制度与过程:全过程人民民主视域下的党政关系

◎程同顺,牛于煌

南开大学 周恩来政府管理学院,天津300350

建党百余年以来,中国共产党始终是中国民主革命事业、民族解放事业和国家建设事业的领导者,始终站在时代发展的最前沿,探索出具有中国特色、符合本国国情的民主实践之路。习近平总书记在党的二十大报告中明确指出:“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性,是最广泛、最真实、最管用的民主。”[1]全过程人民民主作为一种新型的民主实践形式,离不开中国共产党的领导,党的领导是实现全过程人民民主的根本保证。

中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,在社会主义建设中处于总揽全局的地位。作为执政党的中国共产党与其他政治主体间的关系是社会主义民主制度建设的重要组成部分。构建科学规范、和谐统一的党政关系既是实现全过程人民民主的前提条件,也是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。在中国共产党治国理政的长期历史实践中,党政关系问题历来是各方面关注的重要理论和实践问题,是中国政治体制改革和民主制度发展的关键性问题。特别是进入新时代以后,国内和国际局势发生了复杂而深刻的变化,在“两化叠加”的大背景下,广阔而复杂的现实情况要求中国民主制度的发展必须规避西方现代化模式的窠臼,走向全过程人民民主的全新发展阶段。面对新的时代变革,考察全过程人民民主理论建构下的党政关系问题,对于揭示中国民主制度的真实性与全面性、加强党对国家政权的全面领导、提升不同机构间的协同效能,具有重要的理论和现实意义。

一、全过程人民民主视域下党政关系的分析范式

党政关系是指执政党与其他国家政权机构在地位、权力以及职能等方面的关系。在中国语境下,党政关系是指作为中国特色社会主义事业领导核心的执政党——中国共产党与行使立法权、行政权、监察权和司法权的其他国家机构之间在地位划分、权力分配以及职能配置等方面的关系[2],具体表现为党对国家政权的领导方式和执政方式等。

纵观来看,从中华人民共和国成立到党的二十大之前,中国共产党对党政关系的认识经历了寓党于政(从1949年至1957年反右斗争之前)、以党代政(从1957年反右斗争至1978年党的十一届三中全会召开之前)、党政分开(从1978年至1989年党的十三届四中全会召开之前)、以党统政(从1989年至2012年党的十八大召开之前)、党政统合(从党的十八大至党的二十大召开之前)等五个阶段的嬗变。党政关系在不同的历史阶段变化的底层逻辑,是执政党如何处理与政府和社会之间的关系、如何优化和提高党的执政和领导能力。同时也需进一步认识到,党政关系中的主要矛盾虽然是执政党和政府之间的关系问题,但中国政治体系中的各种政治关系和政治现象或多或少都包含党政关系的要素或者与党政关系有着千丝万缕的联系[3],因此,对于党政关系的分析必须采用总体性的观点,在统一的框架和分析范式中理解各个政治主体之间互动的模式与规律。全过程人民民主具有在时间上的持续性、在空间上的立体性和在领域上的全面性等主要特点[4]。可以看出,全过程人民民主是一套集价值阐述、理论构建、制度架构、政策实践等于一体的复合性框架,是对中国共产党领导广大人民群众发展中国特色社会主义民主政治的伟大实践的理论概括,在新的时代条件下,为系统分析党政关系的发展变化提供了新窗口与新视角。

