个人等治理主体之间的互动关系，协调各方发展目标和群体利益，探究如何推动治理机制从“一元”主导向“多元”共治转变，积极构建低碳城镇化“四位一体”协同治理体系。

1 文献回顾与问题提出

由于生态环境具有公共物品属性，罗一斌等［2］指出低碳治理的最终目标是要实现公共利益的最大化，低碳转型离不开所有社会主体的积极回应。基于不同研究视角，学者对治理主体的划分并不统一，但不约而同地将“政府”和“市场”视为低碳治理的两股关键力量，将政府（政治组织）与市场（经济组织）作为人类社会两种最基本的组织形式，探讨各治理体系、治理机制、治理模式的角色，其核心思想围绕“政府主导论”和“市场主体论”展开。

一是关于低碳治理体系的研究。姚德文［3］认为一个好的低碳治理体系应当是政治组织和市场组织共同作用的结果，建立在国家、企业和产业的良性合作和互动上。武汉大学国家发展战略研究院课题组［4］在系统化、集成化的低碳政策基础上，进一步细化低碳治理体系，架构了一个“能源供给侧、需求侧低碳发展与碳吸收三端发力，碳市场与绿色金融两大市场支撑”低碳治理体系。朱迪［5］聚焦消费端，构建了一个既不以消费者为核心、也不以政府为主导的GICL 低碳治理体系，旨在充分发挥政府、企业、社群、媒体、消费者的主观能动性，激活社会治理（governance）、社会创新（innovation）、社会文化营造（culture）和社会生活方式（lifestyle）构成的结构动力系统，以低碳绿色消费行为转型推动全社会系统高质量发展。

二是关于低碳治理机制的研究。低碳治理机制的探究多围绕政府主体展开，包括政府行为转变对低碳治理的作用机制、政府绿色转型促进碳中和的机制设计、政府财政分权和地方政府竞争优化机制对于减少碳排放的正向影响。李宏伟等［6］基于技术体制的视角，通过“市场化-制度化-社会嵌入”的演化过程揭示了“碳锁定”的形成机理，并构建治理整合机制、协调机制、决策机制和学习机制等的低碳治理保障机制。尤明青等［7］立足于政府主导下元治理视角，提出构建涉碳影响评价、风险防控、信息公开、绩效问责等方面的规制机制，回应低碳治理在政策层面的需求。

三是关于低碳治理模式的研究。Rennings等［8］指出市场激励型、强制命令型和自愿型低碳治理模式均存在局限，为了提升低碳治理的实效，孙健等［9］、陆小成［10］、陈晓春等［11］基于政府、市场和社会主体的共同参与提出网络化治理、整体性治理、多中心治理等低碳治理模式。郭永辉［12］着眼于现阶段我国生态产业链治理的困境，以利益相关者理论为基础，分析各方主体的治理功能和治理特征，构建了一个包含政府、企业、行业协会等7 个主体的利益相关者低碳治理模式。刘新民等［13］则认为不存在适合所有城市的低碳治理模式，应该基于低碳城市分类视角，针对不同城市能源利用情况制定针对性的三方主体（政府、市场、社会）低碳治理模式。尽管大多数国内外学者认可提升公众参与低碳治理水平的观点，也有学者持相反意见，Hasan 等［14］认为公众参与政府低碳治理项目并未产生显著的正向影响。

综上可见，从国家层面来看，低碳治理正在由政府垄断转向多主体合作，主要包括各级政府、市场和社会等领域各主体的合作治理，合作的关键就是要处理好“中央与地方”“地方与地方”“政府管理与社会治理”这三对关系。当前实践中，往往过分强调政府和市场二者的治理地位，治理主体的多元属性被弱化，相较于政府和市场强主体而言，社会组织与公民个人两个弱主体所扮演角色及其相互关系没有受到足够的重视。低碳城镇化是新时期城镇化发展与“双碳”的共同目标，低碳治理公共事务的发展超出了政府和市场合作处理的能力范围，急需社会组织和公民个人等其他更加广泛的力量加入。鉴于此，本研究主要分析新型城镇化进程中低碳治理的主体类型、突出特征及其扮演角色，理顺主体关系与治理困境，并将其置于协同理论框架下，探讨实现政府、企业、社会组织、公民个人“四位一体”低碳协同治理的可能性。

