新能源发电项目用地风险及政策探究

宋俊鹏

（来宾市土地开发整理中心，广西 来宾 546100）

0 引言

当前阶段，新能源本质上是指可以代替传统能源的新兴能源，其具有可再生等优势。与传统能源相比，其能有效解决当前资源短缺问题，创建科学合理的低碳循环体系，进一步增强国家能源供给能力。然而，在新能源项目开发过程中，还存在较多问题，其中新能源发电的关键因素便是土地因素，也是新能源发电项目遇到的核心问题之一。

1 新能源发电项目用地常见风险

1.1 项目用地取得中的风险

1.1.1 用地划拨风险

在项目用地中，一般情况下会涉及国有用地以及集体土地，该部分土地既有建设用地，也有未利用地。因此，依据相关建设规定，新能源发电项目设施等建筑属于永久用地，要依据建设用地相关要求开展管理活动，对于风电场等非永久用地，其开发要求需依据施工现场实际情况而定。通过调查可知，由于目前新能源发电项目用地取得相关法律规定较为复杂，操作难度较大，会直接决定项目用地风险可能性。对于建设用地、国有非林地以及未利用地，其主要利用划拨的方式获得土地。新能源项目永久用地获得流程如图1 所示。

图1 新能源项目永久用地取得流程

从实际情况看，使用划拨或出让等方式存在成本较高等问题。并且，在当前土地审批使用相关政策下，部分获得过土地使用权的人员因迁移等原因而停止使用土地，上级政府部门拥有无偿收回土地的权利。因此，即使拥有使用权土地，也有被收回的风险。并且，如果出现审批土地出租的情况，需向当地县市政府补交土地使用出让金，但如果在土地出租合同中没有明确规定该笔款项，则该笔费用会转嫁至承租的新能源发电项目运营企业[1]。

1.1.2 土地出让风险

在地方政府财政收入中，土地出让金是其收入的重要部分，地方政府在很大程度上依赖土地收入，也因此出现了部分潜在风险。同时地方政府在把握土地配置的基础上，还在积极寻求租赁可能。在此背景下，部分集体组织也在耕地利用“以租代征”的方式转让给建设企业，改变了土地的使用方式，使得部分耕地进入土地市场。除此之外，应充分分析土地租赁费用上涨风险，避免出现土地租赁费用上涨影响项目建设的问题。

1.1.3 土地租赁风险

首先，“以租代征”会出现土地性质转变的风险。“以租代征”指的是农村集体组织将土地租赁给租赁方完成相关项目建设。存在规避土地审批等问题。对于集体组织土地租赁，地方政府具有绝对决策权，会在租赁过程出现三方合谋行为，违反相关土地使用以及保护制度。其次，在集体土地租赁过程中，由于土地信息不完整，使得部分土地租赁方寻求当地政府帮助，完成相关土地租赁工作。但在实际情况中，由于各类因素影响，土地租赁方未能有效核实土地实际归属，有可能会出现产权纠纷等问题。使得土地租赁方在付出资金后依旧无法完成项目建设运营。最后，在土地租赁过程中，有可能会出现集体组织表决流程不规范等问题，部分村民并不知晓土地租赁事实，甚至会出现一地两租的问题，出现相关法律风险[2]。

1.2 土地使用过程中的风险

1.2.1 土地使用权与采矿权之间的冲突

在当前阶段，土地使用相关法规与采矿权之间存在不完善等问题，使土地使用权与采矿权之间的界定不明确，部分区域交叉位置有可能会出现法律冲突风险，例如在某新能源项目开发中，由于该开发区域属于另一矿产企业的开采区域。因此，在权责归属上，该区域的土地使用权属于新能源企业，但采矿权属于矿产开采企业。但在新能源项目建设过程中，矿产开采会使新能源设备出现安全问题，使新能源企业出现巨大经济损失。

1.2.2 项目与生态保护红线之间的风险

生态保护红线是近年提出的全新概念，在国家大力发展生态文明的大背景下，影响了部分生态保护区内能源项目开发活动。例如，在某新能源项目开发过程中，原本所利用的土地为未开发用地，且土地审批活动是在生态保护区设立之间完成，但依旧影响了新能源项目开发。甚至会出现能源项目直接废弃的严重问题，造成严重经济损失。

1.2.3 未批先建风险

未批先建实际上是指未完成土地相关审批流程便开展项目开发的情况。从实际情况看，虽然现行法律法规在该部分的限制较为严格，但未批先建依旧是当前常见用地风险。由于项目用地审批较为复杂，需层层审批，加之审批流程困难，在一定程度上降低了审批效率。并且在综合考量国家政策基础上，导致项目工期较短。项目开发部门有极大可能会冒着风险开展未批先建活动。以某新能源项目为例，该项目由于电网并网补贴问题，一定要在限期内完成整体项目建设工作。与此同时，项目整体投入较大，而项目未批先建罚款相比于项目而言，损失较小。因此部分项目开发部门会铤而走险，开展未批先建活动[3]。