全过程人民民主下党政关系的分析不仅应当关注“制度”逻辑,也应当关注“过程”逻辑。

从制度的角度看,党政关系是中国政治制度中最具有特殊性的政治关系,是分析全过程人民民主内部诸多政治关系的起点。中国共产党在国家政治生活中的领导地位是中国民主制度有别于西方资本主义民主制度的最显著优势。中国共产党作为执政党,既是中国特色社会主义建设事业的领导核心,也是推动全过程人民民主从理论走向实践、从实践返回理论的主导力量。在横向维度,全过程人民民主的主要制度安排离不开党的领导,党政关系贯穿全过程人民民主制度架构的各个方面,比如执政党通过合署办公、归口管理、部门党组、党管干部、党政交叉任职等体制机制,嵌入国家的行政、司法、检察和军队机构中,这些机构的管理和运行离不开党组织的领导和协调。同时,党组织领导和协调作用的发挥也离不开行政机关的配合,党政关系成为所有政治关系中最核心的议题。在纵向维度,政治体制的改革、行政部门的优化与合并,本质上都是党政关系随着时代发展而进行的必要调整。比如,在计划经济时代普遍存在的党政不分、以党代政问题,主要是因为在当时高度集中的政治经济体制下,政党包办或代替行政机构行使管理国家和社会公共事务的职能[5],而改革开放以后,随着社会主义市场经济体制的确立,社会中各个阶层、各个群体的活力全面激发,一个全能型的政党履行全面管理社会的职能不再可行,因此执政党需要还“政”于行政机构,从社会管理事务中解脱出来,更好地实行政治领导的职能。党政关系变化发展本身即代表了执政党和政府在中国政治体系和社会管理中位置和职能的重定位和再划分,是政治体制改革的主旋律,因而也是中国政治制度中最具特殊性的关系。

从过程的角度看,党政关系的发展变化深刻影响了政党组织和行政机构各自改革和运行的逻辑,终归到底是要解决一个党组织如何正确地、更好地执政的问题。党是决策的核心,政府是决策的主体,政府在党的领导下对国家政治、经济和社会事务进行管理,同时党组织也为政府提供丰富的组织资源和机制资源,协助政府处理好政府内部的许多其他关系,比如政府与社会团体的关系、中央政府与地方政府的关系等[6],因此党政关系的协调不仅影响着政党组织和政府机构的运行,还影响着参与社会管理和政府过程中的各个主体。特别是进入中国特色社会主义新时代以后,党的政治领导职能需要进一步加强。全过程人民民主多元复合的治理结构一方面将政党、人大、政府、政协以及各类社群组织吸纳到政治参与中;另一方面,通过协商、议事、听证、咨询、监督等方式将异质性意见整合到政治决策和治理实践中,最终输出完整稳定的政治秩序。只有充分加强党的政治领导职能,对政治参与中的各类主体进行有效领导,才能在复杂的社会环境中激发各类主体的积极性和活力,同时避免西式民主模式下发生的因政党对抗造成的社会撕裂和公共秩序紊乱[7]。

综合以上分析,全过程人民民主视域下党政关系的理论剖析需要运用四象限分析法。

如图1所示,位于四象限图对角的两个坐标系的坐标原点分别代表政党和政府:政党坐标系的横坐标代表政党对政治过程的控制力和直接干预程度,纵坐标代表政党对行政制度设施的影响力和控制程度;政府坐标系的横坐标代表政府对行政性制度设施的影响力和控制程度,纵坐标代表政府对政治过程的控制力和直接干预程度。在两个坐标系中,离各自坐标原点越远,说明政党/政府对政治制度/政治过程的直接控制和影响力越弱。

图1 党政关系分析四象限图

四象限图的分析结果如表1所示。四个象限分别代表了党政关系中的经常出现的三种情况:象限A和象限D代表寓党于政或党政结合的现实境况;象限C代表以党代政的现实境况;象限B代表政党和行政机构分工合作,政党主要发挥政治领导的职能,并不过多直接干预和控制行政机构的日常运行。

表1 四象限图分析结果

在实际的政治生活中,象限A和象限D所代表的情况相对少见,只在中华人民共和国成立初期、各项国家政治制度架构尚未完善时(1949—1957年)短暂出现过。在此之后,党政关系的运动变化轨迹大体上沿着从象限C到象限B的曲线演进,党政职能逐渐分开,定位逐渐明晰,党政关系走向愈加规范化的发展方向。

四象限分析法的分析结果表明,“党”与“政”之间在权力和职能的划分上并不是简单的你进我退、此消彼长的关系,而是受各种条件和现实情况的约束,在两个主体、四个象限、八个维度中波动。一方面,党政关系的转化和演变受彼时彼地政治制度完备程度的影响:完备的制度设施和完善的法律规章体系是党政关系良性发展的必要条件,可以为其拓展出党政合理分工、配合得当的适宜空间与平台;不完备的制度设施和规章体系会导致党政不分,阻碍政治体系中各个参与主体的利益综合和利益表达,削弱国家民主政治构建的正当性和政策实施的有效性。另一方面,执政党对于政治制度和政治过程的直接控制程度决定了党政关系的变革取向,党的领导既要贯穿于政府活动的各个方面与环节,又不能越俎代庖甚至以党代政,否则会使政治体制中职能和权力的关系发生混乱,使党务工作淹没于琐碎繁杂的社会日常管理事务中,最终导致党难管党、政难管政的问题,削弱党对国家的领导和治理能力。

