社区应急治理的数字化转型：机理、困境与对策

李子君，张 军

（1.安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601；2.安徽大学 社会治理研究中心，安徽 合肥 230601）

社会稳定是国家强盛的前提。近年来，由于现代社会的高速发展、城市社区人口数量的激增以及人口结构多元化等因素，公共安全事件层出不穷。党的二十大报告指出，应“提高公共安全治理水平。建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”。乌尔里希·贝克［1］指出，我们所处世界的“风险社会”特征日益显著，城市社区应急治理体系的夯实应提上日程。社区作为社会治理的最小细胞，在疫情防控等应急事件的治理中扮演着主战场的角色，应集中力量盘活“最小单元”、激发“最强力量”，以提升社会治理效能。2021 年国家发展改革委印发《“十四五”推进国家政务信息化规划》，强调加快建设数字政府、打破信息孤岛，深化数字技术在公共安全事件中的应用，不断提升政务服务水平，更好地面向群众的企盼。

应急治理体系在疫情防控、防洪防涝等工作中发挥了重要的防线作用，但是也在实际工作中暴露出一些短板，如协同治理水平不足、治理效力低下等。梳理相关文献发现，时下公共安全治理研究集中在农村基层地区和国际性合作制度等领域，对城市社区应急治理安全共同体架构的建构层面关注度不足；对数字化在社区应急治理中应用的深度和广度的探索有待加强。网络化治理理论作为一种参与主体更多元、治理方式更灵活、实用价值更高的新型治理模式，可为解决上述短板和相关问题提供指引。

1 城市社区应急治理转型的迫切需求

迈入21 世纪后，突发性大规模疫情、重大自然灾害等公共安全事件增多，不确定性和不稳定性因素增多，在以社区为常态化管理单位的治理模式之下，社区的社会控制功能愈发显著。

针对社会公共事件的应急治理领域，学界已有具有现实意义的研究，依照其探讨的主体和方向可分为三个层面：一是社区与应急的探究层面。陆继锋等［2］认为应秉承“大应急、大安全”理念，深入研究标准化、多元主体协同、多学科交融等内容以进一步提升城市社区应急治理效能。可见，作为社会治理最小单元的社区，其应急水平的提升是公共安全治理能力发展的重要动力。既有研究多聚焦于卫生行政部门和机构，亟待针对基层社区进一步探索［3］。二是治理领域探索与应急体系建构层面。与私人性相对，公共安全治理以公共性为前提，涉及群体性的应急安全秩序维护，可包含经济、政治等多方面手段，具有多主体、多尺度等特征。王莹［4］认为风险社会时代之下的城市公共安全事件呈复杂性、破坏性以及多发趋势，需要实现主体协同，并建立健全目标一致的网络架构，助力城市公共安全治理工作有序开展。范维澄［5］指出，我国尚未在突发公共事件应急治理领域的自主创新领域形成重大突破，科技保障支撑力度不足，加紧开展相关重大研究、生成应急动态决策路径是关键。国外学者Campanella 等［6］强调，关注灾后重建的同时，也应当着眼于事前预防，城市日常治理中对灾难风险的预防和敏锐度的训练对提升城市韧性具有重要意义。王灼［7］在对我国公共安全体系的探索中指出，公共安全治理的侧重点随时期、国内外形势的变化而改变，即公共安全治理及其体系具有变动性，事件治理过程中应审时度势；唐皇凤等［8］对我国城市公共安全治理体系进行问题诊断时指出，城市公共安全治理的参与力量单一，单纯依赖政府处置难以起到善治的效果，需要动员多元主体参与事件全过程、构建完善的应急组织体系［9］。三是数字赋能应急治理层面。庞宇［10］在创新数字社区应急模式的讨论中总结出社区公共安全应急治理的要义，即综合运用现代化数字手段，整合掌控社区内部状况，强化人与人、人与物间的感知联系，以便事件发生后能第一时间掌握辖区内部的风险态势，从而确保辖区内部资源调配、人员配置的及时性、合理性。针对数字化治理的信息安全，邓鹏等［11］指出，城市公共安全风险治理尚存在漏洞，主要体现在对动态协同的风险感知和检测精度不高，智能预警领域有待进一步攻克。

上述研究明晰了城市社区应急治理问题探究的重要意义，但未能最大限度地体现城市社区作为基层执行机构的应有之义，在预案动态管理、数字赋能、应急组织架构优化等方面亟待突破和创新。基于此，笔者于2022 年7 ～ 11 月间，对合肥市Y 社区进行实地调研并访谈社区领导及工作人员，着重了解Y 社区公共安全治理与数字化治理模块中存在的困境和短板，研究辖区内多元主体整合，并基于数字孪生等技术，通过数字赋能、打造社区“一表通”，探索一种以预防为前提、“大应急”力量为支撑的新型应急治理模式，以应对社区应急治理水平提升的迫切需求。