2 低碳城镇化“四位一体”多元协同治理：一个分析框架

低碳城镇化建设与规划不仅需要土地、建筑、交通、生态等环节的协同管控，同时需要保障本地居民、产业从业者、有关管理机构等利益攸关方的充分参与。不同于共治形态中的“替代模式”和“补缺模式”，“协同模式”强调主体间利益协调、资源互补、责任共担，各主体在低碳治理环节力量或许不均衡，但不可缺位。厘清政府、企业、社会组织、公民个人等各个主体在低碳治理系统中的角色定位和相互关系（图1），是实现低碳城镇化的前提和基础。

图1 低碳城镇化“四位一体”多元协同治理分析框架Fig.1 Analytical framework for Four-In-One multiple players and collaborative governance of low-carbon urbanization

2.1 政府统筹主导：兼具资源优势和协调能力

曹姣星［15］指出政府在低碳治理系统中扮演着“公共资源调配者”和“公共利益代言人”的双重角色。在治理理论视角下，政府在低碳治理系统中特有的强制管理权力属性虽趋于淡化，但仍始终处于主导者地位，并负有领导、组织、协调、监督等多方位职责。政府机制是实现低碳城镇化协调发展的重要机制，作为强制公权力的拥有者，政府有责任运用国家权力系统制定行政法令，引导企业、社会、公民等主体行为。中央政府要着眼于低碳城镇化发展的长远性和艰巨性，做好低碳治理的顶层设计。地方政府及其相关部门则应在低碳规划和政策框架下，结合城镇区域经济实际，鼓励低碳技术创新研发，给予风电、水电、核电以及分布式光伏税收优惠，以社会效益和环境效益最大化为目标，合理配置核心资源。但实际上，仅仅依靠政府机制难以保障经济社会和生态环境的协调发展。韩春虹等［16］学者就指出，由于地方政府在新型城镇化低碳转型中存在政绩、目标方面的府际博弈，因而也存在“理性经济人”的利益诉求，政治效益往往会挤压环境效益和社会效益。

2.2 企业互利共赢：兼顾经济利润和生态效益

市场在低碳城镇化中起到了基础性和根本性作用。降能耗、减碳排已不再限于企业道德和伦理范畴，而是关乎企业生存和发展的核心领域。在市场机制作用下，企业生产端和公民消费端形成“双向引导”关系。低碳发展要求和低碳消费观念的深入人心、消费市场对低碳绿色产品的青睐，倒逼企业生产技术升级。受资本运行逻辑和逐利原则驱动，企业技术研发成本攀高导致创新动力不足，选择漠视环境资源消耗和碳排放带来的负面效应。此时，政府机制便会规制、纠正“市场失灵”，在此过程中，企业重新承担起低碳治理的社会责任，通过积极参与低碳治理，主动创新碳减排、再资源化、共生链接等生态技术，实现传统高能耗和高污染产业的全面低碳转型升级，不仅能够获得来自政府部门的财政补偿、科研机构的基础性技术支持，还能够树立企业形象、赢得社会声誉，提升企业在行业间的竞争力和长期发展能力。由此可见，企业的低碳治理行为并非使经济效益完全让步于环境效益，而是兼顾了市场经济效益和生态环境保护的社会责任。

2.3 社会组织参与共享：兼备道德力量和纽带功能

国务院印发的《中国应对气候变化的政策与行动》以及相关政府部门文件明确指出，均支持社会团体发起组织的各类低碳、环境、公益活动。基于自愿性、专业性、自治性和非营利性等特点，社会组织在低碳治理中得到广泛认可，成长为重要治理主体，维持着各主体之间的纽带关系。其工作核心就是通过社群机制依法监督企业、公民主体碳排行为，接受并传达诉求，维护生态环境保护的完整性。社会组织之所以能在城镇化低碳转型中扮演纽带角色，有三个原因：首先，低碳治理社会组织受利他主义、公共精神等道德力量驱动成立，以环境效益和社会效益为导向，组织目标具有服务性和公益性，会公正、充分考虑不同主体的低碳诉求。其次，例如低碳行业协会、科研机构、基金会等社会组织，多具备一定的经济实力、技术优势和专业能力，能为政府、企业、公民开展低碳实践、实现碳减排提供特色服务。最后，社会组织不依附于市场主体或者政府部门，因其独立性和草根特质而保持相对较高的公信力，来自各行各业的组织成员更是使其拥有广泛的社会动员和信息传递能力，成为政府、企业和公众之间联系的纽带和桥梁。