二、构建全过程人民民主下的新型党政关系

从结构功能主义的观点来看,结构与功能互赖共生[8],功能的表达必须依赖恰当的结构,但结构并不是完全静态的制度设施,结构既包括构成结构的诸要素,也包括诸要素之间相互联系和作用关系,即赫伯特·斯宾塞(Herbert Spencer)所说的社会中的结构是由它的单元特性所决定的[9]。全过程人民民主中完善的制度架构是党政关系存在和发展的基础设施,“党”与“政”之间的关系本质上是国家政治体系中各类政治机构和政治参与实体之间的关系。中国共产党在国家政治制度中的特殊性在于:党既是社会主义事业的领导核心,也是执政力量,可以不依赖于政治制度而拥有实际的政治组织和动员能力。所以在中国,党的权力和国家权力虽有部分重合,但二者始终是相互独立的[10],但是不论党的权力还是国家权力,二者最终的作用对象是相同的,即现实中的中国社会。因此,从更广义的角度而言,党政关系的本质并非仅仅是执政党与行政机构之间的互动,而是“国家-政党-社会”之间相互影响的过程。虽然在传统党政关系的分析范式中对社会的在场性强调不足,但是来自社会的因素对于党政关系发展变化的影响无疑是无处不在的,这是需要在分析重点上相对补足的地方。沿袭前文提出的分析范式,后续将分别从制度和过程两个角度对全过程人民民主下新型党政关系作出分析。

(一)制度范式:构建全过程人民民主下的新型党政关系解读

全过程人民民主的主要制度安排有人民代表大会制度、中国共产党领导下的新型政党制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度以及信访制度等[11]。党政关系始终贯穿于这些制度安排的具体环节之中。比如,当国家意志和力量下沉到基层时,基层群众自治制度的推行和维持离不开基层党组织强大的动员能力,甚至在某些行政力量难以有效控制的边远地区,党组织实际替代了政府的角色和职能,不仅负责传递和贯彻来自中央的意志和政策,还负责对当地社会实行有效的治理。与西方实行资本主义民主制度的国家不同,中国执政党的超然地位决定了对党政关系的分析既要从政治制度架构本身的合理性、科学性出发,也要秉持“国家-政党-社会”的三分逻辑,在“国家自主性”和“政党自主性”之间寻求平衡。

进入新时代以后,全过程人民民主下党政关系的发展变化主要有以下三个特点。

首先,党政关系的内涵和外延需要进一步拓展。根据马克思主义劳动价值论的基本原理可知,党政关系变革的内在动力是政治改革带来的生产关系变革,催生了作为上层建筑的政党在社会治理中角色和职能也随之而变的需求。全过程人民民主是与社会治理互动、参与、回应的新型民主制度,而传统研究范式看待党政关系的角度往往遵循“政党-政府”二分逻辑,从相对片面的视角解读党的执政方式,而忽略了对于社会现实需求的关注。构建全过程人民民主下的新型党政关系需要破除过往研究范式的拘囿,将党政关系的内涵拓展到“国家-政党-社会”的三分逻辑下展开。具体来说,要在党政关系的发展中重视对社会组织的吸纳和整合,由过去依靠党的组织化渠道进行动员社会的方式逐渐转向尊重社会多元利益主体,主动吸收民间社群组织,发挥其在政党和国家政权无法或不便触及的领域代替政府的作用,实现对基层多元化协作式治理[12],充分将人民的需求、人民的参与、人民的协商、人民的监督等有机统一起来[13],提升社会治理效能,有效应对现代社会多元利益主体下的潜在冲突。