2 “主体—资源—价值”：网络化治理运行机理

网络化治理理论是对人类社会多样化、权力分散化、治理任务去分化和社会需求去同质化等变化的回应。相较于传统的公共行政理论和治理模式，网络化治理更强调多元主体之间的互动参与，合作伙伴之间需要建立起横向的行动线；同时，灵活的治理方式和治理广度上的巨细靡遗，可以大大提升治理效率。

2.1 主体合作参与

治理中产生的棘手难题往往是由模糊的治理边界、专业知识的割裂及跨域性等因素所致。基于此，可参考Skelcher［12］的学术观点——治理意味着将不同层级的主体与相关专家通过网络相联结，并将其纳入公共政策制定与施行的过程中。一般而言，网络化治理的主体涵盖了政府、非营利组织、企业、公民等参与者。网络化治理机制作为应对公共部门碎片化困境的手段，通过充分利用单个主体在各自领域的专业优势，以协同合作、互惠共赢等治理手段处理在公共安全治理中的困局。

2.2 资源互动共享

随着社会挑战日趋复杂，政府愈发依仗社会主体来实现公共目标。在网络化加深的社会背景之下，多元主体间的资源整合效用不言而喻。Stoker［13］强调，资源共享是行为者间相互联结与依存的前提，资源共同体的升级优化势在必行。Dryzek［14］则认为，任一治理网络均可被界定为潜在的协商系统。在系统的运作和传输过程中，所有受协商系统影响的多元主体皆具备参与到治理体系中的可能性；同时，由传统的金字塔治理模式转向适应风险社会的扁平化社会网络治理模式，有助于推动分散的信息碎片相互联结，加深主体间的合作共治。

2.3 价值导向协同

各主体达成的共同观念和目标（可理解为“初心”和“使命”）是网络化治理形成的基石，应具有开放、包容的特质。陈剩勇等［15］阐释网络化治理模式时指出，网络化治理的运行过程具有明晰的自身逻辑，涵盖了“规则”“规范”“认知”“想象”等流程制度，包含了各主体间对价值规范、共同目标和治理愿景的同一认识和追求。网络化治理理论视阈下的治理模式破除了自上而下式层级结构建立起的传统权力线桎梏，强调以治理理性来调动各种参与力量［16］，从而实现以公众利益为基本的价值导向，为实现共同目标和价值开展治理行动。与此同时，从价值多元主义角度反观公共价值的再生产过程，其关注的焦点是基于政治协商的集体偏好的形成［17］。这一点于在功能层面，即以践行公共价值和公共目标为导向，通过互动交流、对话协商，提高公共价值的社会性，进一步推动公共价值的再生产。

如图1 所示，网络化治理理论之下的运行模式由“主体”“资源”和“价值”三方面构成，通过主体参与、资源共享和价值协同的手段达成治理目标。在网络化治理过程中，各主体通过积极参与、发挥专长、共享资源，整合碎片化的信息，充分利用互联网发展成果，形成一张完整的信息网；在治理过程中，各参与主体应秉持着一致的治理观念和目标，以便充分调动主体力量，提高治理效率；同一价值取向有助于资源共享，同时，主体间的资源互动也有助于推进良好协作关系。

图1 “主体-资源-价值”：网络化治理分析框架Fig.1 Subject-Resource-Value： network governance analysis framework

3 Y 社区应急治理数字化转型困境分析

Y 社区坐落于安徽省合肥市包河区，东至西藏路，南至云谷路，西接合安高速，北连杭州路，辖区面积约2.1 km2。截至2021 年7 月，辖区内常住人口约4 万，辖区内党员256 名，社区内部人口流动频繁。近年来，Y 社区党委结合辖区实际，以网格化管理体系细化服务内容，将大共治等事项全部纳入社区网格化管理体系，并组建多支志愿服务队，积极引导居民参与社区自治管理，开展一系列便民服务，致力于激活社区基层治理内生动力，以提高治理水平。党建和城市管理部门、物业单位等均在社区安全治理、稳固民心方面发挥了积极作用，但也凸显了应急治理短板。

3.1 主体协作层面：协同治理成效不足

社区公共安全治理主体构成单一，公共安全应急力量单薄。Y 社区的公共安全治理主体以街道办事处、物业、社区居委会和社区民警为主。其中，Y 社区的民警平均年龄偏大。该社区专职民警和协警中，50 周岁以上者占比过半且受教育程度均在初中及以下水平。他们需要每天不间断地监控社区内部的情况，并负责管理社区日常公共安全事务，难以保证工作精力。以2020 年Y 社区的抗洪抢险工作为例，社区民警分身乏术，大多数防汛地点需要依靠志愿者巡逻检查，而普通社区群众则在协同治理网络的覆盖范围之外。换言之，作为社区治理的主体，居民在公共安全体系中的参与度不足，该项社区资源未被有效链接，以至于许多居民对于受灾真实情况知之甚少，甚至出现以讹传讹现象，易引发居民恐慌。另外，一些非营利性组织如应急救援队伍等，也应该成为Y 社区公共安全治理网络的重要一环。据了解，Y 社区尚未与应急救援组织开展合作。