2.4 公民个人实践推动：兼有环境权利和消费行为

《人类环境宣言》在充分肯定人类享有不可剥夺的环境权利之余明确指出，人类“负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任”。作为生态文明建设的主体，生态公民指具备人与自然和谐共生的理念，具有责权对等的生态权利和义务意识，并积极付诸实践的现代公民。生态道德要求公民低碳合理生产、生活和消费。作为经济活动的终端，公民是消费领域中最广泛的碳排放主力，一是公民在生活、出行中消耗能源产生的直接碳排放，二是公民在购买市场产品和服务中产生的间接碳排放。王长波等［17］指出，公民消费领域的间接碳排放明显大于直接碳排放。在低碳协同治理框架中，公民亟待转变消费习惯，选择简约适度、低碳绿色的生活方式。除自身约束以外，公民也会接受来自政府和社会的依法监督，同时对企业生产进行监督和行为引导。充分发挥公民个体在参与低碳治理过程中具备的“天然优势”：一方面，公民来自各区域、各行业，是低碳治理体系中最具活力的因子，拥有的资源和信息将有效缓解政府碳排放监管的压力；另一方面，公民低碳生活方式和消费偏好将与企业的生产经营构成正向引导关系。

3 低碳城镇化“四位一体”多元协同治理实现困境

在城镇化深入推进过程中，工业快速发展、建筑面积扩张、交通出行需求剧增，并伴随农民进城带来的消费行为转变，城镇化发展由此呈现“高碳”特征，亟待向“低碳”转型。政府、市场、社会组织、公民个人等四方主体在低碳城镇化中各自扮演了不同的角色，但角色的成功与否、质量高低有赖于多主体能否有效联动。从实践经验来看，深层次的联动受制于主体之间的利益格局、权责关系和信息沟通，往往导致低碳治理陷入结构性困境。

3.1 利益格局偏差导致治理目标不一致

何雄伟等［18］认为低碳城镇化治理目标建立在治理主体对于自身相关利益的判断之上。现阶段，我国新型城镇化的低碳转型主要依赖于中央政府“自上而下”的垂直模式。中央政府以公共效益最大化为导向进行顶层设计，但地方政府在执行过程中却难以脱离“理性经济人”属性，寻求地方公共效益甚至是政治效益最大化。当央地政府之间治理目标相抵触时，地方政府往往会在碳减排指标上“讨价还价”以博得边际收益。地方政府因“唯GDP”政绩观，默许环境效益让步经济效益的倾向，也为高碳排企业与地方政府之间“利益合谋”提供机会。基于西方经济学理论，企业是遵循利润最大化原则的经济人，为保持成本优势而选择规模经济，而将“高产量、高碳排”产生的环境成本转嫁给公民和社会。地方政府为了短期财政收益和政治效益，对企业污染行为采取隐瞒、默许态度，导致低碳政策实施效果大打折扣。相较于企业和地方政府，社会组织是较为纯粹的公共利益代表者。在政府主导的低碳治理网络中，政府对社会组织服务、技术购买关系原本是平等的契约关系，但在面对无形的政府权威时，便容易异化为失衡的隶属关系，社会组织的低碳治理目标可能因此异化为满足政府需要而非公众需求。

3.2 权责边界模糊导致治理行为不积极

生态环境同各主体息息相关，各主体需要坚持“共同但有区别的责任”原则，参与碳减排运动。但在实践中，主体间的权责边界却表现出模糊性，而环境产权制度的缺陷是导致环境治理责权边界模糊的重要因素。由于环境容量资源的所有权、使用权、占有权、收益权和处置权界定并不明晰，导致产权所有人和收益人、环境贡献者和受益者错位。因此，出现了企业为逃避治理责任将污染成本转嫁于社会，政府以“属地管理”为懒政借口将减碳责任转嫁给基层等不良现象，挫伤低碳治理主体行动的积极性。从主观认识视角来看，受到不同文化信仰、价值理念的影响，部分主体存在主体认知偏差和关系认知偏差。生态环境部数据显示，2022 年我国居民消费行为能耗约占能源消费总量的45%～ 50%，公民个人消费端减碳潜力巨大。然而，涉及公共场域低碳治理时，公民个体的反响却并不热烈。原因之一在于，碳排放产生的远期后果无法影响个人近期抉择，公民未正视自身肩负的低碳治理责任，反而希望通过“搭便车”行为获取环境效益，由此产生了主体认知偏差。除此之外，其他主体对于自身和政府关系认知也会存在偏差。例如，基于传统政府管理模式的路径依赖，社会组织往往无法转变为治理角色，而对地方政府产生依附观念，习惯将自身定位为地方政府的“外围组织”，因而在低碳治理活动中缺乏独立性和自主性。