其次,由统合型党政关系走向嵌入型党政关系。进入新时代以后,全过程人民民主对党政关系的发展提出了更高要求。对于政府来说,全过程人民民主拓展了政府基层治理的公共空间,为多元社会主体进行政治参与、社会互动和民主协商提供了实现场域[14],这要求政府在履行社会管理和公共服务职能时与人民的现实需求互相嵌入,构建更具包容性的、更加公开透明的协商和决策机制。对于执政党来说,党不再作为经济、民生以及社会公共事务的直接管理者,转而在三个方面发挥好政治领导、统筹协调的作用:第一,要在组织制度方面始终坚持“党管干部”的原则,同时打破传统党政界限,在防止党政机构职能重叠、断档的前提下,通过合署办公、部门党组、领导小组等组织架构制度性嵌入行政机构的运行中,确保党通过政治领导实现过程与结果、程序与实体相统一;第二,全过程人民民主制度是全面的、多维的、全阶段的民主制度,党的决策过程要嵌入社会发展的全过程、全领域,充分整合来自政协和其他社群组织的有益意见,积极回应人民和社会的需求,提升决策过程的民主化程度;第三,党组织虽然不直接干涉具体的行政事务,但要充分发挥监督和把关的作用,保留过程性介入的权力,防止行政过程偏离国家的大政方针和党的预期方向[15]。综合来看,全过程人民民主中的新型党政关系是一种与我国政治制度自身特性高度耦合的,能够确保全体人民及社会中的各类利益主体真实、全面地行使民主权利的制度安排。

最后,全过程人民民主政治的发展拓展了新型党政关系发展的制度空间。全过程人民民主对党政关系发展的制度空间的拓展,主要体现在两个方面:一是在顶层的制度设计方面,通过人民代表大会制度、中国共产党领导下的新型政党制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等制度安排,特别是党的十九大以来党和国家的机构改革,在制度上厘清了党和国家的两套职能体系,促进了二者的协调配合,以加强党对国家机构的全面领导为纽带,重新链接了国家政策偏好和社会发展需求,拓宽了党政关系分析的视域和边界,提升了社会主义民主政治的真实性和有效性。二是在基层的治理空间方面,全过程人民民主在横向上以党组织为核心,全面整合了各类社会组织、企业、城乡居民等多元主体,将抽象的党政关系转变为国家与社会对话的自由场域,拓宽了基层民主政治的发展空间;在纵向上充分落实党的二十大报告关于“健全基层党组织领导的基层群众自治机制……完善基层直接民主制度体系和工作体系”[1]的具体要求,以推动基层社会共同体建设为导向,为基层民主政治的发展提供有力的制度保障。

(二)过程范式:构建全过程人民民主下的新型党政关系解读

政治组织的结构、活动、关系的发展变化往往具有很强的规律性,需要运用动态的、整体的、规范的观点来展开分析。以党政关系为例,党和政府之间在组织架构、人事配置、部门职能上有十分紧密的联系,二者在国家治理中的角色和地位既有领导和被领导的一面,也有相互协作、治权交叠的一面。因此,全过程人民民主的多元参与主体必须在统一而规范的框架下开展政治活动,明确各自在职能和载体上的边界和局限,通过法制化途径参与政治过程的各个环节。规范化和法制化的政治过程既是发展和完善全过程人民民主的内在要求,也是政治权力廉洁高效运行的根本保证。

首先,从法治建设的角度看,全过程人民民主下的新型党政关系是依法治国、依规治党和依法行政的有机统一。依法治国是要求执政党遵照宪法及法律规定的权力运行规则来领导国家;依规治党是强调党内法规制度建设的重要性,是完善党的自我革命制度体系的重要举措;依法行政是指行政机关的机构设置及其行使行政权力、管理社会公共事务的过程必须符合法律规定。一方面,依法行政是依法治国的核心[16],体现了党政关系中国家行政机关的法治化治理逻辑;另一方面,党的制度构建是党政关系制度构建的前提,依规治党是党行动过程的表现形式,体现了党政关系中执政党的法制化建设逻辑。通过健全国家法律体系明确国家政权机关的治理路径,通过建设党内法规明确执政党主体的治理形式,是新时代新型党政关系发展的两条逻辑主线[17]。党的十五大明确提出“依法治国,建设社会主义法治国家”[18],依法治国成为党治理国家的基本方略,依法治国、依规治党与依法行政之间互为补充,共同构建了中国特色社会主义法治体系,为全过程人民民主的发展提供了坚实的法治基础。