多元合作的意识和实践较为薄弱。传统治理模式在一定程度上使治理观念陷入了一种思维惯性，即缺乏独立性和民主自治的意识。在突发公共事件来临时，这样的观念会使社区对上级政府产生依赖心理，缺乏预防危机等公共安全保障工作积极性。

3.2 资源整合维度：公共安全治理效率欠佳

治理主体的数字化工作方面，大数据时代的背景之下，政府各部门对于数据的质、量要求较高。作为基层治理的“最小单元格”，社区肩负着数据采集和填报工作，各式填报系统应运而生。然而，由于各部门信息系统缺乏有效联通，导致重复录入、信息不对称等问题，凸显数据分散化的弊端。此外，Y社区诸多业务系统难以统合，分类工作耗时耗力，进而导致公共安全治理工作效率低下。居民对公共安全信息的接收层面，易用性也是导致Y 社区公共安全治理水平欠佳的因素之一。老年人的数字信息接受能力较弱，对线上的通知公告感知弱，而身体机能方面的特殊性又使其成为公共安全管理中最为薄弱的一环。数字技术应用方面，Y 社区在科技手段的投入和使用初步形成智慧社区的治理模式。目前“共治包河”等云平台已投入使用，但在抗洪抢险等应急工作中并没有充分利用该平台进行信息互联和资源调配；同时，数字应用体系、数据采集设备、感知终端的升级投入力量亟待强化。

3.3 价值理念向度：主体间价值理念碎片化

作为一种社会意识，价值理念在一定程度上反映社会存在。随着多元价值的冲击、社会环境的改变，人群的价值理念呈碎片化的发展趋势，体现在虽然社区治理一直强调开放、包容的原则，但是实践过程中总会不可避免地陷入价值理念冲突的漩涡。Berlin［18］在其主张的价值多元论研究中指出，在明确的行为规范或道德准则之内，最终目标同参与主体的目标可能存在冲突，由于这些价值均为彼此独立的存在，冲突无法根除，因此价值理念的整合和其稳定性是当前社区治理的现实困境，要谨防价值在深层次发生冲突，警惕民主协商过程中的弱势排斥。

4 公共安全治理诉求下的社区应急治理数字化转型对策

社区是社会治理的最基础单元，也是大多突发公共安全事件发生的第一场所，将社区作为应急治理的前沿阵地至关重要。2022 年，多部门联合印发《关于深入推进智慧社区建设的意见》，强调要充分利用大数据等信息技术手段，打造社区治理新形态。因此，本文提出以“大应急”理念为统领、以社区为底座、以数字化为抓手，整合多方力量完善应急治理组织架构，以此打造社区应急生态圈，推进城市公共安全治理进程。

4.1 纵横联动：打造“大应急”治理组织架构

深化党建引领，组织队伍纵向保障。积极发挥政府的“元治理”效能。倘若政府在多元偏好汇集的公共领域之中缺席，公共领域将会陷入多元价值冲突的境地。在社区内部设立应急治理领导小组，由党组织书记担任组长，在社区两委干部中设置应急管理员并明确其职责；优化队伍体系，由应急治理领导小组指导把关、组建工作队伍，集结专职网格员、安全管理员、在职党员、社区志愿者来充实应急队伍，对队伍主要成员开展考核工作，形成部门、片区、人员月度、季度考核报表。在保障队伍的基础之上，充实在职党员、机关干部、医生等机动应急力量，为社区应急治理落实后备保障；建立健全联动处置等工作制度，将应急治理队伍建在网格上，搭建应急治理框架，强化组织指挥，将组织架构一体化、力量配置一体化、工作职责一体化、运行管理一体化、场所建设一体化等作为工作目标，为加快构建基层治理新格局提供稳固保障，使应急治理的力量延伸至基层治理的神经末梢。

整合相关队伍，应急联盟横向融入。包容、鼓励各界广泛参与，助推社会各界应急力量（如蓝天救援队等）融入社区治理，重视辖区内部居民参与；整合辖区内商圈、商务楼宇、商超等相关队伍，推动力量共融，使其融入社区常态化管理工作。定期召开民主恳谈会、社区议政会等交流协商会议，打破碎片化治理之下的壁垒，从而实现群防群治、资源共享、平台共搭、项目共推的愿景。