3.3 信息沟通障碍导致治理效益不显著

低碳治理的实质是政府和多元社会主体围绕碳减排问题开展持续有效对话的过程，低碳信息资源是治理对话中的基础性、公共性资源。在理想的语境下，沟通范围包括每类主体、每个人都能够平等拥有获得信息和发表意见。而实际上，理想的言语场景并不存在，信息沟通总是伴随着“噪音”干扰。分权式组织架构和多元化参与主体引发了跨部门间的信息共享难题，成为掣肘低碳治理效益的根本因素之一。钟廷勇等［19］认为分权治理是低碳治理体系现代化的显著标志之一。从纵向分权来看，央地政府在低碳治理活动中产生“委托—代理”的关系，委托方和代理方之间的信息不对称，导致地方政府在低碳治理中可能背离中央政府委托意图，只谋求局部地方利益。从横向分权来看，低碳治理职责和信息资源分散在生态环境相关职能部门之间，部门改革始终无法消解跨部门低碳信息共享的屏障，沟通渠道、沟通秩序的缺陷进一步导致政府与其他治理主体在信息传递、接收、反馈等环节出现噪音和偏差，最终阻碍了低碳治理进程。同时，还在存在基于群体利益考量刻意隐瞒碳减排信息的风险。尤其是在市场领域，尽管《企业环境信息依法披露管理办法》的颁布首次使碳信息披露由“自愿”走向“强制”，但碳披露的终端依旧在企业，为了维持形象和宣传业绩，碳减排信息的“乱披露、假披露、漏披露”将直接对低碳治理决策产生误导。

4 低碳城镇化“四位一体”多元协同治理实施路径

“跨界”问题是多元主体参与城镇化进程中低碳治理所面对的现实问题。低碳治理本质并非一种正式制度，而是有赖于多元主体就减污降碳问题的相互作用。在协同治理理论视角下，若将低碳城镇化治理视为一个开放系统，那么政府、企业、社会组织、公民个人就是整个治理系统中的子系统，新型城镇化低碳化发展则建立在各子系统充分沟通和有效合作的基础之上。这就要求加快构建“政府主导、企业主体、社会组织参与、公民个人践行”的低碳城镇化“四位一体”多元协同治理体系（如图2）。

图2 低碳城镇化“四位一体”多元主体协同治理路径选择Fig.2 Path for Four-In-One multiple players and collaborative governance of low-carbon urbanization

4.1 完善科学合理的低碳协同治理顶层设计

立足于新型城镇化转型的基本需要，紧抓绿色低碳发展的关键问题，以系统性、科学性思维布局谋篇。一是着眼宏观层面，构建低碳协同治理战略体系。以建设“人与自然和谐共生的现代化”为指引，贯彻党中央关于生态环境保护的总体要求，坚持党对低碳治理工作的集中统一领导，形成全社会、各主体共同推进低碳发展的良好格局，构建多元参与、系统科学、良性互动的现代化低碳协同治理体系。二是着眼中观层面，完善低碳协同治理制度体系。一方面要以低碳发展目标为刚性约束，调整并修改清洁生产促进法、节约能源法、环境保护法等专门法，并健全碳排放权相关法律体系，明确政府、企业、社会组织和公民个人参与低碳协同治理的法定义务与责任。另一方面要构建包括利益协调机制、责权划定机制、信息共享机制、监督反馈机制等的低碳协同治理机制体系，保障协同主体间的互动有制可依、有章可循。三是着眼微观层面，明确低碳协同治理指标体系。构建覆盖节能减排和低碳全领域，涵盖低碳协同治理理念、低碳协同治理水平、低碳协同治理进展、低碳协同治理效能等四大类别的评价指标体系，实现低碳与经济、低碳与健康、低碳与人居、低碳与文化、低碳与科学的融会贯通。