其次,从制度运行过程的角度看,新型党政关系的发展要特别注意处理党与人大的关系。从政治体制的角度分析,党政关系中夹杂着党与人大、人大与政府之间的关系。一方面,人大是党领导人民治理国家、开展政治活动的重要场所,党通过人大及其常委会将自身的意志转变为国家的政策和法律;另一方面,国家行政机关由人大产生,对其负责、受其监督,政府是人大的执行机构,主要职能是管理行政事务、提供公共服务以及推动经济发展。三者之间的一个基本关系是“党领导人大,人大产生政府,政府对人大负责并受其监督”。党政关系是党与人大的关系的二级关系,党政关系法治化的一个重要前提是党与人大关系的规范化。全过程人民民主是全体人民的、全过程的民主,是涵盖从物理空间到社会领域、从中央到地方,从顶层到基层诸多方面的民主制度体系,越是在参与主体多元、利益结构复杂的体系内,程序正义的生成过程越是重要。党与人大关系的规范化是全过程人民民主实现程序正义的重要来源,是增强党执政合法性、加强党的领导地位的制度保障,只有在政治过程中理顺党与人大的关系,才能更好地实现新时代条件下党政关系的法治化发展。党政关系规范和调整的最终目的是既加强又改善党的领导,提升党治理国家的政治效能,只有将党、人大和政府的关系建立在规范统一的法治基础上,才能真正实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

三、全过程人民民主视域下新型党政关系的制度优势

进入新时代以后,中国社会的发展也进入了经济发展方式和社会治理结构双重转型的新阶段。一方面,随着内外部发展条件和国际形势的变化,旧经济发展方式面临全面转型升级的巨大压力;另一方面,国内社会阶层分化日益明显,社会治理结构面临由单一型向多元型转变的急迫需求,社会有效治理的难度和成本显著增加。因此,需要充分发挥全过程人民民主下新型党政关系的制度优势,全面适应国家和社会治理的新需求。

(一)全过程人民民主下的党政关系更具治理韧性

首先,全过程人民民主以党的领导为核心,党的领导在吸纳和引领社会多元参与主体的基础上实现,这需要获得人民群众最广泛的支持[19]。构建全过程人民民主下的新型党政关系,需拓展基层政治的公共空间,拓宽社会多元利益主体的意见表达渠道,打破不同社会阶层和团体之间的分隔壁垒,构建包容性强的政策议程,吸收多方利益主体的意见,使国家大政方针的决策过程更加科学化、更具代表性。

其次,全过程人民民主强调党和政府不同的职能归属,党的职责在于尽可能地保证领导和决策过程的民主性和科学性,政府的职责在于在党的领导下为社会提供全面高效的公共服务。党更注重对大政方针的制定和对政治议程前进方向的把控。政府更注重解决实际问题,化解社会矛盾。二者合理分工、配合有序的党政关系进一步增强了中国式现代化道路的制度韧性。

最后,全过程人民民主强调依法治理,党政关系在法治框架下更具民主韧性。法治是民主的保障,它能确保党和政府在法制框架内更好地履行各自的职责。法治原则不仅增强了党政关系的稳定性,还有助于防范腐败和滥权,保持党政组织的廉洁性,维护社会公平正义。

(二)全过程人民民主下的党政关系更强调公平与效率并重的协同治理

“以人民为中心”是全过程人民民主制度范式的根本属性和价值本源。“以人民为中心”的价值取向既强调社会发展的效率性,也强调社会发展成果分配的公平性。从改革开放到党的十八大之前,社会治理的绩效评价体系为“政治锦标赛”模式所主导,表现出过分追求经济高速增长,忽略了对社会公共服务供给的公平性等问题。进入新时代以后,全过程人民民主在政治价值上更加强调发展成果由全体人民共同分享的公平性和全面性,要求为全体社会成员提供优质、均等的基本公共服务。社会管理体制包括政治决策、行政执行、社群管理、社会保障、社会服务、社会工作、社会治安、社会应急管理等方面都亟须理性变革,多中心的协同治理体制亟待构建[20]。全过程人民民主下的新型党政关系不仅为新时代的多中心协同治理体制构建提供了制度化的合作载体,还为复杂社会网络下多个自发主体实行分层治理、分类治理以及建立制度化的“政党-政府-社会”治理协同机制[21]等提供了现成的组织依托。