2 新能源发电项目用地政策建议

2.1 规划项目建设用地，核实土地归属

首先，在土地使用方面，需严格依据相关土地规划与土地使用政策，完善当前土地使用制度。为保证项目选址科学、用地规划合理，应充分发挥地方政府在土地使用以及土地统筹中的监管职能，完善当前项目用地以及生态预防等多维度制度的制定。其次，在项目开发用地方面，由于土地所涉及的利益主体较为多元，因此，要在项目选址工作开始前积极完成项目土地相关情况调研工作，明确当前土地的用地性质，土地用途以及土地所有权部门情况。相关政府部门应在梳理土地信息的过程中，将相关信息记录在案，为后续的土地以及土地租赁提供信息支持，集体土地权属调查表如表1所示。

表1 集体土地权属调查

另外，相关政府部门需积极听取民意，相关部门需密切关注集体组织成员态度，严格依据相关法律完成用地规划工作。建立以土地规划为纲，统一管制为手段的新型项目用地制度。最后，为避免项目用地过程中出现维权问题，在该环节中，对于土地转让、租赁、出让费用等情况，需依据相关政策，完成信息收集工作，并将其详细记录在案。

土地归属合适是保证项目用地合法合规，避免项目风险的重要手段。因此，需科学合理制定项目审批以及事故监管预案。项目开发部门需在完成土地转让、签订合同前，利用合理合法的渠道，核实土地真实责任主体。明确土地真实情况，避免在项目开发后期出现因归属不明而产生的用地风险[4]。

2.2 优化土地审批制度，放开用地限制

在项目开展前，应利用严格的审批制度，保证项目用地规范合理。从实际情况看，部分不合理、低效的土地审批流程是造成项目用地风险的主要原因之一。为此，需加快审批流程改革力度，增强项目审批效率，提升项目审批质量。

首先，需加快审批手续方面的精简，并在此基础上，开展多审合一的应用力度，创建全新的项目用地集成审批流程。

其次，需建立差异化的审批机制，对于某些较小的新能源项目，可以制定快速审批通道，为项目审批整体审批速度提供保证。与此同时，需尽最大可能简化审批程序以及提交材料，需依据实际用地情况完善土地出让审批办理情况表，如表2 所示。

表2 国有土地使用权出让审批办理情况

最后，在当前时代背景下，需积极利用大数据、互联网等高新技术，将线上审批与线下审批相融合，实现各项目就近审批、线上审批。与此同时，可以完善线上材料审批制度，积极开展数字化以及无纸化审批，降低项目开发企业整体审批成本。需科学优化审批权责制度，使审批流程向标准化、规范化方向进步，从根本上提升项目审批效率。

在当前阶段，新能源项目中有可能会涉及林地以及草地等多种土地性质的限制，各部门对该部分的性质判定并不统一，在一定程度上影响了新能源项目的进步。在此背景下，资源管理部门需建立项目用地的负面清单，如未建立安全生产责任机制、未执行质量管理制度、未执行能源管理制度以及日常运营管理等，从而完成相关能源项目的一站式审核，排除不安全生产的风险，落实节能减排措施的实施，放开新能源在土地性质方面的限制，确认对污染物的排放标准，推动该产业持续进步。

2.3 完善项目用地政策，加大宣传力度

由于土地审批流程（图2）较为繁杂，因此，有可能会出现项目“未批先建”等方面的问题，有可能会拆除违规建筑，使企业经受较大经济损失，严重影响项目开发积极性。近年来，我国新出台的土地管理政策中，就明确规定：对于部分违法用地，需及时补办相关手续，并在行政处罚后，重新完成相关出让金等费用收缴。相关部门可以在发现相关行为后，采取罚款+手续补办的形式，完成行政执法活动，要求相关开发部门限期完成审批手续。

图2 土地审批流程

目前，新能源发电项目发展已经较为成熟，但在部分具体政策方面，还存在操作规范缺失的问题。各级政府部门须在全面考量相关法律规定的前提下，制定相应策略以避免项目用地中的各项风险[5]。

首先，需严格依据相关法律规定，巩固原有耕地保护成果，避免出现占用耕地的情况。其次，对于相关用地法律条文，应保证其可操作性，避免法律空白出现。最后，要积极发挥政府部门宣传职能，利用各项渠道完成用地相关法律的宣传，避免部分单位或个人，非法或盲目转让土地。

2.4 协调各方力量，加大监管力度

新能源项目用地风险本质上是各主体之间的利益冲突。在当前阶段，农村集体土地租赁与出让风险较为突出。在土地合同签订过程中，相关部门需以相关法律法规为基础，制定合理的出租或转让合同，保证利益主体能依据合同以及法律规定开展协商工作，为各主体利益提供保障。及时留存相关协商文件，为后续文件查验提供帮助。

为保证协商以及合同签订的真实合法，相关部门应组织农村集体与项目开发者进行协商，保证土地合同签署合规。在此过程中，由于地方政府处于利益相关主体。因此，政府部门需充分发挥自身职能，做好土地合同签订仲裁工作，积极协调各方力量，保证农村居民主要利益。除此之外，政府部门要完善项目用地监管体系，开展项目用地的全过程管理，及时解决可能出现的问题。

3 结语

综上所述，在新能源项目开发过程中，需在积极分析项目用地常见风险后，建立相关的风险治理预案，优化项目用地整体审批制度。并在此基础上，放开用地限制，避免土地性质影响新能源项目工期，有效解决项目建设用地存在风险，增强政府项目用地审批效率，为政府土地管理提供助力。