4.2 构建权责明确的低碳协同治理框架

将低碳发展的外部压力转化为内生动力，关键在于释放各协同主体的活力。一是以坚持党的集中统一领导为统领。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区、各主体深入学习贯彻习近平生态文明思想，加快实现低碳治理领域党政同责、一岗双责的“中国特色问责模式”，同步压实碳减排的政治责任和行政责任。二是以强化政府主导作用为关键。政府主导的关键是要厘清央地、地区、部门之间的相互关系和权责边界，由中央统筹制定多元主体环境保护、减污降碳协同治理的总体目标和战略谋划，由省负总责结合本地区能源结构、碳排强度和经济运行现状制定具体的低碳协同治理目标和政策规划，组织政府、企业、社会组织和公民个人各方力量积极贯彻、细化落实低碳治理各项指标。三是以深化企业主体作用为根本。企业是市场主体，在低碳治理中承担着主体责任，为追求生态环境和经济利益的最佳平衡，应将环保理念纳入企业经营战略决策，从排放来源、生产技术、管理手段等角度落实节能减排和低碳治理。四是以动员社会组织共同参与为支撑。环保组织、科研院所以及行业协会、商会要主动承担环境保护和低碳治理的第三方责任，履行法律赋予或者是合同约定的环保义务和减碳责任，发挥桥梁纽带作用、专业技术支撑和社会倡导功能。五是以推动公民个人主动实践为基础。公民既有参与低碳治理集体行动的权利，也负有低碳生活和低碳消费的责任，应将建设美丽中国、促进低碳发展目标转化为全体公民自觉行动。

4.3 搭建动态高效的低碳信息共享平台

低碳信息共享是科学研判碳排放问题的前提，是提升多主体低碳协同治理能力的重要支撑。一是明确界定低碳信息共享的主体、内容和范围。通过政策法规明确低碳治理主体皆负有共享低碳信息的责任与义务，尤其强调处于主导地位的政府以及发挥主体作用的企业，各主体低碳信息公开当以“目标导向、按需共享”为原则，制定清晰的信息共享内容指标和范围边界，全面公开能源使用效率、碳排放强度、碳减排活动、减污降碳规划等信息。二是设立多元主体低碳信息共享平台。在已有信息共享渠道的基础上进行资源整合和优化设计，在避免重复收集低碳主体信息的前提下统筹构建协同治理信息共享平台，依托平台建设面向各主体，定期开展对话，各主体通过针对低碳治理提出意见、表达诉求，充分调动各方力量参与的积极性。三是充分利用数字工具赋能低碳信息共享。通过信息化手段的广泛链接、精准对接、数智联动，利用云计算和大数据管理等新兴技术高效完成低碳治理数据的动态采集和实时更新，实现跨部门跨层级的信息协同和行动协同。四是建立健全低碳信息共享对账监管。各主体要自觉扮演低碳信息“对账人”的角色，核实其他主体共享信息的真实性、全面性、准确性，也要对自身共享信息开展自查，以减少误差。

4.4 推动开拓创新的低碳协同治理实践行动

碳标签是推动低碳消费的重要工具，中国的碳标签制度探索已有十余年，但目前碳标签的施行范围多局限于进出口产品以及电子、能源等重点行业。加快碳足迹认证和碳标签制度建设，一方面，政府部门、企业和智库要积极研究多行业的碳排放核算方法和绿色产品标准，推动碳足迹标准更加科学、完善，提升绿色标识的市场和社会的认可度；另一方面，促进碳标签覆盖产品从原材料到设计研发再到进入市场的全周期碳排放量，让产品的碳足迹可视化、透明化。碳标签将会是企业进入市场的下一个“绿色通行证”，抓住绿色低碳技术攻关就是抓住机遇。企业应针对自身产品的碳足迹信息进行升级转型，把握低碳能源发展、产业低碳转型、碳汇能力提升三大“主攻方向”，主动寻求与高校、科研院所等第三方组织合作攻克碳捕集利用与封存（CCUS）等低碳技术，通过构建绿色低碳产业链和消费链，主动承担减污降碳的社会责任。现阶段，碳市场的参与主体包括政府（政策制定者、配额分配者）、企业（市场配额的倒卖者和需求者）、第三方机构（盘查核证人、市场监督人），如何让消费端进入碳市场是促进低碳协同治理的重要环节。推广完善个人碳账户建设，是让低碳发展进入全民时代的关键之举。可通过评估个人衣、食、住、行中的减排行为发放“碳积分”，用户可通过“碳积分”兑换地铁卡、公交卡等，在培养公众绿色消费理念和行为的同时，倒逼企业低碳化转型，推动“碳普惠”市场化进程。