(三)全过程人民民主下的党政关系是制度因素和文明因素的融合发展

全过程人民民主作为中国共产党领导下的社会主义民主政治实践最新理论成果,是对人类政治文明发展的重大历史贡献。

从制度因素的角度看,全过程人民民主下的新型党政关系不仅需要强调法治的重要性,还需要重视德治和法治的有机统一。德治是对党员干部和行政公职人员履行自身职责、行使自身职权时的应然伦理要求,即公职人员的行为要符合社会主义核心价值观和社会公序良俗的期待。

从文明因素的角度看,全过程人民民主理论的价值取向既有传统性的一面,也有现代性的一面:传统性是指中国古典政治哲学强调社会治理中德治的重要性,早在先秦时就提出过“明德慎罚”的德治思想,后来西汉著名思想家贾谊也在《治安策》中指出“或道之以德教,或驱之以法令。道之以德教者,德教洽而民气乐;驱之以法令者,法令极而民风哀”,告诫封建统治者德治教化对维护社会和谐稳定的重要性。现代性是指德治是一种建立在普遍道德共识之上的内生性治理秩序,其以人性之善为前提,通过弘扬社会正能量达到社会的规范有序[22]。全过程人民民主是中国共产党在整合传统制度因素与现代文明因素的基础上,融合发展出的具有中国特色的社会主义民主政治形态,体现出了传统与现代、理论与现实相对话的蓬勃生命力。

四、结语

党政关系既是国家政治体制的核心要素之一,也是党的建设和国家建设的重要议题。传统分析范式对党政关系的核心关注点在于党治与政治的边界问题,在研究路径上也主要集中在基于党政职能规范化来分析政党组织和行政机关在国家制度中的互动关系。因此,对于新时代全过程人民民主下的党政关系的规范性剖析,需要特别遵循“制度-过程”的分析视角。

首先,四象限分析法的结果表明,党政关系的发展演化路径受政治制度设施的完备程度的影响,全面而完备的制度设施是党政机关在职能和治权方面分工协作的必要前提。

其次,党政关系诸要素之间并不是均等的,党组织是核心,处于领导地位,党政关系变化的主导力量是执政党对行政过程的直接控制程度。在制度设施比较完备的政治体制中,党直接控制的程度较弱,因为职能和治权的细化使得政党不必在具体的行政过程中事必躬亲;在制度设施不完备的环境中,党政机构之间职能和职权高度交叠,党的组织动员能力成为贯彻自身意志和政策的重要工具,因此需要对具体的行政过程保持高度的控制能力,从而弱化了政府的职权和职能。

再次,全过程人民民主为党政关系的发展提供了完备的制度环境,深刻塑造并改变了新时代党政关系的互动模式。“以人民为中心”的价值取向为新时代党政关系的发展注入了民主化的发展因子,党政关系开始全面吸纳和整合来自社会的多元化治理力量,同时也充分拓展了自身发展的公共空间,在内涵和外延上要比以前更加宏大、更具包容性。同时,新时代党政关系的完善离不开国家治理的法治化进程,“党的法治化-依规治党和政府的法治化-依法行政”。二者共同统一于依法治国的时代命题下,是新时代党执政方式的重要转变。

最后,全过程人民民主下的党政关系拥有自身的独特制度优势。第一,在社会治理能力方面,它更具治理的韧性,在新的时代条件下,它能够使党的决策兼具科学性和民主性,使政府行政更具公平性和全面性;第二,全过程人民民主下的党政关系具有协同治理的属性,为复杂社会下多元利益主体的多中心协同治理提供了制度载体;第三,全过程人民民主下的党政关系是德治与法治、传统与现代的融合性发展,在社会治理的内生秩序和外来秩序之间取得平衡,是中国共产党的治理经验对人类政治文明发展的重要贡献。