优化参与主体间的互动与整合机制。网络的整合机制对于推动“纵”“横”各主体间的学习交流、资源共享尤为必要；还应注重治理过程与治理结果的双重考量，避免多元主体在互动协商过程中出现机会主义倾向和协商无果的局面；同时强调组织架构的整体性，打造具有信任关系的网络治理环境，确保合作治理网络的相对稳定。

4.2 数字赋能：资源互动助力提升实战效率

数字赋能主要为两方面。一是治理赋能，依托数字产品、平台及基础设施，打造数字社区，建立动态的数据互联机制，要求部门遵循公开、开放的原则，整合串联社区内部各项业务和数据，织密社区数字化信息网，加强各层级之间的沟通互动，共享数据红利、盘活数据资源，避免信息孤岛效应以及重复收集的问题；同时发挥数字化平台的宣传媒介作用，向居民及时传达应急信息，便于治理工作高效开展。二是资源赋能，打造大数据中心体系，基于网络化管理理念，实现对社区内部日常任务、信息排摸与采集、重大活动事项、问题整治等问题的协同流转，依托“城市大脑”——“合肥政务云”等大数据平台，实现可视化的数字网格；收集集成视频监控、物联感知等实况信息，并通过清洗、去重、补全、转换等方式处理数据库中的原始数据，形成“平战结合”的指挥管理体系；创新“一屏掌控”治理，通过基于数字孪生技术的三维GIS 平台，监控消防通道、消防栓、高楼水箱、河道、避灾点、物资等点位，对街道范围内的火灾隐患以及防汛期间的气象、水位等状况进行实时监测预警，实现对公共安全事件的全方位展示，描绘“一图统管”的数字社区云图；对辖区内的住宅楼宇和商业楼宇（包括房间、过道、电梯厅、楼梯等重要结构）进行建模还原，并进行720 度全景图像采集；借助高清激光云台、传输链路等设备，设置多个点位展开高空整体视频监控，优化人群聚集和火灾报警等功能；加强感知终端建设的改造升级，确保系统数据能够及时、准确地满足汇总统计、分析计算和模型测算等要求，进一步赋能突发公共事件的应急治理。

我国数据处理的能力与日俱增［19］，然而，信任科技设备也意味着需要面临潜在的设备风险。应严格按照国家有关信息系统等级保护的要求，健全以数据安全为核心的管理制度体系，通过按需增补安全软件产品、改变信息保护模式等手段，应对网络病毒、黑客攻击、内部非授权访问等网络安全威胁［20］。

4.3 价值统合：安全共同体协作治理机制打造

优化数字应用体系，搭建社区公共安全信息共享平台，形成一体化的应急保障机制［21］。建设数字网格、数字指挥应用，打造社区“15 分钟救援圈”，为社区书记、社区网格管理员、社区工作者等应急力量配备专门移动通信工作设备，并将其嵌入大数据中心体系，一是便于工作人员查询上报信息、接收反馈应急指令；二是精准定位在岗人员的地理位置，以便事件发生时第一时间安排距离最近的应急力量前往事发地处置，且保证处置过程的动态跟踪，实现事件留痕、风险捕捉、隐患排查，高效解除风险隐患。

在价值统合层面，明确社区公共安全治理的价值导向，以平衡技术理性和价值理性［22］。网络化治理视角下的公共安全治理，强调不同价值、甚至对立价值间内在矛盾的调和，从而达成风险战略共识［23］。针对上文提及的最终目标与参与主体目标之间的冲突，化解路径其一是保持参与主体间治理网络的开放度，在多元主体的互动之中构建“重叠共识”，以完善化解价值冲突的话语体系，培育打造具有大局观、协作意识的应急团队文化，打造良好的社区治理价值导向；其二是保证治理网络的合法性，于数字化背景下的公共安全治理而言，治理网络还扮演着传播媒介角色——公共服务的传递网络，应保证其在公共服务中的合理性与合法性，实现以公正为导向的分配；其三是需警惕弱势排斥现象的发生，数字化的洪流之下，数字弱势群体不应被遗忘在原地，切勿只观线上而忽视线下，公共服务终端在开发的过程中应当囊括适老化、适弱化特性［24］，可以通过邀请相关社会组织定期开展线下数字安全讲座，提升居民的安防意识；积极联动相关社区资源，将治理网络下沉至社区民众，培育提升集体意识，打造正向的社区内部价值取向。

5 结语

公共安全是一个亟待完善和突破的社会治理话题。当前，Y 社区的应急治理已初显成效，但在实践过程中暴露出治理成效、协作效率以及价值观念等层面的短板。本文讨论了城市社区应急治理数字化转型的机理、困境和对策，将网络化治理理论应用于我国城市社区公共治理，能在应对社区突发事件和灾害中发挥关键性作用，并对其他城市社区公共安全治理体系的优化和数字化转型具有借鉴意义，亟待付诸更为实际的细化和改良措施。